積極推進(jìn)政府投資項目管理體制改革是當(dāng)前各地政府和相關(guān)職能部門的一項重要工作?？傮w來看，改革的基本思路是全面建立起政府投資項目法人制和代建制，通過引進(jìn)專業(yè)化的工程項目管理公司，對政府投資項目從工期、質(zhì)量和投資等方面進(jìn)行全方位的專業(yè)化管理，切實消除過去政府投資項目建設(shè)管理過程中“投資、建設(shè)、管理、運營”四位一體的狀況及由此帶來的種種弊病，建立起有效的政府投資項目的約束機(jī)制，規(guī)范政府投資項目的管理，從而提高政府資金投資效益和建設(shè)工程質(zhì)量。從全國范圍看，上海、深圳、重慶等城市較早地對政府投資項目管理體制進(jìn)行了大膽的改革和實踐，取得了顯著的成績并積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗。

蘇州市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)改委、財政局等相關(guān)職能部門一直關(guān)注政府投資項目建設(shè)管理的體制改革，并進(jìn)行了長期的探索和研究。2003年8月，以蘇州市殯儀館新館項目、蘇州市疾病預(yù)防控制中心遷建項目全面工程代建和市博物館新館建設(shè)項目財務(wù)代理為突破口，蘇州市政府投資項目管理體制改革的試點工作全面啟動。經(jīng)過半年多的試點，目前三個代建項目進(jìn)展順利。為了總結(jié)我市代建試點的工作成果，學(xué)習(xí)先進(jìn)地區(qū)在政府投資建設(shè)管理體制改革方面的先進(jìn)經(jīng)驗和做法，籍此制定出臺符合我市實際的政府投資項目管理辦法和代建制管理辦法，2004年4月13日至20日，由蘇州市發(fā)展和改革委員會和蘇州信托相關(guān)人員組成的考察團(tuán)專程赴重慶、成都等地，實地考察當(dāng)?shù)卣顿Y項目的代建制實施情況。經(jīng)過與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門的深入交流與溝通，考察團(tuán)對上述地區(qū)的政府投資項目管理改革狀況有了全面的了解，提高了認(rèn)識，取得了不少收獲。

一、重慶、成都等地代建制的實施情況

重慶市在政府投資項目管理體制改革，特別是代建制方面很早就開始了改革探索。當(dāng)年的重慶江北機(jī)場建設(shè)過程中就進(jìn)行了代建制試點，并取得了圓滿成功，機(jī)場總投資共2.91億元人民幣，而與江北機(jī)場同期修建的國內(nèi)其他幾個機(jī)場，投資均超過了10億元，代建制在投資控制方面的優(yōu)勢得到了充分的體現(xiàn)。此外，重慶市紀(jì)委大廈、博物館、市人大、機(jī)關(guān)生活住宅小區(qū)等項目均采用了代建制形式，所有代建項目都很好地控制了投資，最大限度地降低了建設(shè)成本。在試點成功的基礎(chǔ)上，重慶市又對深圳、安徽等地的代建制管理辦法進(jìn)行了學(xué)習(xí)和提高，2002年12月18日和2003年11月25日，重慶市政府分別出臺了《重慶市政府公益性項目建設(shè)管理代理制暫行辦法》和《重慶市政府投資項目管理辦法》，以法規(guī)的形式對該市的政府投資項目進(jìn)行了規(guī)范。

成都市政府投資項目代建制也已進(jìn)行了幾年的試點。通過代建制方式建成的項目已有7到8個。目前成都市預(yù)算內(nèi)外資金投資的項目基本上全部實行了代建制。通過代建制的實施，成都市建立起了完善的政府投資項目約束機(jī)制，投資得到了較好的控制。

二、重慶、成都等地代建制的主要特點（以重慶為例）。

重慶市在政府投資項目管理方面有以下幾個特色：

1、強(qiáng)調(diào)政府投資項目年度計劃安排的重要性。

重慶市計委掌管財政預(yù)算內(nèi)的近3億元的資金，由于財力相對有限，重慶市特別強(qiáng)調(diào)政府投資項目的年度計劃安排。年度計劃由計委制定，制定的原則是立足當(dāng)前，兼顧長遠(yuǎn)、量入為出、綜合平衡。年度投資總量由市計委與財政部門會同有關(guān)部門擬定，列入國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展年度計劃草案，并必須經(jīng)市人大會審議通過執(zhí)行。年度投資計劃一經(jīng)批準(zhǔn)，即嚴(yán)格執(zhí)行，除特殊情況確需調(diào)整外，原則上實際投資額不允許超出年度投資計劃額。市計委根據(jù)年度投資計劃，并與使用部門協(xié)商平衡安排具體投資項目。建設(shè)項目的使用單位可以提出使用要求，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和功能定位，政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對項目的建設(shè)與否具有決策權(quán)。項目的總投資額根據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)計概算為準(zhǔn)，無論是使用單位和政府部門對于總投資額沒有發(fā)言權(quán)。

2、代建項目的選定范圍

政府投資項目是指使用財政性資金，以及用財政性資金作為還款來源或擔(dān)保的借貸型資金投資項目的基礎(chǔ)性和公益性項目，涉及到交通、電力、水利、教育、文化、科技等眾多行業(yè)和部門。但是，并不是所有的政府投資項目都必須和可能納入代建制范疇。重慶市的規(guī)定是，對于非盈利性的公益項目，特別是項目使用部門為沒有常設(shè)基建部門，沒有精通基建方面的專業(yè)人才和基建經(jīng)驗的，全部采用代建制的形式。而對于交通、水利等項目，由于相關(guān)政府部門具有常設(shè)的基建部門或基建機(jī)構(gòu)，擁有一定數(shù)量的專業(yè)人才和豐富的經(jīng)驗，因此對于這些項目，目前還沒有納入代建制范疇。

3、代建單位的資質(zhì)管理

對代建單位的資質(zhì)問題，重慶市的規(guī)定是必須具有綜合甲級工程設(shè)計資質(zhì)、綜合甲級監(jiān)理資質(zhì)、施工總承包一級以上資質(zhì)、綜合甲級工程咨詢資質(zhì)之一，并具有相應(yīng)資產(chǎn)、專業(yè)人員、同類工程建設(shè)管理經(jīng)驗以及與建設(shè)管理相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和項目管理體系的企業(yè)才能向重慶市建設(shè)行政部門申請取得代建單位資質(zhì)。重慶市建設(shè)行政部門會同重慶市計委、財政等部門共同審定并公布取得代建機(jī)構(gòu)資質(zhì)的名單。重慶市建委負(fù)責(zé)對獲批的代建單位資質(zhì)的日常管理工作。經(jīng)過幾年的代建制推廣，一批代建機(jī)構(gòu)主體得到了培育發(fā)展，目前，整個重慶已擁有十七八家專業(yè)代理機(jī)構(gòu)，保證了代建制的順利實施。

4、代建單位的確定辦法

項目代建單位的確定全部實現(xiàn)市場化運作，通過公開招投標(biāo)的方式產(chǎn)生。評標(biāo)的依據(jù)主要是代建單位的業(yè)績、專業(yè)人才的數(shù)量、委派到該項目的項目經(jīng)理情況以及代建費等指標(biāo)。代建費的取費標(biāo)準(zhǔn)，重慶市的規(guī)定是基本參照項目建設(shè)單位管理費，比建設(shè)單位管理費稍高一點。代建費作為評標(biāo)的一個指標(biāo)，但不是主要指標(biāo)，其用意是防止投標(biāo)人之間為了中標(biāo)而展開惡意的競爭，從而影響到項目的正常建設(shè)施工。

5、代建單位的代建內(nèi)容

關(guān)于具體代建內(nèi)容，重慶市要求代建單位對項目實施全過程的管理，包括項目的可行性分析、項目手續(xù)審批、初步設(shè)計、施工圖設(shè)計、招投標(biāo)、工程建設(shè)質(zhì)量、進(jìn)度投資控制和竣工驗收等工作。要求代建單位自項目建議書批復(fù)之后即要介入項目之中。重慶市特別強(qiáng)調(diào)代建單位優(yōu)化設(shè)計、控制投資方面的專業(yè)優(yōu)勢，從設(shè)計階段入手，嚴(yán)格控制工程總造價。在重慶市奧體中心游泳跳水館的代建試點中，代建方通過對原設(shè)計方案的深入研究和優(yōu)化，一下子節(jié)約了投資1000多萬元，充分體現(xiàn)了代建制在投資控制方面的突出優(yōu)勢。

6、控制投資的措施。

重慶市規(guī)定代建單位必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的概算實施投資控制，對代建項目實行限額設(shè)計。初步設(shè)計概算不得超過可行性研究報告批復(fù)的投資總額，施工圖設(shè)計工程預(yù)算不得超過初步設(shè)計批復(fù)的工程概算。如果設(shè)計深度不夠或工程預(yù)算超過可研批復(fù)的投資總額或初步設(shè)計批復(fù)的概算10%以內(nèi)，代建單位必須督促設(shè)計單位調(diào)整設(shè)計，并及時向計委、建設(shè)部門和財政部門報告；超過10%以上的，計委有權(quán)否決原方案，并要求項目使用單位和代建單位按程序重新報批項目。這些規(guī)則的制定有利于促使中介咨詢機(jī)構(gòu)和設(shè)計單位提高項目可行性報告編制的嚴(yán)肅性和合理性，加大方案設(shè)計的深度，保證項目總投資概算的準(zhǔn)確性和科學(xué)性。

此外，重慶市還對項目設(shè)計變更建立了一套嚴(yán)格的約束機(jī)制，重大設(shè)計變更代建單位必須向計委、財政等報告，并需要按照一定的程序辦理。

三、重慶、成都等地政府投資項目管理體制改革的借鑒經(jīng)驗：

1、政府投資項目的管理模式、管理方法、投資方式根據(jù)項目性質(zhì)的不同而不同。沒有一成不變的模式，可以采取多種方式，代建制只是其中的一種解決方案?？傮w而言，可以將政府投資項目劃分為非經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目。在非經(jīng)營性項目方面，代建制是目前比較適合的方法。對于經(jīng)營性政府投資工程，如收費的道路、橋梁、隧道、水廠等基礎(chǔ)性設(shè)施以及高科技示范工程，應(yīng)建立項目法人，實施項目法人責(zé)任制，由項目法人負(fù)責(zé)建設(shè)經(jīng)營全過程。項目法人即可以是由政府相關(guān)部門設(shè)立的投資公司（如城投、水務(wù)、交通等），也可以由實力雄厚、信譽(yù)卓著的中介機(jī)構(gòu)（特別是同時具有投融資職能的信托投資公司）擔(dān)任。項目法人代表政府充當(dāng)項目業(yè)主和投資主體，擔(dān)負(fù)項目法人在項目策劃、資金籌措、建設(shè)實施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的功能。對于新建項目，可以采用BT（建設(shè)--移交）、BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交）等形式，甚至于，對于某些政府投資新建項目，政府完全可以出讓所有權(quán)，交給社會投資建設(shè)，政府通過租賃、購買項目處置能力（如供水）等方式實現(xiàn)政府投資項目的社會化。對于已建成政府投資項目，政府可以通過特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、TOT（移交—經(jīng)營—移交）等方式盤活沉淀資產(chǎn)，提早收回資金用于再發(fā)展。

2、加強(qiáng)政府投資項目的計劃管理。在這一點上，我市與重慶等地相比有著明顯差距。目前蘇州市還沒有完全建立起政府投資項目的年度計劃管理制度（主要表現(xiàn)在年度投資總量控制和安排上），政府投資沒有遵循量入為出、綜合平衡的原則，政府投資項目的上馬帶有一定的隨意性。在我國經(jīng)濟(jì)整體顯現(xiàn)投資過熱的情況下，加強(qiáng)政府投資項目的計劃管理有著重要現(xiàn)實意義。

3、代建制模式的選擇?？疾毂砻?，深圳模式（通過組建工務(wù)局，全面承擔(dān)政府投資項目的代建工作）在推行過程中遇到了一定的阻力和困難，不很成功。原因在于工務(wù)局統(tǒng)管了所有的代建項目，權(quán)力過分集中，形成了一定程度的壟斷，嚴(yán)重挫傷了使用單位的積極性，甚至出現(xiàn)了政府投資項目年度計劃計劃不能完成的現(xiàn)象。因此，向全社會全面開放代建市場，培育代建主體，吸引眾多合規(guī)的專業(yè)工程管理公司通過公平競爭的方式參與政府投資工程代建，是深化我市代建制試點與改革的必然選擇。

4、代建單位必須對代建項目實施全過程的管理。由于項目造價控制的70%是在設(shè)計階段完成的，因此代建單位必須在初步設(shè)計階段即介入項目之中，充分發(fā)揮代建單位在設(shè)計階段的造價控制能力，嚴(yán)控投資規(guī)模，提高投資效率。

5、科學(xué)決策，避免隨意性。要實現(xiàn)對項目從設(shè)計階段就進(jìn)行有效的投資控制，關(guān)鍵之處在于必須提高項目可研報告編制的嚴(yán)肅性和科學(xué)性，要有一定的深度，可研報告中的項目投資估算必須客觀準(zhǔn)確，不受人為因素影響。從我市目前的狀況看，項目總投資往往是使用單位與政府之間討價還價的結(jié)果，帶有很大的隨意性。常常是政府先定項目和總投資，再做可研和初步設(shè)計，這樣就很難保證可研報告的客觀和公允性，無法避免概算超估算、預(yù)算超概算現(xiàn)象的出現(xiàn)，代建單位很難對項目的投資進(jìn)行有效的控制。
四、蘇州信托在我市政府投資項目管理體制改革中的作用與角色

1、非盈利性政府投資項目

在非盈利性政府投資項目建設(shè)中，蘇州信托可以作為代建單位直接參與項目的建設(shè)與管理。蘇州信托承擔(dān)了我市首批兩個政府投資項目的代建工作，積累了一定的工程建設(shè)管理經(jīng)驗，培育了一批專業(yè)項目管理人才。蘇州信托可以通過建立項目管理公司，通過公平競爭的方式參與此類項目的代建工作。此外，蘇州信托具有投融資職能和豐富的財產(chǎn)管理經(jīng)驗，可以作為代建制項目的財務(wù)代理人，為非盈利性政府投資項目資金融通和建設(shè)資金的管理。

2、盈利性政府投資項目

在盈利性政府投資項目建設(shè)中，蘇州信托可以作為項目法人，作為投資主體代表政府行使業(yè)主職能，采用BT、BOT等多種形式參與該類項目的投資、建設(shè)、運營和管理。從信托的特點和固有職能來看，此種形式或許能更好地發(fā)揮蘇州信托專業(yè)優(yōu)勢，在我市政府投資項目管理體制改革過程中發(fā)揮更好的作用

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