不能再錯失結(jié)構(gòu)性改革的好時機(jī)
作者:張軍 119
中國經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的根本問題是體制問題,也就是經(jīng)濟(jì)學(xué)家所說的結(jié)構(gòu)性改革?;仡櫢母镩_放的30年,我們實(shí)際上經(jīng)歷過好幾個十字路口,每一次只有到了十字路口,我們才可能記得起經(jīng)濟(jì)改革的根本目標(biāo)和任務(wù)是什么,才會有可能把改革的重心放在結(jié)構(gòu)性改革上。不幸的是,這種結(jié)構(gòu)性的改革總是反復(fù)不斷地被宏觀調(diào)控的總量政策所打斷。
因?yàn)樵瓉碇醒胗媱澖?jīng)濟(jì)的特點(diǎn)是公共部門非常龐大,幾乎沒有私人部門。所以,要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革,無非就是壓縮公共部門,而把私人部門擴(kuò)大起來。中國改革開放30年,如果要按階段劃分的話,我想,1978年到1993年這一段,基本上是一個比較成功的結(jié)構(gòu)性改革階段,但是那時結(jié)構(gòu)性改革的策略遵循的是 “增量改革”而不是“存量改革”,基本上沒有去觸動原有的國有部門,繞開了整個結(jié)構(gòu)性改革當(dāng)中最難的一個環(huán)節(jié),只是放開了體制外的新興的經(jīng)濟(jì),允許和鼓勵了非國有部門的進(jìn)入和擴(kuò)張。
盡管不怎么被人提起,但我認(rèn)為,1993年到1998年可能是中國改革以來結(jié)構(gòu)性改革最有成就的一段時間。1993年正是嚴(yán)重通貨膨脹的時候,通常,這并不是結(jié)構(gòu)性改革的好時期??墒?,歷史往往就這么有趣,當(dāng)時就大力推進(jìn)了結(jié)構(gòu)性改革,著力對不贏利的國有企業(yè)大刀闊斧重組、破產(chǎn)、改制。與此同時,國有銀行也進(jìn)行了非常激進(jìn)的結(jié)構(gòu)性改革。
結(jié)構(gòu)性改革必然是緊縮性的,因?yàn)樾枰獙衅髽I(yè)和銀行部門進(jìn)行關(guān)停并轉(zhuǎn)和改組,這樣自然會對當(dāng)時的總需求帶來非常負(fù)面的影響。俄羅斯和東歐的轉(zhuǎn)型都經(jīng)歷過嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)緊縮。好在我們那時出現(xiàn)了嚴(yán)重的通貨膨脹,所以這種結(jié)構(gòu)性的改革,雖然力度比較大,但反而與緊縮的貨幣信貸政策一道把通貨膨脹的兇猛勢頭壓下去了。
這樣的結(jié)構(gòu)性改革的政策實(shí)施了幾年,中國經(jīng)濟(jì)在1997年之后逐步顯現(xiàn)出了通貨緊縮的征兆。因此可以說,1993年到1998年的反通脹政策,是在結(jié)構(gòu)性改革過程當(dāng)中完成的,而結(jié)構(gòu)性改革為解決銀行和國有企業(yè)兩大國有部門的低效率問題做出了非常正面的貢獻(xiàn),是2002年之后生產(chǎn)率加速增長的一個重要的制度基礎(chǔ)。這個問題解決以后,如果沒有亞洲金融危機(jī),中國結(jié)構(gòu)性改革的政策應(yīng)該會持續(xù)到今天,那樣,中國或許會有一個比現(xiàn)在更令人滿意的市場經(jīng)濟(jì)制度框架。
但是亞洲金融風(fēng)暴來了,中國政府做出了人民幣不貶值的承諾,給1998年的中國經(jīng)濟(jì)帶來了直接的負(fù)面影響。由于出口大幅度下降,國內(nèi)的供給突然增加,導(dǎo)致國內(nèi)產(chǎn)能過剩。于是,明顯的通貨緊縮開始了。但是因?yàn)閲鴥?nèi)價格的下降使實(shí)際匯率下降,抵消了名義匯率不貶值的負(fù)面影響,到1999年,出口又開始恢復(fù),而且增長率達(dá)到35%。出口強(qiáng)勁的現(xiàn)象從此得以繼續(xù)。但這一切都與人民幣與美元的固定匯率有關(guān)。人民幣不貶值的承諾,意味著中國選擇了固定匯率制度。而本來在1994年匯率改革時,明確提出的匯率機(jī)制是有浮動的管理匯率。
除此之外,1998年的亞洲金融風(fēng)暴還改變了中國政府對外匯儲備的看法。政府以為外匯儲備不足是東南亞國家難以抵御國際投機(jī)資本襲擊的主要原因,于是決定盡快增加外匯儲備,越多越好。為此,中國政府在外匯政策上實(shí)施了長達(dá)十年的強(qiáng)制結(jié)售匯制度。我認(rèn)為,1998年制定強(qiáng)制結(jié)售匯的政策應(yīng)該是個短期的政策,但是在2002年中國經(jīng)濟(jì)走出通貨緊縮、總量達(dá)到平衡之后沒有及時調(diào)整,從而導(dǎo)致了今天流動性過多的局面。這是一個需要檢討的政策環(huán)境。
由于中國為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)而形成上了事實(shí)上的人民幣盯住美元的固定匯率制度,盡管1998至2002年出現(xiàn)了通貨緊縮,但是出口形勢越來越好,推動了中國在通貨緊縮時期的經(jīng)濟(jì)增長。在國內(nèi)經(jīng)濟(jì)方面,政府為了消除通貨緊縮,采取了擴(kuò)張性的財政支出政策,大量增加政府的國債,加大公共部門的投入,推行赤字財政。這是為了緩解通貨緊縮的局勢所做的相對來說正確的事情。以政府主導(dǎo)的財政支出和公共投資最終在90年代末和新世紀(jì)初發(fā)揮了效果。到了2002年,中國經(jīng)濟(jì)的宏觀不平衡現(xiàn)象基本得以矯正。應(yīng)該說,中國在2003年已經(jīng)走出了通貨緊縮,那時,從緊迫性來說,應(yīng)對通貨緊縮的外匯和匯率政策以及公共財政政策應(yīng)該讓位于結(jié)構(gòu)性改革的政策,但我們錯過了一個很好的結(jié)構(gòu)性改革的機(jī)會。結(jié)果,中國經(jīng)濟(jì)又因?yàn)榱鲃有缘姆簽E而馬上進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)過熱期。
很多人會認(rèn)為,對新一屆的政府而言,社會的和諧和民生問題比結(jié)構(gòu)性改革更重要。但是,其實(shí)這是一種誤解。中國當(dāng)前階段最大的民生問題,是就業(yè)和低收入者的收入增長。這要依賴就業(yè)創(chuàng)造,而就業(yè)創(chuàng)造離不開私人部門的進(jìn)一步擴(kuò)張和加快城市化進(jìn)程。1998年之后,因?yàn)橐獢[脫通貨緊縮,政府?dāng)U大了公共部門的支出。1994年至1998年間,公共部門的改革主要集中在國有企業(yè)和銀行方面,還沒有從根本上改革公共部門和政府部門的職能。今天,政府依舊“壟斷”了太多的資源和機(jī)會,對私人部門的發(fā)展還很不利。土地的流轉(zhuǎn)和城市化進(jìn)程依然緩慢。私人企業(yè)進(jìn)入的壁壘還太多,政府壟斷的行業(yè)和中央大企業(yè)對政府政策制定和立法的游說能力一天強(qiáng)過一天。這些都將從中長期妨礙有效的經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)創(chuàng)造的能力。
中國經(jīng)濟(jì)當(dāng)前最需要的是私人部門的進(jìn)一步發(fā)展和市場的擴(kuò)張,以吸納更多的勞動力人口。一個中央計劃經(jīng)濟(jì)的改革,不完成結(jié)構(gòu)性的改革,不擴(kuò)大私人部門,縮小公共部門,就不能建立起一個市場的經(jīng)濟(jì)體制。90年代中期,銀行和國有企業(yè)進(jìn)行了激進(jìn)的改革和改組,從而改善了大量企業(yè)的競爭力,也使國有銀行有了重生的起點(diǎn)。但是,我們還有一個很大的公共部門的改革沒有完成,那就是各級政府部門和政府壟斷的職能。
在沒有嚴(yán)重的通貨緊縮和通貨膨脹的時候,我們應(yīng)該重啟結(jié)構(gòu)性改革的議程,現(xiàn)在的重心應(yīng)觸及公共部門中最核心的部門——政府部門。我認(rèn)為,壓縮政府規(guī)模、改變政府在經(jīng)濟(jì)中的壟斷職能,讓政府回歸公共服務(wù)以及在公共品提供方面的重要職能,符合和諧社會的基本理念。我很擔(dān)心,如果我們不能很好地理解結(jié)構(gòu)性改革的重要性,很可能在未來的幾年里,現(xiàn)有的公共部門的生產(chǎn)性支出和壟斷,以及公共部門的體制剛性可能會進(jìn)一步固化。我也很擔(dān)心,壟斷利益集團(tuán)的游說能力會使政府出臺越來越多的反市場化政策,抑制私人部門的發(fā)展和就業(yè)創(chuàng)造的能力。如果今天失去這個重要機(jī)會,中國經(jīng)濟(jì)在未來五年可能會進(jìn)入另外一個十字路口,這可不是我們所希望看到的周期循環(huán)。
現(xiàn)在該是重啟結(jié)構(gòu)性改革議程的時候了,這次的重心是公共部門中最核心的部門——政府部門:壓縮政府規(guī)模、改變政府在經(jīng)濟(jì)中的壟斷職能,讓政府回歸公共服務(wù)及在公共品提供方面的重要職能。如果我們不能很好地理解結(jié)構(gòu)性改革的重要性,現(xiàn)有公共部門的生產(chǎn)性支出和壟斷,以及公共部門的體制剛性可能會進(jìn)一步固化,壟斷利益集團(tuán)的游說能力會使政府出臺越來越多的反市場化政策,抑制私人部門的發(fā)展和就業(yè)創(chuàng)造的能力。那樣,中國經(jīng)濟(jì)在未來五年就可能進(jìn)入另外一個我們不希望看到的十字路口。
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