ppp理論與實(shí)務(wù)

PPP 理論與實(shí)務(wù)
第一部分、理論篇
一、“十相觀察法”：PPP實(shí)證理論
1）“PPP十相觀察法”1
合作主體：——“政府+社會(huì)資本”
【思考1】政府為何積極做PPP項(xiàng)目？
PPP在當(dāng)代我國興起的原因：
1.債務(wù)原因：2014年9月21日《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方性債務(wù)管理的意見》
（國發(fā)[2014]43號(hào)）
2.投資原因：2014年11月16日《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)
社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)[2014]60號(hào)）
①財(cái)務(wù)價(jià)值：化解財(cái)政危機(jī)，“熨平”現(xiàn)金流，從短期集中支付轉(zhuǎn)為長(zhǎng)期
分步支付，有利于緩解財(cái)政困境。為城鎮(zhèn)化發(fā)展盤活存量國有資產(chǎn)；增量
融資。
②政績(jī)價(jià)值：PPP是典型的深化改革行為；能夠以同樣的財(cái)政支出獲取更
好的準(zhǔn)公共產(chǎn)品服務(wù)；是未來15-20年間城市化進(jìn)程中重要的政府業(yè)績(jī)
【思考4】社會(huì)資本為何參與PPP項(xiàng)目？
①戰(zhàn)略價(jià)值：實(shí)施戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，開拓新的業(yè)務(wù)板塊，實(shí)現(xiàn)盈利模式轉(zhuǎn)變。
②財(cái)務(wù)價(jià)值：“熨平”現(xiàn)金流，從突變轉(zhuǎn)為高度穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營(yíng)；有
利于融資，商業(yè)銀行針對(duì)“兩個(gè)合同”進(jìn)行貸款。
政府對(duì)社會(huì)資本的一般要求：
1.良好的信用/信譽(yù)
2.一定的資質(zhì)、業(yè)績(jī)（經(jīng)驗(yàn)）
3.較強(qiáng)的資金實(shí)力
4.先進(jìn)的管理機(jī)制和技術(shù)研發(fā)力量
5.較強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)
【思考5】PPP是“政府和社會(huì)資本”合作？
——政-企-銀合作

2）“PPP十相觀察法”2
合作領(lǐng)域
——PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)
、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。燃?xì)?、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設(shè)
施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，醫(yī)療、旅游、教育培
訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目均
可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)項(xiàng)目，應(yīng)優(yōu)先
考慮采用PPP模式建設(shè)（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）
——準(zhǔn)公共產(chǎn)品：即準(zhǔn)商業(yè)產(chǎn)品，是指具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排
他性的公共產(chǎn)品，它介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間。對(duì)于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的
供給，在理論上應(yīng)采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則（百度百科）

3）“PPP十相觀察法”3
法律關(guān)系
—— 行政法律關(guān)系+民事法律關(guān)系
是“平等關(guān)系”嗎？

4）“PPP十相觀察法”4
盈利模式
——“使用者付費(fèi)”or“政府付費(fèi)”

5）“PPP 十相觀察法”5
π 合作方式
——BOT（鄭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)10萬噸污水處理廠）
——TOT（伊寧市垃圾處理中心日處理能力600噸）
——TOT+BOT=ROT（烏魯木齊市河?xùn)|40萬噸污水處理廠）
——DBO(T)（貴陽市南明河治理）
——BTO（許昌市魏都區(qū)道路建設(shè)項(xiàng)目8.5公里和1.1億元）
——BOO（伊川縣城鎮(zhèn)供熱）
——O&M（海南省18座污水處理廠）
未來：
——BOO……T

6）“PPP 十相觀察法”6
π 合作目標(biāo)
——①為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、運(yùn)營(yíng)進(jìn)行融資
——②提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品服務(wù)的質(zhì)量和效率

7）“PPP 十相觀察法”7
π 合作機(jī)制
——項(xiàng)目公司（SPV公司，Special Purpose Vehicle）
——被特許人。既可由社會(huì)資本獨(dú)資經(jīng)營(yíng)，也可由社會(huì)資本控股、國有
資本參股經(jīng)營(yíng)
【思考1】政府參股項(xiàng)目公司（SPV公司）的意義？
①從結(jié)果監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榱鞒瘫O(jiān)管；
②國有資本搭便車
【思考2】地方政府融資平臺(tái)公司的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型
政府之手推動(dòng)、市場(chǎng)之手操作；“PPP項(xiàng)目總公司”

8）“PPP 十相觀察法”8
PPP項(xiàng)目合作風(fēng)險(xiǎn)分配的原則：
1. 承擔(dān)者具有控制力
2. 可以將風(fēng)險(xiǎn)合理轉(zhuǎn)移
3. 承擔(dān)方具有更大經(jīng)濟(jì)利益或動(dòng)機(jī)
4. 承擔(dān)方最有效率
5. 承擔(dān)方不應(yīng)轉(zhuǎn)嫁給合同相對(duì)方
—— CRI （社會(huì)資本承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)特許經(jīng)營(yíng)）社會(huì)資本投入，政
府不投入；企業(yè)經(jīng)營(yíng)，政府不經(jīng)營(yíng)；企業(yè)承擔(dān)全部經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政
府不承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)（BOT/TOT/ROT/DBO/BOO）
—— CRP （共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)特許經(jīng)營(yíng)）改進(jìn)方式：社會(huì)資本和政府都投
入；風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)（BOT/TOT/ROT/DBO/BOO之合資經(jīng)營(yíng)）
—— CRL （有限風(fēng)險(xiǎn)特許經(jīng)營(yíng)）企業(yè)不投入，政府投入，企業(yè)經(jīng)
營(yíng)政府不經(jīng)營(yíng)；企業(yè)承擔(dān)有限責(zé)任，政府承擔(dān)無限責(zé)任（O&M）
風(fēng)險(xiǎn)分配
υ 社會(huì)資本承擔(dān)商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)
υ 政府承擔(dān)行政風(fēng)險(xiǎn)（公共管理者/監(jiān)管者）(開封供熱/許昌公交)
υ 系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)由雙方各自承擔(dān)

9）“PPP 十相觀察法”9
遴選機(jī)制
——從協(xié)議轉(zhuǎn)讓到競(jìng)爭(zhēng)性方式授予
——公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)/競(jìng)爭(zhēng)性談判/磋商/單一來源采購

10）“PPP 十相觀察法”10
實(shí)施程序
——“5大步驟，19個(gè)環(huán)節(jié)”
平衡好三對(duì)關(guān)系：
——PPP項(xiàng)目和市政公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系
(“一體雙觀”，協(xié)同發(fā)展)將PPP項(xiàng)目融資和公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展相結(jié)合
——政府意圖和企業(yè)利益的關(guān)系
(政府之手推動(dòng)，市場(chǎng)之手操作)將政府追求政績(jī)和財(cái)政利益與公用企業(yè)
、城投公司的改革相結(jié)合，幫助政府做政績(jī)
——項(xiàng)目公司的經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)責(zé)任的關(guān)系
(政府：保持控制力。企業(yè)：主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任）

城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)施PPP的三大紅利
對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施PPP的認(rèn)識(shí)誤區(qū)
四、黃學(xué)對(duì)PPP實(shí)證理論的解釋

第二部分、案例篇
供水PPP：A市城市地表水20萬噸供水BOT案例
（一）項(xiàng)目概況
A市是新疆和全國向西開放的重要商埠，是北疆的次中心城市和伊犁河谷的核心發(fā)展城市
。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，為了緩解城市供水矛盾，加快城市供水基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，
伊寧市政府決定引進(jìn)社會(huì)資本參與供水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。擬建設(shè)計(jì)總規(guī)模為日供水能力20
萬m3的凈水廠一座。
招商方式為競(jìng)爭(zhēng)性談判。
由中選投資人以BOT方式建設(shè)、運(yùn)營(yíng)水廠，采取“使用者付費(fèi)”和“政府購買服務(wù)”相結(jié)合的
方式，由市自來水公司接收成品水。中選投資人組建的項(xiàng)目公司，特許期滿無償移交伊
寧市政府制定部門或機(jī)構(gòu)，特許經(jīng)
營(yíng)期限為30年。
【思考】為何采取競(jìng)爭(zhēng)性談判方式？
1）有利于招商人和投資申請(qǐng)人實(shí)現(xiàn)全面、細(xì)致的交流互動(dòng)；
2）有利于科學(xué)分析投資申請(qǐng)人的低報(bào)價(jià)的合理性；
3）有利于全面判斷投資申請(qǐng)人；
4）規(guī)避惡意競(jìng)爭(zhēng)；等。

污水處理PPP：B市中心城區(qū)污水處理TOT案例
（一）項(xiàng)目資產(chǎn)
B市是我國歷史文化名城，“B市中心城區(qū)污水處理TOT特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓
項(xiàng)目”包括東區(qū)、西區(qū)兩座污水處理廠，其中東區(qū)污水處理廠設(shè)計(jì)規(guī)模
為8萬噸/日，投資9969萬元，2003年6月投入運(yùn)營(yíng)；西區(qū)污水處理廠為5萬噸/日，投資8
251萬元，2005年4月投入運(yùn)營(yíng)。
設(shè)計(jì)規(guī)模合計(jì)13萬噸/日，總投資合計(jì)1.8億元（未提折舊），目前在
排水公司名下。
PPP 項(xiàng)目實(shí)施
處理好三個(gè)主體的關(guān)系
①市政府，目標(biāo)和利益；②社會(huì)資本(項(xiàng)目公司)，利益和可持續(xù)發(fā)展；③消費(fèi)者，效率和負(fù)
擔(dān)。在三者間找到平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)共建、共享、共贏。從兩條線路分別實(shí)施分為內(nèi)外兩條
線。外線重點(diǎn)是按相關(guān)程序選擇合適的投資人；內(nèi)線重點(diǎn)是做好職工思想工作和安置工
作，確保平穩(wěn)過渡。

垃圾處理PPP：C市城市垃圾處理ROT案例
社會(huì)資本
清掃保潔--垃圾清運(yùn)--垃圾中轉(zhuǎn)--填埋焚燒
B 市伊美環(huán)境服務(wù)有限責(zé)任公司
TOT+BOT=ROT
2014年主街道垃圾處理費(fèi)收取約近2800萬元。
2014年市財(cái)政補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)費(fèi)200萬元。

市政道路PPP：D市市政道路BTO案例
環(huán)境整治PPP：E市水環(huán)境治理大PPP案例
1）水務(wù)集團(tuán)。2012年成立時(shí)凈資產(chǎn)100億元。組建方式：市國資委以水務(wù)資產(chǎn)55億元為
出資，占股55%；省水投公司以貨幣資金37.4億元、原水
資產(chǎn)7.6億元為出資，占股45%(貨幣可分兩次出資)。集團(tuán)的職責(zé)：①全面落實(shí)貴陽市水環(huán)
境發(fā)展規(guī)劃；②下設(shè)供水、環(huán)境兩大業(yè)務(wù)板塊，代表
市政府掌控和發(fā)展供水設(shè)施投資與經(jīng)營(yíng)、環(huán)境綜合治理；③三年左右實(shí)現(xiàn)集團(tuán)整體上市或
旗下供水資產(chǎn)上市。
2） 環(huán)境板塊。成立環(huán)境公司，凈資產(chǎn)50億元以上。組建方式：水務(wù)集團(tuán)以污水資產(chǎn)
(約3.4億元和貨幣資金(約13.6億元)為出資，占股34%；北
控水務(wù)集團(tuán)以貨幣33億元為出資，占股66%。貨幣分兩次注入，北控的首次入股不少于1
0億元，用于啟動(dòng)南明河環(huán)境治理。北控的投資收益以土地資產(chǎn)對(duì)等覆蓋。
3）
供水板塊。在水務(wù)集團(tuán)和環(huán)境公司成立之后，現(xiàn)有的貴陽北控水務(wù)有限責(zé)任公司以增資
擴(kuò)股方式引入其他戰(zhàn)略投資者(1~2家，合計(jì)出資15~19
億元)，政府方和北控水務(wù)集團(tuán)的出資比例同時(shí)下降，其中北控退至20%。實(shí)行股份制改
造，按照上市標(biāo)準(zhǔn)輔導(dǎo)上市。

公交改革+PPP：F市城市公交公司化改造案例
（一）項(xiàng)目概況
2009年10月，F(xiàn)市公交公司國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓；2010年12月，F(xiàn)市公交系統(tǒng)圍攻市政府，F(xiàn)市成
立以市長(zhǎng)張國暉為組長(zhǎng)的“F市城市公交公司化改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組；
2011年7月，第一次匯報(bào)。
2012年8月，F(xiàn)市城市公共集團(tuán)成立。

市政改革+PPP：G市市政養(yǎng)護(hù)案例
（一）項(xiàng)目概況
G市市政工程管理處成立于1954年，為差額補(bǔ)貼的副縣級(jí)事業(yè)單位?，F(xiàn)
承擔(dān)325公里道路、190公里雨污管線的養(yǎng)護(hù)、管理和部分建設(shè)，總面積
288萬平方米，使G市形成了主次分明、四通八達(dá)的城市道路、管網(wǎng)系統(tǒng)。
另承擔(dān)全市127條城市道路、35座橋梁、33座涵洞、624公里排水管網(wǎng)、9
座排水泵站等市政設(shè)施的養(yǎng)護(hù)、管理工作，并負(fù)責(zé)G市“12319”城建服務(wù)
熱線中心的日常管理。
經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)：市政設(shè)施養(yǎng)護(hù)（含排水設(shè)施）；市政設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)
（2001年8月成立“G市市政工程建設(shè)中心”，資質(zhì)發(fā)展為市政工程施工
總承包壹級(jí)，投標(biāo)中標(biāo)率達(dá)70%以上，承擔(dān)了G市年度新建道路工程1/4以
上的工作量。建設(shè)中心還積極實(shí)施“走出去”的戰(zhàn)略，先后在鄭州、焦作、
開封、三門峽和福建等地承攬市政工程，工程質(zhì)量?jī)?yōu)良率超過80%，初步
樹立起了“G市政”的驕人品牌）。
改革前夕，市政處形成了市政設(shè)施監(jiān)管、市政養(yǎng)護(hù)和市政建設(shè)三大業(yè)務(wù)
領(lǐng)域，其中市政建設(shè)業(yè)務(wù)(建設(shè)中心)的資產(chǎn)額和工作人員比例均已超過全
處的80%以上，年收入超過政府財(cái)政每年撥付的養(yǎng)護(hù)?？畹?倍以上。

水務(wù)改革+PPP：M、N兩市水務(wù)案例比較
【 案例1 1 】M M市供水總公司引進(jìn)戰(zhàn)略投資者
【 案例2 2 】N市水務(wù)集團(tuán)混合所有制改造
合資經(jīng)營(yíng)型PPP的特點(diǎn)：
將PPP與公用企業(yè)改革相結(jié)合，重點(diǎn)是現(xiàn)有國企引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，人員
妥善安置；
將盤活公用類國有資產(chǎn)和項(xiàng)目融資相結(jié)合，國有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“搭便車”
效應(yīng)；
政府對(duì)公用企業(yè)的監(jiān)管實(shí)現(xiàn)了從結(jié)果監(jiān)管轉(zhuǎn)型為過程監(jiān)管；
有利于公用事業(yè)融資項(xiàng)目的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，避免資產(chǎn)在PPP項(xiàng)目結(jié)束之
際淪為“爛攤子”。
2010 年M M 市供水總公司引進(jìn)戰(zhàn)略投資者
綜述：成立于1938年，現(xiàn)有總資產(chǎn)22億元，職工1538人，日供水能力109萬立方米、供水
面積329平方公里，貴州省最大水務(wù)公司，長(zhǎng)期虧損。
合作模式：國資55%，社會(huì)資本45%
（收購價(jià)格7.21億元）。
交易創(chuàng)新：鎖定溢價(jià)10%。
法人治理機(jī)構(gòu)安排：社會(huì)資本推薦總經(jīng)理和財(cái)務(wù)主管，國有資本推薦其他全部高管。
2011 年N N 市水務(wù)集團(tuán)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者
綜述：成立于1954年，現(xiàn)有總資產(chǎn)30多億元，職工1768人。綜合供水能力72萬立方米/日
，處理污水能力51萬立方米/日，管道供熱能力1008萬平方米，中水供應(yīng)能力17.5萬立方
米/日。河南省第二大水務(wù)企業(yè)，省內(nèi)水業(yè)盈利能力最強(qiáng)企業(yè)。
合作模式：國資10%，社會(huì)資本40%，職工50%。
交易創(chuàng)新：0溢價(jià)。
法人治理結(jié)構(gòu)安排：社會(huì)資本推薦副總經(jīng)理和財(cái)務(wù)主管，國有資本推薦其他全部高管。


第三部分、思考片
思考1
PPP實(shí)施三要素：企業(yè)策劃+政府支持+市場(chǎng)操作
PPP成功三主體：政府+社會(huì)資本+銀行
將國企改革、市政公用行業(yè)改革(事轉(zhuǎn)企、企改制及并購)和PPP相結(jié)合，兼顧改革與發(fā)展
。
如何取得優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目： ①項(xiàng)目庫法(存量)； ②開發(fā)法(增量)。
研究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，編制《A市PPP項(xiàng)目手冊(cè)》（1.0版，2.0版），建立模塊化、標(biāo)準(zhǔn)
化的操作系統(tǒng)，形成模板，適宜復(fù)制和推廣。
思考2
關(guān)注存量資產(chǎn)。采取并購手段，將市政公用行業(yè)改革(事轉(zhuǎn)企、企改制)、基礎(chǔ)設(shè)施提高
運(yùn)營(yíng)效率和PPP項(xiàng)目相結(jié)合。
關(guān)注大型項(xiàng)目：
1）水務(wù)水利PPP項(xiàng)目
2）工業(yè)園區(qū)PPP項(xiàng)目
3）軌道交通PPP項(xiàng)目

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