去年我提出運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控是我國特殊國情特殊發(fā)展階段的特殊選擇。對于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控,理論界有不同的看法,在市場經(jīng)濟(jì)比較完善的國家,宏觀調(diào)控的政策工具主要是貨幣政策和財政政策,而土地政策參與宏觀調(diào)控,則是特殊階段的特殊選擇。也就是說一旦中國的市場機(jī)制完全建立了,政府職能完全轉(zhuǎn)變了,行政體制改革完全到位了,土地政策就會退出調(diào)控領(lǐng)域,恢復(fù)本來的定位。這里我想就五年來土地政策參與宏觀調(diào)控的成就以及構(gòu)建中國特色土地政策參與宏觀調(diào)控的幾個重點(diǎn)問題,談一談自己的看法。

　　土地政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　2003年黨中央、國務(wù)院正式提出運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控,經(jīng)過五年的時間,土地調(diào)控從主要著眼于土地市場的調(diào)控,轉(zhuǎn)變?yōu)檫\(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控,從針對行業(yè)的調(diào)控轉(zhuǎn)變?yōu)獒槍φ麄€國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控,不僅對土地管理提出了新任務(wù),而且使國家的宏觀調(diào)控出現(xiàn)了一個新特點(diǎn),進(jìn)入了一個新時期。五年來,運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的成效是明顯的。

　　第一,土地供應(yīng)與經(jīng)濟(jì)增長基本相適應(yīng)。2004年土地供應(yīng)219670.32公頃,比2003年減少23.3%;2005年土地供應(yīng)180326.54公頃,比2004年下降17.9%;2006年雖然比2005年建設(shè)用地總量有所回升,但是仍比2004年減少7%,比2003年減少28.7%。與土地供應(yīng)明顯回落相比,中國經(jīng)濟(jì)仍然保持較快的增長率,但增長速度從潛在增長區(qū)間的上限小幅回落,避免了經(jīng)濟(jì)過熱的危險。這是由于土地供應(yīng)的適時調(diào)整,使得在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求的同時,也對國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)健康發(fā)展起到了先行調(diào)節(jié)作用。

　　第二,土地政策約束了固定資產(chǎn)投資的過快增長。從固定資產(chǎn)投資來看,其增速在2004年初達(dá)到峰值后持續(xù)下降。2006年全國城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資增長24.5%,低于2004年的28.8%和2005年的27.2%。2007年上半年固定資產(chǎn)投資同比增長26.7%,增速比上年同期回落4.6個百分點(diǎn)。與此相適應(yīng),2003年以來,建設(shè)用地供應(yīng)始終都是在固定資產(chǎn)投資增長的下線波動,比較有效地遏制了固定資產(chǎn)投資規(guī)模的過快增長。

　　第三,供地政策促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化。2007年對一些低水平重復(fù)建設(shè)的項(xiàng)目和大量耗費(fèi)資源的建設(shè)項(xiàng)目,實(shí)施了限制和禁止用地,促使經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)工業(yè)用地比重開始降低。根據(jù)對北京、上海、廣州、南京等11個重點(diǎn)城市的監(jiān)測統(tǒng)計,2007年1—5月份,工業(yè)用地供應(yīng)總量占土地供應(yīng)總量的35%,結(jié)構(gòu)開始趨于合理。從全國的情況來看,2007年第二季度工業(yè)用地比重降到40%,是2005年以來的最低點(diǎn),房地產(chǎn)開發(fā)用地和其他用地比例都有所提高。在工業(yè)用地內(nèi)部,制造業(yè)用地結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),土地供應(yīng)向中高技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)集中的趨勢開始明顯出現(xiàn)。

　　第四,土地調(diào)控促進(jìn)了區(qū)域發(fā)展格局優(yōu)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。配合國家區(qū)域發(fā)展政策,土地供應(yīng)呈現(xiàn)出中西部比重提高、東部比重有所下降的變化特征。2007年上半年中部地區(qū)土地供應(yīng)25355.25公頃,同比增長56.4%,占全國土地供應(yīng)總量的22%,比重提高2.8個百分點(diǎn);西部地區(qū)土地供應(yīng)35673.31公頃,同比增長154.5%,占全國土地供應(yīng)總量的30.9%,比重提高14.3個百分點(diǎn)。

　　第五,土地節(jié)約集約利用政策的強(qiáng)化促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。2004年以來,通過最大限度地利用存量土地,基本扭轉(zhuǎn)了建設(shè)用地供應(yīng)主要依靠新增建設(shè)用地的局面。多年來建設(shè)用地供應(yīng)中存量用地所占比重始終保持在50%以上,從全國來看,2003年以來單位土地供應(yīng)面積的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資額增加量和GDP增加量都有顯著提高。

　　第六,優(yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)用地結(jié)構(gòu),保障民生用地的需求。宏觀政策出臺后,各地普遍加大普通商品住宅用地和經(jīng)濟(jì)適用住房用地的供應(yīng)量。2006年,普通商品住宅用地供應(yīng)32540公頃,比2005年增加21.3%,占住宅用地供應(yīng)量的72.1%,同比提高3.4個百分點(diǎn)。2007年上半年,普通商品住宅用地供應(yīng)18806公頃,比2006年同期增加34%,占住宅用地供應(yīng)總量的81%;經(jīng)濟(jì)適用住房用地供應(yīng)1701.54公頃,比2006年同期增加2.1%。同時,消化存量建設(shè)用地用于房地產(chǎn)開發(fā),2005年以來各季度房地產(chǎn)開發(fā)用地供應(yīng)中存量用地比例始終保持在60%以上,2006年達(dá)67.2%,今年上半年為63.5%。

　　構(gòu)建土地政策調(diào)控體系

　　土地政策體系由不同層次、環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的各種政策構(gòu)成。參與宏觀調(diào)控的土地政策僅是土地政策體系中的一部分,其實(shí)質(zhì)是由政府制定、實(shí)施、調(diào)整和完善,對土地供求關(guān)系進(jìn)行合理調(diào)整和適時適度地干預(yù),以此來調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行,從而實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展和社會可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。現(xiàn)階段,中國參與宏觀調(diào)控的土地政策主要包括土地規(guī)劃政策、土地供應(yīng)政策、土地價格政策、土地稅收政策等。參與宏觀調(diào)控的土地政策職能,一是確保18億畝耕地紅線不被突破;二是實(shí)現(xiàn)土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變;三是維護(hù)社會穩(wěn)定和公平正義。

　　構(gòu)建有效的土地政策參與宏觀調(diào)控體系,需要在不同的土地政策之間、不同的土地政策與外部實(shí)施環(huán)境之間形成有效的配合與互動關(guān)系。為此,需要在已經(jīng)形成的土地政策參與宏觀調(diào)控體系的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)把握以下幾個關(guān)節(jié)點(diǎn):

　　第一,強(qiáng)化土地資源、資產(chǎn)和資本"三位一體"屬性的認(rèn)識,加強(qiáng)相關(guān)理論研究和實(shí)踐突破。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下,土地,特別是經(jīng)過開發(fā)的建設(shè)用地,既是資源,又是資產(chǎn),更是資本,集實(shí)物形態(tài)和價值形態(tài)于一身,而且隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育,作為價值形態(tài)的資本作用越來越突出和明顯。土地資本不僅與貨幣資本、產(chǎn)業(yè)資本相并行,而且彼此交織和相互作用。一旦土地進(jìn)入交易市場、抵押市場和股票市場,就成為了資本,能夠創(chuàng)造利潤和增值。因此土地調(diào)控既要調(diào)控土地資源、土地資產(chǎn),更要調(diào)控土地資本,積極探索其在市場經(jīng)濟(jì)條件下的多種資本化實(shí)現(xiàn)形式,積極創(chuàng)新土地資本的調(diào)控政策手段。當(dāng)前應(yīng)特別注重土地資本市場監(jiān)管,研究建立土地、金融和證券市場共同監(jiān)管體系,建立健全土地融資動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警體系。

　　第二,強(qiáng)化土地市場動態(tài)監(jiān)測預(yù)警的組織實(shí)施。構(gòu)建中國特色土地政策參與宏觀調(diào)控體系,一個重要的環(huán)節(jié)就是要建立土地政策參與宏觀調(diào)控的核心指標(biāo)體系,要從眾多土地指標(biāo)中選取與宏觀經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的指標(biāo),形成土地政策參與宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)性核心指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上,建立起一套反映宏觀經(jīng)濟(jì)形勢特點(diǎn)的土地市場動態(tài)監(jiān)測預(yù)警預(yù)報系統(tǒng),提出土地調(diào)控景氣指數(shù)。為此,需要強(qiáng)化土地市場動態(tài)監(jiān)測的組織實(shí)施,統(tǒng)一土地市場、價格和抵押融資監(jiān)測,統(tǒng)一土地市場相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計和發(fā)布,并在此基礎(chǔ)上開展土地市場動態(tài)監(jiān)測的預(yù)警預(yù)報工作。

　　第三,強(qiáng)化土地政策與其他調(diào)控政策的協(xié)調(diào)與配合。土地政策作為宏觀調(diào)控的政策工具之一,不能取代其他宏觀調(diào)控政策的作用,所以我們一直強(qiáng)調(diào)的是土地政策只是參與宏觀調(diào)控。在發(fā)達(dá)的、健全的、完善的市場經(jīng)濟(jì)國家里,宏觀調(diào)控的政策工具主要是貨幣政策和財政政策,中國作為不斷發(fā)展和改革的社會主義市場經(jīng)濟(jì)國家,由于社會轉(zhuǎn)型期的一些特殊性,致使完全依靠成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家實(shí)施宏觀調(diào)控的做法,難以有效完成現(xiàn)階段宏觀調(diào)控的任務(wù),難以完全實(shí)現(xiàn)現(xiàn)階段宏觀調(diào)控的目標(biāo)。因此,在完善貨幣政策、財政政策調(diào)控功能的同時,積極運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控,也就成為中國社會轉(zhuǎn)型期宏觀調(diào)控的特殊要求。所以土地政策在國家總的宏觀調(diào)控政策體系的統(tǒng)領(lǐng)和部署下,既要積極主動地"參與",充分發(fā)揮土地政策的調(diào)控特點(diǎn)和優(yōu)勢,與其他調(diào)控政策和手段密切配合;又要恰如其分地考慮自身的地位和角色,既不"失位",也不"錯位"和"越位"。土地政策必須與貨幣政策、財政政策等綜合運(yùn)用,還必須與貨幣政策、財政政策等協(xié)調(diào)配合,才能真正取得實(shí)效。

　　第四,進(jìn)一步完善土地調(diào)控的政策體系。在當(dāng)前土地調(diào)控的政策當(dāng)中,我們更多的是運(yùn)用土地規(guī)劃政策和土地供應(yīng)政策。在今后的調(diào)控實(shí)踐當(dāng)中,要更加注重土地調(diào)控政策的內(nèi)部協(xié)調(diào)和配合。特別要注重土地價格政策和土地稅收政策的運(yùn)用。土地價格政策對于經(jīng)濟(jì)調(diào)控意義重大,土地稅收政策對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控影響巨大。目前要著重研究土地價格政策、土地稅收政策與土地規(guī)劃政策、土地供應(yīng)政策之間的協(xié)調(diào)配合關(guān)系,同時積極推進(jìn)土地價格政策的研究和土地稅收政策的完善。

　　向調(diào)控政府與調(diào)控企業(yè)并重轉(zhuǎn)變

　　縱觀五年來土地政策參與宏觀調(diào)控的實(shí)踐歷程,人們正在逐步深化對土地政策參與宏觀調(diào)控規(guī)律性的認(rèn)識,調(diào)控的內(nèi)容和手段也在不斷充實(shí)和提高。進(jìn)一步完善土地政策參與宏觀調(diào)控體系,有幾個取向值得關(guān)注。

　　第一,調(diào)控對象由主要調(diào)控政府向調(diào)控政府與調(diào)控企業(yè)并重轉(zhuǎn)變。以往調(diào)控主要是調(diào)控地方各級政府,要求地方政府從嚴(yán)從緊控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的總量和速度,嚴(yán)把土地"閘門"。從這幾年土地調(diào)控的實(shí)踐來看,政府依法批地的"閘門"是管住了,但是企業(yè)依法用地的"閘門"并沒有真正管住,仍然存在大量計劃外的非法用地。企業(yè)是經(jīng)濟(jì)活動的主體,土地政策的導(dǎo)向只有從主要調(diào)控政府轉(zhuǎn)向調(diào)控政府與調(diào)控企業(yè)并重,才能更好地發(fā)揮土地政策參與宏觀調(diào)控的功效。因此,要在通過土地規(guī)劃政策、土地計劃政策等調(diào)控政府嚴(yán)把土地"閘門"的同時,更要通過土地稅費(fèi)政策、土地價格政策、土地供應(yīng)政策等,重點(diǎn)調(diào)控企業(yè)的用地行為。在土地供應(yīng)方式方面,要強(qiáng)化投資強(qiáng)度、容積率等強(qiáng)制要求;在地價管制方面,嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn),提高附加值少、技術(shù)含量低的產(chǎn)業(yè)用地門檻;在土地稅收方面,加快土地稅制改革步伐,提高土地取得和保有成本。通過以上手段,努力實(shí)現(xiàn)土地調(diào)控由主要調(diào)控政府向調(diào)控政府與調(diào)控企業(yè)并重轉(zhuǎn)變。

　　第二,調(diào)控內(nèi)容由關(guān)注總量向關(guān)注總量與注重結(jié)構(gòu)和布局并重轉(zhuǎn)變。土地政策參與宏觀調(diào)控,需要通過供需雙向調(diào)節(jié),既要加強(qiáng)總量控制,實(shí)現(xiàn)土地供給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和固定資產(chǎn)投資的總量平衡;又要按照"區(qū)別對待、分類指導(dǎo)、有保有壓"的原則,始終把結(jié)構(gòu)性調(diào)控放在突出位置,特別是土地的用途結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和地區(qū)結(jié)構(gòu),充分體現(xiàn)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方針。區(qū)域土地政策方面,要按照"十一五"規(guī)劃中四類主體功能區(qū)的劃分,根據(jù)各地區(qū)資源稟賦情況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段,結(jié)合產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移規(guī)律和人口遷移變化規(guī)律,制定科學(xué)合理的區(qū)域土地利用政策,形成合理的土地空間開發(fā)結(jié)構(gòu),實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境以及城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;城鄉(xiāng)土地政策方面,要按照"十一五"規(guī)劃和建設(shè)和諧社會的要求,全力支持新農(nóng)村建設(shè),保護(hù)農(nóng)民利益,推進(jìn)城市化進(jìn)程;產(chǎn)業(yè)土地政策方面,要平衡土地、勞動力、資本和技術(shù)各種要素的投入關(guān)系,積極采取措施推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的升級和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。

　　第三,調(diào)控手段由主要依靠行政手段向綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政和技術(shù)手段轉(zhuǎn)變。經(jīng)濟(jì)手段,核心是要提高建設(shè)用地的取得和保有成本,在土地成本中加大征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的比重、提高新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)、提高城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)、土地出讓總價款逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重等。法律手段,重點(diǎn)是嚴(yán)格土地管理法律法規(guī)的執(zhí)行、嚴(yán)肅懲處土地違法違規(guī)行為等。行政手段,關(guān)鍵是完善地方政府主要負(fù)責(zé)人土地管理的責(zé)任制度,包括完善責(zé)任內(nèi)容、嚴(yán)格問責(zé)制度、明確考核依據(jù)、調(diào)整審批方式等。技術(shù)手段,重點(diǎn)是強(qiáng)化土地管理的調(diào)查統(tǒng)計等基礎(chǔ)工作,充分運(yùn)用衛(wèi)星遙感、信息系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)化管理等現(xiàn)代技術(shù)手段加強(qiáng)對土地利用的動態(tài)監(jiān)測。這些手段綜合運(yùn)用,不僅可以發(fā)揮土地政策在宏觀調(diào)控中的作用,而且有利于促進(jìn)各地招商引資質(zhì)量的提高,有利于促進(jìn)地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移,有利于促進(jìn)以工補(bǔ)農(nóng)、以城促鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的和諧社會建設(shè)。

　　土地政策參與宏觀調(diào)控是一個新課題,經(jīng)過五年的實(shí)踐探索和理論研究,已經(jīng)初步形成了一套中國特色的土地政策參與宏觀調(diào)控的架構(gòu)體系,但在實(shí)際運(yùn)用中依然存在一系列的重大理論和實(shí)踐問題,需要不斷地探索和完善。

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