成熟理論的基礎上針對我國城市與區(qū)域的發(fā)育狀況開展了大量的理論與實證研究, 另一方面結合理論研究編制了大量的區(qū)域性規(guī)劃②。所有的這些研究與實踐為城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的構建提供了有力的支持。
41112 　戰(zhàn)略研究不斷發(fā)展
現(xiàn)實的城市發(fā)展戰(zhàn)略研究,在方法論與內容上的不斷完善與豐富為戰(zhàn)略規(guī)劃的構建奠定了直接的基礎。城市發(fā)展的戰(zhàn)略研究在我國并非是近兩年才出現(xiàn)的事物。在1980 年代, 隨著我國經濟與城市化的迅速發(fā)展, 對于城市發(fā)展戰(zhàn)略問題的研究就已受到一定重視; 進入1990 年代, 面對經濟全球化的挑戰(zhàn), 對于城市發(fā)展的戰(zhàn)略性、長遠性問題的研究更是引起一些城市高層領導的高度重視, 例如, 在1990 年初,上海市委、市府主要領導直接抓了《邁向21 世紀的上?！愤@一經濟、社會和城市發(fā)展戰(zhàn)略的重大課題研究。而近兩年的城市發(fā)展戰(zhàn)略研究的興起, 無疑是有著戰(zhàn)略研究的長期理論與方法論的積累基礎的。
412 　城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制
41211 　規(guī)劃層次的討論
關于城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃層次或曰地位的討論很多, 然而論點均圍繞著戰(zhàn)略規(guī)劃本身“是”或“否”的問題進行思考, 都忽略了對戰(zhàn)略規(guī)劃在什么條件下“是”與在什么條件下“否”的討論, 因此片面性是顯然的。城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的開展無疑應當有一個層次問題, 這是戰(zhàn)略規(guī)劃開展的條件或曰外部銜接問題,因而只有條件的限定才能廓清諸多觀點, 為戰(zhàn)略規(guī)劃的發(fā)展和定位帶來一個清晰的思路。比較我國城市總體規(guī)劃編制與調整的時效, 本文建議城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃主要應在人口規(guī)模大于50 萬的大城市和特大城市開展, 并建立相應的規(guī)劃層次, 擬可以政府政策文件的形式出臺,或與現(xiàn)行的城市總體規(guī)劃綱要相整合, 形成一個編制審批層次。中小城市則可在總體規(guī)劃編制過程中加強前期研究, 而不必設立相對獨立的戰(zhàn)略規(guī)劃層次。在一定意義上其實這就是構建“大都市區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃”這一層次③。通過這樣的劃分則形成:戰(zhàn)略研究可以在任何類型和規(guī)模的城市進行, 而作為制度化的“戰(zhàn)略規(guī)劃”的制定則有明確的范圍。
41212 　公眾參與和多方面協(xié)商機制
公眾參與和多方面協(xié)商, 是幾乎所有的規(guī)劃都涉及的話題,戰(zhàn)略規(guī)劃也一樣。作為大都市發(fā)展的長遠性、戰(zhàn)略性規(guī)劃, 它不是也不應僅是部分技術或政治精英的理性構想。公眾對于城市宏觀發(fā)展的集體理性不僅是規(guī)劃合理性的保障, 也是提高規(guī)劃實施效率的保障。欲將目前的城市發(fā)展戰(zhàn)略研究提升為城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃, 充分的公眾參與和多元協(xié)商將是一個不可或缺的實質性要素和程序性環(huán)節(jié)。公眾參與不能僅是停留在城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制過程中的一個特定階段, 而是應體現(xiàn)在戰(zhàn)略規(guī)劃編制的全過程。這方面借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的做法。如英國城市規(guī)劃體系中規(guī)定發(fā)展規(guī)劃的編制過程中必須有三個月公眾參與, 而在其大都市戰(zhàn)略規(guī)劃(SPG) 編制的六個階段中接受公眾評議以及多元協(xié)商占去其中的三個階段和多半的時間。公眾參與在香港的全港發(fā)展策略及次區(qū)域發(fā)展策略的制定中體現(xiàn)得更為突出, 事實上公眾咨詢是規(guī)劃編制每一階段的必須程序。
城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制是一項復雜的系統(tǒng)工程, 涉及的領域和部門眾多, 因此為了能使戰(zhàn)略規(guī)劃編制工作順暢、高效, 保障多元協(xié)商和公眾參與的切實開展, 需要有合理的程序設計并使之制度化。
41213 　程序設計的思路和示意
中國大都市的戰(zhàn)略規(guī)劃要確立其獨立層次的地位, 形成城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃———城市總體規(guī)劃———詳細規(guī)劃的規(guī)劃編制體系,戰(zhàn)略規(guī)劃編制程序的確立與完善是前提。
對于大都市長遠發(fā)展進行總體謀劃, 這個定位決定了城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制工作程序的復雜內涵。戰(zhàn)略規(guī)劃編制程序的設計, 要構筑起戰(zhàn)略規(guī)劃的技術過程、社會過程、政治過程的復合框架。
城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的編制程序, 基本思路為三階段式設計,即: 戰(zhàn)略規(guī)劃研究的提出、戰(zhàn)略規(guī)劃的研究和建議、戰(zhàn)略規(guī)劃形成和采納(圖2) 。在戰(zhàn)略規(guī)劃的研究與建議的階段, 主要是體現(xiàn)技術過程與社會過程的結合,是發(fā)揮規(guī)劃專業(yè)人員的作用及與專家、公眾的互動過程; 而在戰(zhàn)略規(guī)劃的形成與采納階段, 則主要是一個政治過程, 政府決策在這一階段中占據主要地位?；谶@一基本思路, 根據我國的國情, 借鑒其他國家和地區(qū)的大都市戰(zhàn)略規(guī)劃的編制程序, 本文提出我國城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制程序的框架設計

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