代建制的推行將政府投資引入了投資改革領(lǐng)域，本質(zhì)是資源的政府投資、民間生產(chǎn)、社會消費關(guān)系。因此，從長遠(yuǎn)來看，代建制對政府投資并不局限于非經(jīng)營性建設(shè)項目，還可以涵蓋其他領(lǐng)域，甚至包括政府的某些職能
　　為舉辦2008年北京殘疾人奧運會而建設(shè)中的北京殘疾人奧運會訓(xùn)練中心，不僅將成為體現(xiàn)中國奧運精神和人文關(guān)懷的一個平臺，同時也將成為政府投資項目管理體制改革的一個“試管”。
　　一項被稱為“代建制”新的管理方法被越來越多地運用到政府投資項目之中。這項制度的推廣旨在改變過去政府投資項目建設(shè)中存在的一些弊端。而北京殘疾人奧運會訓(xùn)練中心成為第一批中央“代建制”項目試點之一。
　　政府投資項目實行“代建制”，就是指政府通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位，負(fù)責(zé)項目建設(shè)實施，嚴(yán)格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位的制度。
　　有專家估計，這意味著大約每年6000億元的政府投資將會面臨變革。
　　據(jù)悉，《中央預(yù)算內(nèi)投資項目“代建制”試點辦法》(以下簡稱“中央代建辦法”)也正在緊鑼密鼓地制定之中，中央投資的試點經(jīng)驗將有助于完善這一制度。事實上，各地也在紛紛出臺代建制的管理辦法，來規(guī)范和發(fā)展政府投資項目建設(shè)。
　　地方先行
　　去年7月，中國出臺的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》(以下簡稱“決定”)就明確提出，對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。
　　此前，政府投資項目的管理體制基本沿用了計劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)管理模式，由項目使用單位組建“項目建設(shè)單位”，負(fù)責(zé)項目實施管理。往往由于缺乏經(jīng)驗和專家隊伍，加之利益驅(qū)動，極易造成政府投資項目的“三超”和“三低”(低水平、低質(zhì)量、低效益)，同時還容易滋生腐敗。
　　中國工程咨詢協(xié)會政策研究室主任邱全寧對《財經(jīng)時報》指出，用“代建制”替代傳統(tǒng)的使用單位“自建制”，一是通過專業(yè)化提高政府投資項目管理水平，二是憑借代建單位的獨立性，可以有效地杜絕使用單位為自身利益千方百計提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、增加建設(shè)內(nèi)容，從而引起“超概算”的現(xiàn)象。
　　事實上，“代建制”只是中國的一種稱呼，并不是新事物，美、法、日等國早有類似的做法。在去年國家實行投資體制改革，要求對非經(jīng)營性政府投資項目推行“代建制”之前，地方各省市已經(jīng)進(jìn)行了大量的代建制探索和嘗試。
　　早在上世紀(jì)末，安徽省對政府投資項目建設(shè)進(jìn)行改革，探索實施代建制。1998年，成立了安徽省公益性項目建設(shè)管理中心。在深圳，政府投資項目管理體制的多種嘗試也在進(jìn)行中，并借鑒香港模式，設(shè)立深圳市建筑工務(wù)署，推行代建制。
　　隨后，代建制如雨后春筍，在湖北、貴州、成都、上海、重慶、北京等許多省市紛紛推行。中國推行投資新政，代建制在各地獲得更大的發(fā)展。當(dāng)前，中央投資項目的代建制試點也正在積極的醞釀和進(jìn)行之中。
　　模式之爭
　　邱全寧對《財經(jīng)時報》指出，當(dāng)前“代建制”的模式主要有兩種：一是成立專門承擔(dān)政府投資項目代建任務(wù)的事業(yè)性機(jī)構(gòu)；二是由政府通過招標(biāo)方式選擇專業(yè)性項目管理公司。后者還可以分為選定有限的代建機(jī)構(gòu)和公開招標(biāo)選定代建機(jī)構(gòu)。
　　目前，關(guān)于代建制的推行，以哪種模式為主還存有爭議。有專家認(rèn)為，政府投資項目的代建機(jī)構(gòu)應(yīng)以事業(yè)性管理機(jī)構(gòu)為主，以商業(yè)性建設(shè)管理機(jī)構(gòu)為輔。
　　持有這一觀點的人認(rèn)為，事業(yè)性管理機(jī)構(gòu)不以營利為目的，且具有很強(qiáng)的獨立性，更適合充當(dāng)項目建設(shè)實施階段的責(zé)任主體或項目法人。此外，事業(yè)性管理機(jī)構(gòu)作為非營利性機(jī)構(gòu)，政府可直接核定其事業(yè)經(jīng)費，從而減少項目建設(shè)管理費支出。這對處于高速發(fā)展、需要大量投資建設(shè)的中國政府來說極為重要。
　　有專家指出，當(dāng)前實行政府投資項目代建制的地區(qū)(城市)，絕大多數(shù)選擇了組建事業(yè)性管理機(jī)構(gòu)，有的地區(qū)則先成立了企業(yè)性代建機(jī)構(gòu)，后又將其改為事業(yè)單位，如深圳市寶安區(qū)于1994年成立“城市建設(shè)投資公司”作為代建機(jī)構(gòu)，后又于2003年將其改組為事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)工務(wù)局。
　　但邱全寧認(rèn)為，成立事業(yè)性代建機(jī)構(gòu)并非《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》的本意，通過公開招標(biāo)來選定專業(yè)性項目管理公司這一模式，意義在于引入市場機(jī)制和充分利用社會上的專業(yè)資源。兩種模式孰優(yōu)孰劣，應(yīng)由數(shù)據(jù)和事實來說話。
　　在政府投資項目建設(shè)管理的實際運作過程中，政府投資主體已經(jīng)給項目建設(shè)的管理機(jī)構(gòu)支出相應(yīng)的費用。實際上，政府投資項目的建設(shè)管理只有通過競爭機(jī)制，才能真正使得具有實力的和專業(yè)資質(zhì)的項目建設(shè)管理公司脫穎而出，來提高政府投資主體的效益；同時，競爭才會降價，為政府投資減少項目投資的預(yù)算支出。
　　這一觀點也得到了國家發(fā)改委投資研究所王元京的認(rèn)同。他對《財經(jīng)時報》同時指出，代建制的推行實際上是對政府投資項目的各方通過合同約定，進(jìn)行法律意義的權(quán)責(zé)劃分。
　　監(jiān)管機(jī)構(gòu)
　　但有關(guān)專家對《財經(jīng)時報》指出，當(dāng)前代建制并不是十全十美，兩種模式也各有缺陷。
　　政府投資項目的事業(yè)性管理機(jī)構(gòu)，容易滋生權(quán)力尋租，導(dǎo)致項目腐敗，而且仍然會受制于上級政府領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)，并不能保證從根本上解決政府投資的問題。通過招標(biāo)選擇項目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)這一模式，在面臨大量項目的招標(biāo)、簽約和協(xié)調(diào)中，任務(wù)十分繁重，難以應(yīng)付。
　　2004年，中國工程咨詢協(xié)會曾對各地代建制的推行情況進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在的主要問題就是缺乏法律支撐。
　　隨著代建制的推行和發(fā)展，政府投資項目的事業(yè)性管理機(jī)構(gòu)和商業(yè)性管理機(jī)構(gòu)就需要進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)范。日前，國家發(fā)改委會同建設(shè)部等七部委聯(lián)合出臺《工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》。有關(guān)人士指出，這在一定程度上對政府投資項目 “代建制”操作進(jìn)行規(guī)范。
　　2月16日，國務(wù)院總理溫家寶在第三次廉政工作會議上也強(qiáng)調(diào)，要健全政府投資監(jiān)管制度。完善政府投資項目決策機(jī)制，實行政府投資項目公示制度和公開招投標(biāo)制度，建立政府投資后評價制度和投資責(zé)任追究制度。要強(qiáng)化對交通、城建等重點領(lǐng)域及重點項目的監(jiān)管。
　　邱全寧認(rèn)為，從政府層面看，代建制的具體操作涉及大量的商務(wù)安排，例如招標(biāo)選擇代建機(jī)構(gòu)、談判簽約、履約監(jiān)督，特別是政府資金安全性的監(jiān)督等等。為此，成立一個代表政府行使上述職能的專門機(jī)構(gòu)可能是必要的，這種機(jī)構(gòu)可以叫做“代建項目管理中心”。
　　推而廣之
　　邱全寧對《財經(jīng)時報》表示，國家將可能不會制定全國統(tǒng)一的代建制法規(guī)，目前的做法是邊試點、邊總結(jié)，在此基礎(chǔ)上提出“關(guān)于代建制管理的指導(dǎo)意見”。按照他的理解，這樣做的目的，一是考慮代建制在中國尚屬新生事物，還需要繼續(xù)探索；二是一些地方推行代建制已經(jīng)走在前面，應(yīng)該允許它們具有一定自由，結(jié)合實際情況進(jìn)行探索和創(chuàng)新。
　　另一方面，水利和交通等公共設(shè)施領(lǐng)域的項目建設(shè)，具有較強(qiáng)的專業(yè)性，并已經(jīng)在長期實踐和改革中逐漸形成了一套符合自身規(guī)律的建設(shè)管理模式，對這類項目倉猝實行代建制可能并不合時宜。故而在這次國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定中，對非經(jīng)營性政府投資項目提出的是“推行”代建制而不是“實行”代建制。
　　事實上，代建制作為一種項目管理服務(wù)模式，不僅適用于非經(jīng)營性政府投資項目，也對民間的商業(yè)投資項目建設(shè)管理推廣意義。在更為廣闊的領(lǐng)域推行代建制為眾多專家所認(rèn)同。
在王元京看來，代建制的推行將政府投資引入了投資改革領(lǐng)域，本質(zhì)是資源的政府投資、民間生產(chǎn)、社會消費關(guān)系。因此，從長遠(yuǎn)來看，代建制對政府投資并不局限于非經(jīng)營性建設(shè)項目，還可以涵蓋其他領(lǐng)域，甚至包括政府的某些職能。邱全寧也認(rèn)為，政府項目在更大范圍推行代建制可能是未來的一種發(fā)展趨勢。邱全寧介紹，在英國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家，政府項目外包是非常通行的，每年政府都有大量的項目通過外包來完成。中國工程咨詢協(xié)會在與國際同行介紹中國的政府投資項目代建制時就是譯為“外包”。

擴(kuò)展閱讀

版權(quán)聲明：