所謂代建制，是將有條件的財政性資金投資項目交給專業(yè)項目管理公司建設(shè)，實行交鑰匙工程。長期以來，財政性資金投資項目都是由政府一手包攬，政企不分，這種狀況必須及時改變。對政府投資的非經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施及社會公益性項日，在建設(shè)過程中要按照市場經(jīng)濟的運行機制，通過項目法人招標的形式選擇有實力的企業(yè)組織實施，政府職能重點放在項目決策、資金運籌和監(jiān)督管理方面。

(一)項目管理公司的基本職能
初步設(shè)想如下：選擇若干新上的財政性資金投資項目進行試點，通過項目法人招標的形式確定對應的項目管理公司(一般是一個項目由一家公司負責)，由其負責項目的全過程管理，建成后對政府實行交鑰匙工程。政府也可以委托項目管理公司負責項目建成后的物業(yè)管理及資產(chǎn)保值增值。這些項目應符合以下條什，專業(yè)技術(shù)性比較簡單，主要是一些文化、教育，衛(wèi)生和社會團體項目；項目使用單位缺乏足夠的基建力量和管理經(jīng)驗，總投資在3000萬元以上(政府財政全額投資或部分投資)，建設(shè)規(guī)模在10000平方米以上。

項目管理公司的定位是資產(chǎn)經(jīng)營管理公司，并不一定參加項目的工程建設(shè)，人員要精干，做到高效運作。因此，在這個意義上看，項目管理公司是受政府委托代理甲方的權(quán)利義務，其工作職能主要包括：組織有關(guān)單位編制并報批項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計和建筑施工圖；負責項目開工前的征地拆遷、三通一平、繳納稅費及辦理有關(guān)報建手續(xù)：組織建設(shè)工程招投標和施工監(jiān)理工作，選擇施工單位和監(jiān)理單位；編制項目的年度投資計劃利財務用款計劃，報政府主管部門審批；組織編制項目概算、預算和決算文什；項目完工后將建成的固定資產(chǎn)移交給政府。

項目管理公司的利潤來自兩部分，一是建設(shè)單位管理費，二是實行投資包干責任制的節(jié)余資金分成部分。具體操作如下：

建設(shè)單位管理費指項目管理公司為進行財政性資金投資項目籌建、建設(shè)、驗收等工作所發(fā)生的管理費用，建議按項目總投資x2.5％或單項工程費用x3％的標準計算。項目總投資應以發(fā)改委或建設(shè)部審定的投資概算為基礎(chǔ)，最終以財政局委托財政投資評審中心審定的項目決算為準。建設(shè)單價管理費應根據(jù)項目建設(shè)進度以及財政性資金劃撥進度，每年劃撥給項目管理公司相應的資金額度，最終結(jié)算時多退少補。

根據(jù)財政部《基本建設(shè)財務管理若干規(guī)定》(財基字[1998]4號)非經(jīng)營性項目實行投資包干責任制的，其包干節(jié)余按投資來源比例分別用于歸還貸款和進行分配。其中，國家財政性投資形成的包干節(jié)余，30％上交同級財政部門，20％上交主管部門用于基本建設(shè)投資管理方面的支出，50％作為項目管理公司的分成收入。

(二) “代建制”下的項目管理模式

1．業(yè)主管理模式

業(yè)主管理模式是傳統(tǒng)的基本建設(shè)項目建設(shè)管理模式，即由業(yè)主(項目管理公司)自行選擇工程的設(shè)計、材料供應、設(shè)備供應、施工、安裝調(diào)試、監(jiān)理等單位并分別與之簽署合同，負責對整個項目的建設(shè)過程進行管理。在業(yè)主管理模式下，業(yè)主通過對各類合同的管理來最終達到項目管理的目的。

在業(yè)主管理模式下，由于各個合同分別簽訂，所有合同均由業(yè)主(或其受托人)負責管理，就產(chǎn)生了各個合同之間接口的問題。從風險管理角度而言，由于各個合同主體均對業(yè)主負責，就會產(chǎn)生一定的合同接口風險。因此，在業(yè)主管理模式下要求各個項目合同主體相互緊密配合才能保證整個項目得以順利完成。因此在起草、簽訂合同時需要特別注意使各個與項目建設(shè)有關(guān)的合同之間能夠做到相互銜接，緊密配合。但是項目建設(shè)過程中還是會產(chǎn)生一些無法預知的問題，通過合同完全劃分各個合同主體的責任或風險界線并不現(xiàn)實，大量不同的合同及合同主體的存在，不可避免地造成責任相互交叉或落空，由此產(chǎn)生的風險及責任則只能由業(yè)主承擔?？偟膩碚f，在業(yè)主管理模式下，業(yè)主必將承擔一些無法轉(zhuǎn)嫁或難以轉(zhuǎn)嫁的項目建設(shè)風險，容易造成投資難以控制、工期難以確定、質(zhì)量難以保證的缺陷。

2．EPC模式

為減少業(yè)主管理模式下業(yè)主所承擔的風防，在基礎(chǔ)設(shè)施項目及社會公益性建設(shè)過程中產(chǎn)生了工程總承包(EPC)模式的項目建設(shè)管理模式。EPC模式是指業(yè)主將包括項目設(shè)計(包括概念設(shè)計)、設(shè)備采購、土建施工、設(shè)備安裝、技術(shù)服務、技術(shù)培訓直至整個項目建成投產(chǎn)的全過程均交由獨立的建設(shè)承包商負責的一種模式，承包商將在“固定工期、固定價格及保證性能質(zhì)量”的基礎(chǔ)上完成項目建設(shè)工作。

EPC模式一般具有如下特點：

由于交鑰匙承包模式下的承包商兼具業(yè)主管理模式下項目管理公司的一部分職能及施工單位的職能，并對業(yè)主承擔全面的管理責任，因此，它必須對整個建設(shè)過程進行充分有效的協(xié)調(diào)。一般地，交鑰匙承包模式下的承包商對項目所涉行業(yè)的技術(shù)有較充分的掌握和理解，并具有很強的項目施工管理能力。而業(yè)主將通過合同管理對承包商進行監(jiān)督和管理。

交鑰匙承包模式就其字面含義，即為在項目完工并可投入運行時方才移交給業(yè)主，承包商提供的服務應包括自項目開工起至項目完工投產(chǎn)止L的全過程服務。在此情況下，業(yè)主對工程建設(shè)的參與應當僅限于合同管理及對施工質(zhì)量的監(jiān)督管理。承包商對工程建設(shè)過程享有較充分的自主權(quán)，業(yè)主除按合同規(guī)定外不得進行任何干預。

交鑰匙承包模式是一項固定工期的建設(shè)模式，承包商對項目的整體交付時間承擔責任，除非合同另有規(guī)定，否則業(yè)主不得要求承包商提前推遲工朗。因此，業(yè)主對工程項目的投產(chǎn)基本上有一個比較準確的評估，從而使整個項目的建設(shè)工期更有保證。

交鑰匙承包模式也是一種固定價格的建設(shè)模式，合同價格在整個合同期內(nèi)一般是固定不變的，除非出現(xiàn)合同中規(guī)定的范圍變更或不可抗力等有限的原因外，否則合同價格不得予以調(diào)整。因此，業(yè)主對工程造價有一個比較客觀的了解，使工程投資控制能得到有效保證。在交鑰匙承包模式下，業(yè)主承擔的責任主要包括征地、項目報批、繳納稅費、籌措資金并按合同進行支付。由于承包商獨立承擔了全過程的建設(shè)任務，從而使業(yè)主有更多的精力與時間放在與政府主管部門、項目使用單位以及其他合同方的協(xié)調(diào)溝通，大大提高了工作效率。

(三) 《項目代建協(xié)議》基本框架

《項目代建協(xié)議》是最重要的商務合同，它規(guī)定了項目管理公司和政府部門在財政性投資項目建設(shè)過程中的權(quán)利與責任?！俄椖看▍f(xié)議》確定了各方在協(xié)議中分擔風險的方式和范圍以及一旦在項目壽命期內(nèi)發(fā)生意外事件，政府應提供的支持和各方應采取的行動。

《項目代建協(xié)議》應以時間順序來規(guī)定合同各方的權(quán)利和責任，也就是說，從土地獲得、設(shè)計、建設(shè)到最后移交。對項目的好處是可以將《項目代建協(xié)議》作為一件工具和合同執(zhí)行工作的流程圖，用以指導工作執(zhí)行情況。以下是《項目代建協(xié)議》的基本框架：

1．土地獲得和使用

《項目代建協(xié)議》中將規(guī)定，政府應按時間向項目管理公司移交建設(shè)用地使用權(quán)；建設(shè)用地所處的狀態(tài)應該是沒有任何種類和性質(zhì)的留置、抵押、抵押權(quán)益、環(huán)境污染。項目管理公司得到的劃撥土地使用權(quán)，在征得政府批準前，只能用于項目建設(shè)，不能挪作它用。

2．設(shè)計

《項目代建協(xié)議》將規(guī)定設(shè)計標準和設(shè)計規(guī)范以及適用法律；項目設(shè)計程序，如審查、批準及設(shè)計改變的程序；設(shè)計的責任等。

對于政府部門在招標文件規(guī)定的初步設(shè)計標準和技術(shù)規(guī)范，包括建設(shè)規(guī)模、使用功能等，項目管理公司在投標文件中應該進行審核，任何錯誤和遺漏所造成的后果將由項目管理公司承擔。對工程設(shè)計，政府可保留審查和批準的權(quán)利。

在建設(shè)期的任何時候，為了加快建設(shè)進度、降低建設(shè)成本或提高施工質(zhì)量，需要對初步設(shè)計進行改動的，由項目管理公司書面向政府主管部門提出，經(jīng)政府審查認為改動確有必要，政府應該批準改動。但未經(jīng)政府批準，項目管理公司不能自行改動初步設(shè)計。

3．建設(shè)

《項目代建協(xié)議》中將規(guī)定，項目管理公司負責建設(shè)工程的所有活動，并承擔相應的風險。需要特別強調(diào)的條款是：(1)質(zhì)量保證和質(zhì)量控制；(2)政府監(jiān)督和檢查的權(quán)利；(3)項目計劃和進度日期；(4)重大問題和工程進度改變報告制度；(5)項目管理公司對建設(shè)承包商和建設(shè)監(jiān)理人的責任；(6)交付圖紙和技術(shù)細節(jié)以及完工后的清理。

在控制質(zhì)量方面，政府應要求項目管理公司在整個建設(shè)工程期間，向政府持續(xù)提供完整的有關(guān)已完成或正在進行的建設(shè)工程每一部分的質(zhì)量控制結(jié)果文件。在不影響正常施工的情況下，政府有權(quán)檢查項目管理公司或建設(shè)承包商的質(zhì)量控制過程和方法。政府代表可以對施工現(xiàn)場進行檢查，若發(fā)現(xiàn)建設(shè)工程或所用材料有任何實質(zhì)性缺陷，應立即要求項目管理公司拆除不合格的建設(shè)工程，重建合乎技術(shù)規(guī)范要求的工程，或更換有缺陷的材料。如果政府發(fā)現(xiàn)了施工質(zhì)量問題，建設(shè)承包商應改正缺陷。

4．完工驗收

《項目代建協(xié)議》將規(guī)定進行工程驗收的程序、方法和標準，以確認工程建設(shè)是否滿足設(shè)計和建設(shè)要求。
政府在收到項目管理公司的驗收請求后，應確認工程是否已達到設(shè)計標準。如果己達標準，政府將負責驗收并向項目管理公司頒發(fā)完工證書。如果不符合標準，項目管理公司應該采取措施使工程達到設(shè)計標準。對于無法達到設(shè)計標準的項目，政府應對項目管理公司進行懲罰，或者罰款，或者拒收項目。

5．建設(shè)單位管理費及包干節(jié)余獎勵

在《項目代建協(xié)議》中，政府應對項目管理公司的收入做出保證，對建設(shè)單位管理費及包干節(jié)余獎勵作出詳細規(guī)定。

6．移交

《項目代建協(xié)議》中將規(guī)定移交的范圍、程序及標準。移交的范圍除了項目設(shè)施以外，還應包括設(shè)計圖紙、電腦軟件以及其他為項目今后運營所必需的一切文什、資料軟件等。

7．建設(shè)期內(nèi)的合同責任

政府通常的責任包括授權(quán)條款，對項目管理公司盡量提供稅費方面的優(yōu)惠；協(xié)助項目及有關(guān)事項獲得批準；當發(fā)生實質(zhì)性法規(guī)變化時為項目管理公司做出補償?shù)鹊取?

項目管理公司通常的責任包括：遵守政府部門制定的各項法規(guī)，符合安全和環(huán)保標準；在項目建設(shè)過程中，使用本地有競爭力的服務和產(chǎn)品等。

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