黨的十七大報告指出，在２０２０年實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)時，要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系。社會保險是社會保障的重要組成部分，基本養(yǎng)老保險又是社會保險的主要險種。按照黨的十七大報告的要求，就有一個如何將基本養(yǎng)老保險制度覆蓋到全體城鄉(xiāng)居民的問題。只有解決好這個問題，才能實現(xiàn)社會保障體系覆蓋城鄉(xiāng)居民的目標(biāo)。

　　為什么是基本養(yǎng)老保險

　　黨的十七大報告在論述社會保障體系時指出：“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補(bǔ)充，加快完善社會保障體系”。這個體系不僅涵蓋了我國改革開放以來逐步形成的社會保障內(nèi)容，也借鑒了社會保障體系比較健全的國家的做法。其中，比較突出的是強(qiáng)調(diào)要“以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點”，推進(jìn)社會保障體系建設(shè)。

　　覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，至少在制度層面應(yīng)當(dāng)是對所有居民的全覆蓋，而不應(yīng)是只覆蓋一部分，總有一部分覆蓋不了。在我國現(xiàn)行的社會保障項目中，社會保險有養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險５個險種，社會救助有城鄉(xiāng)居民最低生活保障、五保戶供養(yǎng)、流浪乞討人員救助、醫(yī)療救助、災(zāi)害救助等，社會福利有老年人福利、殘疾人福利、孤殘兒童福利３項，也就是說，大致有１３—１４個項目。其中，就保障對象看，只有養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、最低生活保障三項的保障對象是覆蓋１３億人的項目，其他項目的保障對象都是特定人群，覆蓋范圍沒有這么廣泛；就保障內(nèi)容看，這三項保障人人都需要，誰也離不了；就制度建設(shè)目標(biāo)看，把這三項制度覆蓋到全體居民，再將其他的項目覆蓋到應(yīng)覆蓋的人群，可以說覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系就建立了。

　　就這三個項目看，目前的覆蓋情況是：

　　城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度在制度建設(shè)和實際工作方面基本實現(xiàn)全覆蓋。這項制度在我國是分兩步來推進(jìn)的。先是從上世紀(jì)９０年代前期開始在部分城市進(jìn)行試點，１９９７年國務(wù)院下發(fā)通知，要求在１９９９年底以前，在全國所有城市和縣政府所在地的鎮(zhèn)建立這項制度，１９９９年又頒布了《城市居民最低生活保障條例》，從而使這項制度進(jìn)一步規(guī)范化。經(jīng)過幾年努力，城市居民最低生活保障制度在全國城市普遍建立，并做到了動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保，常年保障對象在２２００多萬人。在城市建立這項制度后，一些地區(qū)開始在農(nóng)村探索建立這項制度。２００７年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，各地順勢而上，去年上半年都制定和下發(fā)了文件，到年底，３１００多萬農(nóng)村低保對象被納入了保障范圍。至此，不管是從制度層面還是從實際工作上講，這項制度都覆蓋到全體城鄉(xiāng)居民。

　　基本醫(yī)療保障已經(jīng)有了制度性框架，２０１０年之前可以實現(xiàn)對城鄉(xiāng)居民的全覆蓋。這項保障由城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療三個制度組成。從１９９８年開始建立的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險，到去年底參保人數(shù)達(dá)到１．８億人；去年開始試點的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險進(jìn)展較快，到年底已參保３０００萬人，按照規(guī)劃２０１０年將覆蓋２．４億人；從２００３年開始試點到２００７年全面推開的新型農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展迅速，去年９月底參合農(nóng)民達(dá)到７．３億人。隨著這三項制度的全面推進(jìn)，加上進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，在近兩年就可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民都有基本醫(yī)療保障的目標(biāo)。

　　與前述兩項制度比較，基本養(yǎng)老保險覆蓋面比較窄。經(jīng)過二十多年的改革，我國初步建立了社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，到去年底，參保人數(shù)突破２億人。機(jī)關(guān)和事業(yè)單位還沒有進(jìn)行養(yǎng)老保險制度改革，仍實行退休制度。從上世紀(jì)９０年代開始進(jìn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險，目前參保人數(shù)只有５４００多萬人。近兩年開始的被征地農(nóng)民社會保障，有１０００萬人納入保障范圍。把這幾項制度覆蓋的人口加起來，目前有養(yǎng)老保險的大約３億人，占城鄉(xiāng)就業(yè)人口的３９％左右。

　　可見，能不能實現(xiàn)建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系目標(biāo)，關(guān)鍵在于基本養(yǎng)老保險。

　　難點在哪里

　　今后十多年，要將基本養(yǎng)老保險覆蓋到全體城鄉(xiāng)居民，必須從現(xiàn)在起，盡快設(shè)計出能夠覆蓋城鄉(xiāng)居民的制度體系，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，協(xié)調(diào)推進(jìn)各項改革。

　　根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中城鄉(xiāng)居民的職業(yè)差別和特點，借鑒社會保障建設(shè)歷史較長國家的經(jīng)驗教訓(xùn)，我國覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度體系應(yīng)由五項制度組成：第一，國家公務(wù)員退休制度；第二，事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老保險制度；第三，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度；第四，農(nóng)村從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民養(yǎng)老保險制度；第五，靈活就業(yè)人員包括個體工商戶、自由職業(yè)者的基本養(yǎng)老保險制度。在這個制度體系內(nèi)，一是各項制度是平等和并列的，沒有誰包含誰的關(guān)系。二是每一項制度應(yīng)該具有激勵機(jī)制，能夠引導(dǎo)勞動者主動參保。三是這些制度應(yīng)該是開放的，勞動者在具備了一定條件后可以自愿選擇參加。四是制度之間應(yīng)該是互相銜接的，勞動者可以從一個制度順利轉(zhuǎn)到其他制度。

　　在上述五個制度中，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度已經(jīng)建立，當(dāng)前和今后一段時期的主要任務(wù)是如何使之更加完善，比如，繼續(xù)擴(kuò)大覆蓋范圍、做實養(yǎng)老保險個人賬戶、實現(xiàn)省級統(tǒng)籌、制定全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法。國家公務(wù)員退休制度雖然沒有建立，但由于實行了《公務(wù)員法》，公務(wù)員的人員范圍比較清楚，其職業(yè)又是非營利的，工資由財政支付，將來退休時其養(yǎng)老金也應(yīng)由財政保障，改革的任務(wù)只是將計劃經(jīng)濟(jì)下的退休制度轉(zhuǎn)換到市場經(jīng)濟(jì)下的退休制度，相對來說難度不大。靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險目前已有原則性規(guī)定，進(jìn)一步的任務(wù)是如何增強(qiáng)這項制度的激勵作用，引導(dǎo)靈活就業(yè)人員主動參保。難點就在事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險和農(nóng)民養(yǎng)老保險制度建立。

　　建立事業(yè)單位人員基本養(yǎng)老保險制度，難點在于單位類型多，性質(zhì)復(fù)雜，用人制度等體制機(jī)制改革沒有取得根本性突破。養(yǎng)老保險制度作為事業(yè)單位體制機(jī)制的組成部分，其改革的推進(jìn)必須與事業(yè)單位整體改革相配套，既要為事業(yè)單位改革創(chuàng)造條件，又不能過分超前。事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革必須與事業(yè)單位整體改革同步設(shè)計、同步推進(jìn)。

　　建立農(nóng)民養(yǎng)老保險制度，難點在于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特征。社會保險是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到工業(yè)化階段的產(chǎn)物，但我國農(nóng)村除部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，絕大多數(shù)還沒有發(fā)展到這個階段，不具備全面建立養(yǎng)老保險的經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)，建立這項制度只能在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)逐步探索。同時，我國農(nóng)業(yè)人口多，國家財力還拿不出足夠的資金對所有參保農(nóng)民給予補(bǔ)助，只能在具備條件的地區(qū)，由農(nóng)民個人、集體經(jīng)濟(jì)和政府財政共同出資，逐步探索建立這項制度。這是社會主義初級階段基本國情在農(nóng)村養(yǎng)老保險方面的具體體現(xiàn)，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度也必須立足于社會主義初級階段這個最大的實際。

　　建議采取的對策

　　黨的十七大報告指出：“促進(jìn)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度改革，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。”這就明確指出了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本養(yǎng)老保險制度的主要舉措。要通過完善、創(chuàng)新有關(guān)制度，把不同從業(yè)人員納入到基本養(yǎng)老保險范圍中來。

　　一是繼續(xù)擴(kuò)大企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的覆蓋范圍。不論企業(yè)所有制性質(zhì)，不論企業(yè)大小，都應(yīng)該納入統(tǒng)一規(guī)范的企業(yè)養(yǎng)老保險制度。中小企業(yè)營利能力低，可以降低繳費門檻，但要制度模式統(tǒng)一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更應(yīng)該納入統(tǒng)一的企業(yè)養(yǎng)老保險制度。

　　二是配合《公務(wù)員法》的實施，研究制定市場經(jīng)濟(jì)下國家機(jī)關(guān)公務(wù)員退休養(yǎng)老的具體辦法，研究解決公務(wù)員在機(jī)關(guān)與企業(yè)、機(jī)關(guān)與事業(yè)單位之間流動時養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移、接續(xù)問題，保證他們的養(yǎng)老權(quán)益在流動時不受到損失，增強(qiáng)公務(wù)員隊伍的活力。

　　三是啟動事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。不啟動這項改革，企業(yè)和事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度不銜接，養(yǎng)老待遇差距大的問題就難以根本解決，也不利于事業(yè)單位的改革發(fā)展。為穩(wěn)步推進(jìn)改革，可以先進(jìn)行試點，待取得經(jīng)驗后再在面上推開。

　　四是探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。這種探索應(yīng)從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、城市化程度較高的大中城市、省會城市、地區(qū)性中心城市的郊區(qū)開始，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，從點上入手，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展逐步推進(jìn)。要根據(jù)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度、農(nóng)民收入情況，把握農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建設(shè)推進(jìn)的節(jié)奏。

　　五是完善靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險制度。目前，城鎮(zhèn)個體工商戶和靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險，參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法來組織實施。有關(guān)規(guī)定放在企業(yè)職工養(yǎng)老保險的政策中，有的規(guī)定又過于原則。從就業(yè)發(fā)展的趨勢看，靈活就業(yè)是我國勞動者實現(xiàn)就業(yè)的重要方式之一，就業(yè)人數(shù)不會少，并且會永續(xù)存在。考慮到這種就業(yè)方式的性質(zhì)，針對靈活就業(yè)應(yīng)該制定專門的文件，建立專門的制度，既要與企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度相銜接，又要體現(xiàn)靈活就業(yè)的特點。不要因為靈活就業(yè)是非正規(guī)就業(yè)，就對這項制度不重視。實際上，隨著這項制度的進(jìn)一步完善，解除了靈活就業(yè)人員的后顧之憂，將可以大大增強(qiáng)我國人力資源市場的活力，大大增強(qiáng)整個社會的創(chuàng)新活力。

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