在2006年的編年史中，社保資金案曝光后影響之大及廣，可謂前所未有。7月案發(fā)的上海社保案，第一次以駭人的挪用金額凸現(xiàn)于公眾視線。這一新中國成立以來最大的社保資金挪用案，激發(fā)了人們的強(qiáng)烈不滿和對未來的多重?fù)?dān)憂。這種情緒感染了全國上下，構(gòu)成2006年度中國最能撥動人們敏感神經(jīng)的政經(jīng)議題。

　　事件促使民眾反省業(yè)已推進(jìn)了整整15年的中國社會保險體制改革。今天，國家已為1.75億人建立了基本養(yǎng)老保險，并為1.38億人開設(shè)了基本醫(yī)療保險賬戶。過去數(shù)年間，這個堪稱全球最大人口規(guī)模的社保系統(tǒng)每年擴(kuò)大覆蓋率6％，每年遞增繳費(fèi)金額20％，年收支已逾2萬億元。

　　然而，這一社會統(tǒng)籌與個人積累相結(jié)合的龐大體系事實(shí)上危機(jī)深重。一方面，用于當(dāng)代支付的社會統(tǒng)籌養(yǎng)老金逐年入不敷出，導(dǎo)致以未來積累為目標(biāo)的個人養(yǎng)老金賬戶長期被占，全國各地合計空賬已造成至少8000億元的缺口，今后支付堪憂；另一方面，非但強(qiáng)制性征繳的社會統(tǒng)籌、個人賬戶基金全部控于各級政府之手，自愿性的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老金也在很大程度上由各級政府主宰。各級政府對社保資金的超強(qiáng)壟斷，既構(gòu)成過往社保體系隨處可見的低效、謬誤乃至腐敗之源，更嚴(yán)重阻礙其邁向健康的未來。

　　這也正是遏制中國社保改革的兩大瓶頸，民眾寄望進(jìn)一步的改革突破樊籬。就在2006年的最后一個月，中央政府終于啟動了“做小做實(shí)”個人賬戶的擴(kuò)大試點(diǎn)，總額50億元的資金由國家財政部下?lián)苄略鲈圏c(diǎn)的七省份社?；饘簟Ｖ?，東北三省已自2001年陸續(xù)加入了試點(diǎn)。

　　緊接著，12月20日，全國社?；鹄硎聲c參加“做小做實(shí)”試點(diǎn)的九省份簽約，為其管理運(yùn)營逾百億元的個人賬戶基金。2000年成立的全國社?；鹄硎聲髡茝浹a(bǔ)全國社保缺口的戰(zhàn)略性儲備資金，目前握有約2000億元資金，已有六年市場運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。這是個人賬戶基金首次脫離各地社保機(jī)構(gòu)，集中于中央社保基金管理平臺；既有望緩解中央政府對于各地社?；鸸芾肀揲L莫及的乏力感，也使得各地社?；鹂吹搅私柚珖绫；饦I(yè)已打通的海內(nèi)外渠道，實(shí)現(xiàn)基金保值增值的機(jī)會。

　　這一系列舉措，都顯現(xiàn)出中國式社保改革的漸進(jìn)特征。關(guān)于社保改革的路徑之爭已持續(xù)多年，激進(jìn)與保守并存，至今分歧依舊；但改革還是在復(fù)雜的權(quán)衡中導(dǎo)向最少阻力的現(xiàn)實(shí)路徑——功過自待評說。

　　值歲末年初，《財經(jīng)》選擇社保改革作為2006年的“年度特別話題”，正是基于我們一貫關(guān)注中國改革的立場。這也是《財經(jīng)》自2004年以來的第三個“年度特別話題”。前兩次話題相繼是“礦難探源”和“藥價之謎”，分別剖析煤炭生產(chǎn)體制和藥品定價畸態(tài)。

　　三年來，《財經(jīng)》年終刊的年度話題在變化，不變的是對民生的關(guān)懷。一如前兩次話題著眼于生命與健康，今次關(guān)注社保改革話題，則是為了億萬國人的明天。

　　——編者

　　上海社保漩渦

　　上海社保案（參見《財經(jīng)》2006年第17期封面文章“上海社保：危險的投資”），無疑是2006年社保風(fēng)波中最詭譎的一處漩渦。上海市社保局局長祝均一在7月中旬被中紀(jì)委“雙規(guī)”，緊隨落馬的是一連串涉案政府官員和民企、國企老總；其中既有十余名廳局級領(lǐng)導(dǎo)干部，又有一度揚(yáng)名上海灘的“神秘富豪”張榮坤。

　　“神秘富豪”的財富源頭，原來是上海社保資金。這位32歲的全國政協(xié)委員自2002年來的發(fā)跡史，也是官商勾結(jié)的鮮明寫照。目前已知，僅張榮坤個人就獲得上海社保違規(guī)拆借至少36億元，用于收購蘇浙滬之間數(shù)條高速公路。

　　隨著調(diào)查深入，灰幕漸次顯現(xiàn)。就在張榮坤獲得社保資金投資高速公路的2002年，上海社保局正式將常年委托在外的全市社保資金收回自營。涉及逾百億元上海社保資金的委托運(yùn)營始于1993年前后，協(xié)議終止于1999年，再經(jīng)三年過渡期徹底劃斷。受托機(jī)構(gòu)是上海本地的浦東發(fā)展銀行。

　　當(dāng)年將社保基金委托運(yùn)營，是因上海社保機(jī)構(gòu)自營不善，虧損累累，委托浦發(fā)行是為獲得更專業(yè)的投資渠道和更好的收益，但具體運(yùn)作從一開始即已背離初衷。自1993年至1999年間，巨額社?；鸬耐顿Y方向絕非浦發(fā)行所能主導(dǎo)，甚至也不僅由上海市社保局控制。從市到區(qū)，各級官員逾矩越規(guī)做出層層指示和安排，最終令社?；鸫笈断蚋呶５姆康禺a(chǎn)領(lǐng)域，大多數(shù)權(quán)屬不明。之間，是形形色色的各方參與者數(shù)不勝數(shù)的擅權(quán)、專斷、謀私及灰色交易。

　　至1999年，上海社保對房地產(chǎn)的投資大多陷于虧損，而中央已頒新規(guī)，收回數(shù)年前允許社?；鸾栌邢耷劳顿Y的成命，明確嚴(yán)令相關(guān)資金僅可存放銀行或購買國債。迫于外界壓力，更為止損，上海社保局與浦發(fā)行簽署過渡期協(xié)議，三年過渡期內(nèi)，浦發(fā)行負(fù)責(zé)追回之前的社保投資。

　　2002年，被收回自營的上海社保資金已經(jīng)遭受了巨額損失。但作為行政主管者和資金運(yùn)營人的上海市社保局，并未真正恪守中央明令，而是將巨額資金投入了更為寬泛的領(lǐng)域，包括房地產(chǎn)、高速公路、股票等等，甚至涉嫌為當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)制國企高管的隱性MBO提供過橋資金……

　　上海社保案發(fā)后，社?；鸹鹬踩珵榕e國關(guān)注，各地一系列社保違規(guī)案件在下半年相繼曝光，令人觸目驚心。

　　雙重壟斷

　　作為政府主管部門，勞動和社會保障部（下稱勞動保障部）開始面臨巨大壓力。上海社保案爆發(fā)一個月后，勞動保障部召開了紀(jì)檢監(jiān)察工作座談會，通報了上半年各地一批違規(guī)案件：

　　河南濮陽市勞動保障局以減免企業(yè)應(yīng)繳870余萬元養(yǎng)老保險費(fèi)為代價，換取六輛轎車使用權(quán)；黑龍江阿城市社保局將918萬元借給企業(yè)用作流動資金和擔(dān)保；浙江溫州市勞動保障局用社保基金600萬元購買企業(yè)優(yōu)先股；四川青神縣政府?dāng)D占挪用社?；?245萬元；湖南益陽市北州子鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子弄虛作假套取社?；?9萬元……

　　上述自查案件可歸于政府集體違規(guī)，謀部門之私。當(dāng)年各地法院審理的一批社保大案，則顯現(xiàn)出個人謀私的特點(diǎn)：湖北公安縣委原副書記楊政法挪用社?；?500萬元炒股，個人獲利393萬元；云南羅平縣社保管理服務(wù)中心出納員史勇采取收入不入賬、篡改會計記賬憑證等手段，貪污社保基金196萬元……

　　從出納員到縣委書記，從鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)到地市社保局，其違規(guī)犯罪手段盡管多樣，卻均無過人之處。在外界看來，社?；鸲嗄陙碓馐艿那终肌⑴灿媚酥霖澪?，已是見多不怪的“常態(tài)”。

　　11月22日，國務(wù)院常務(wù)會議聽取了國家審計署對全國29個?。▍^(qū)、市）社?；饘ｍ?xiàng)審計的結(jié)果。為期兩個多月的專項(xiàng)審計發(fā)現(xiàn)，1999年前發(fā)生的違規(guī)金額達(dá)23.47億元，2000年以來發(fā)生的違規(guī)金額高達(dá)47.88億元。

　　這次由溫家寶總理主持的國務(wù)院常務(wù)會議強(qiáng)調(diào)，社?；鹗菞l“高壓線”，任何人不得侵占挪用。不久，勞動保障部對審計結(jié)果作出回應(yīng)，承認(rèn)其間“甚至有違法犯罪”問題；同時強(qiáng)調(diào)法規(guī)不健全、管理不規(guī)范的客觀背景，并辯解說，擠占挪用社?；鸱莾H社保機(jī)構(gòu)一家，“財政部門、地方政府、稅務(wù)部門等都占有一定比例”。

　　外界由此窺見中國社保行進(jìn)路途中的通病，其表征是各地社保部門對外大規(guī)模、高風(fēng)險的投資，各級政府對社?；痖L期、大量的擠占挪用，同時不乏部門謀私和個人牟利之舉。

　　個中緣由，既有制度滯后于現(xiàn)實(shí)的歷史背景，也有對先天不足的社保基金“保值增值”的客觀需求，更有轉(zhuǎn)型期各地財政不敷急遽擴(kuò)大的公共開支及投資所需的不幸現(xiàn)實(shí)。而所有違規(guī)違法之舉得以輕易成行，則在于地方社保機(jī)關(guān)集行政管理權(quán)與基金經(jīng)營權(quán)為一身的體制。

　　這種現(xiàn)存體制的最大特征，正是政府行政權(quán)力與部門經(jīng)濟(jì)利益的雙重壟斷。

　　自我監(jiān)管難題

　　壟斷必須被打破，卻至今不曾打破；壟斷的權(quán)力至少要被監(jiān)督，但從來缺少監(jiān)督的力量。

　　勞動保障部一位官員在11月稱，自1998年以來，勞動保障部會同其他部委共計進(jìn)行了五次大檢查，其中2000年發(fā)現(xiàn)170多億元社?；鸨粩D占挪用，2004年發(fā)現(xiàn)16個省份存在擠占挪用情況。他透露，上述資金如今已被追回160億元。

　　勞動保障部一位副部長12月1日表示，他們將對社?；饘徲嫴槌龅膯栴}進(jìn)行整改，“研究解決實(shí)際問題”，“認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)”；同時要健全社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的內(nèi)控制度，建立經(jīng)常性的監(jiān)督監(jiān)察和要情報告制度。

　　這些舉措看來仍少有新意，更未突破政府自我監(jiān)管的既有局限。識者早已指出，多年來的社保監(jiān)管一直停留在社保行政主管部門的自我監(jiān)管。1998年后，國家明令社?；饘?shí)行“收支兩條線”，轉(zhuǎn)向稅務(wù)部門征繳為主，并存入財政專戶，形成勞動保障、稅務(wù)、財政和銀行等多單位的相互監(jiān)督和制約。但在地方政府的強(qiáng)勢介入下，政府各部門的利益交織千絲萬縷，很大程度上形同一體，所謂相互監(jiān)管很難實(shí)現(xiàn)。

　　另一個不容忽略的事實(shí)是，歷來中國社保改革的決策者和推行者均來自改革受益群體之外。自1991年以養(yǎng)老金保險為核心的社保改革啟動以來，養(yǎng)老保險已從國有企業(yè)擴(kuò)大到集體、私營企業(yè)職工，乃至個體工商戶和自由職業(yè)者，但龐大的公務(wù)員系統(tǒng)和事業(yè)機(jī)關(guān)至今置身局外。這或許是社保改革后繼乏力的另類注腳。

　　當(dāng)務(wù)之急，是要為社保行政管理權(quán)尋求真正強(qiáng)有力的監(jiān)督力量。如果這種力量不能在身兼“運(yùn)動員”和“裁判員”的政府內(nèi)部產(chǎn)生，則需放眼公權(quán)力體系之外。

　　個人賬戶空賬風(fēng)險

　　11月末，經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉在人民日報海外版撰文提及，早在1993年召開的中共十四屆三中全會上，即已明確要求在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險中引入社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的制度（統(tǒng)賬結(jié)合），這是改善社保體制運(yùn)作、堵塞作弊漏洞的有效制度安排。

　　吳敬璉進(jìn)一步表示，引入個人賬戶制度可擴(kuò)大廣大受益人群參與社會保障制度，加強(qiáng)其對社保體系運(yùn)作的監(jiān)督。

　　中國社會保險制度改革始于1991年。當(dāng)年的改革主體是企業(yè)職工養(yǎng)老保險，國務(wù)院提出由國家、企業(yè)和個人三方共同負(fù)擔(dān)養(yǎng)老金的改革方向。之前，完全由企業(yè)負(fù)擔(dān)的養(yǎng)老體制已難以為繼。

　　繼十四屆三中全會作出統(tǒng)賬結(jié)合的制度安排后，國務(wù)院于1995年開始了全國推廣，并在1997年最終確定了統(tǒng)一實(shí)施方案。也是從這一年起，中國的個人養(yǎng)老金賬戶得以明確建立。同時，政府還鼓勵企業(yè)職工自愿參加補(bǔ)充性養(yǎng)老保險，并允予稅收優(yōu)惠。

　　用于當(dāng)代支付的社會統(tǒng)籌資金和用作未來積累的個人基金賬戶，同為國家強(qiáng)制性基本養(yǎng)老保險。它們與企業(yè)補(bǔ)充性養(yǎng)老保險（企業(yè)年金）、個人自愿儲蓄性保險一起，共同構(gòu)成現(xiàn)代國際社會通行的養(yǎng)老保險“三支柱”。這種混合模式成為中國養(yǎng)老保險制度改革的現(xiàn)實(shí)選擇。

　　其中，統(tǒng)籌賬戶資金由企業(yè)繳交，用于國家統(tǒng)籌支付當(dāng)代退休人員的養(yǎng)老金，“現(xiàn)收現(xiàn)付”；個人賬戶則主要由職工個人繳交，用于實(shí)名制積累，在職工退休后分期全額給付?？梢?，個人賬戶雖與統(tǒng)籌賬戶同為國家強(qiáng)制性保險，卻具有明確的產(chǎn)權(quán)主體，個人繳交者有權(quán)利亦有動力獲悉自身賬戶的狀況，主導(dǎo)或參與個人賬戶基金的投資決策，并監(jiān)督其運(yùn)營。

　　在某種意義上，個人賬戶的建立，可以視為國家基本社會保險體系內(nèi)的一種“分權(quán)”：用于現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌賬戶盡管也歸終極產(chǎn)權(quán)所有人——所有參保繳費(fèi)人員所有，但實(shí)際由國家主導(dǎo)，在當(dāng)代統(tǒng)籌支付中實(shí)現(xiàn)國民退休待遇的再分配；而個人賬戶屬于名副其實(shí)的個人產(chǎn)權(quán)——盡管是強(qiáng)制積累性的個人資產(chǎn)，它理應(yīng)成為政府公權(quán)力控制之外的相對獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體。

　　但事與愿違。當(dāng)上世紀(jì)90年代國家率先啟動國企職工養(yǎng)老金改革時，對于改革前退休的“老人”，以及改革前參與工作、改革后才退休的“中人”，由于他們當(dāng)年工作時企業(yè)并未替其繳交統(tǒng)籌養(yǎng)老金，他們的歷史貢獻(xiàn)已被凝結(jié)在國企的固定資產(chǎn)之中。當(dāng)國企要求擺脫歷史重負(fù)走向市場競爭時，國家必須承接它們對職工未盡的養(yǎng)老義務(wù)。這筆龐大的養(yǎng)老金遂成為國家的“隱性負(fù)債”。

　　“隱性負(fù)債”需要償還，但事實(shí)上絕無可能一次性償還。由于統(tǒng)籌賬戶存在巨大支付缺口，各地社保部門均調(diào)用個人賬戶用于當(dāng)期支付，個人賬戶有名無實(shí)，長年“空轉(zhuǎn)”。挪用個人賬戶造成的新債，加之遠(yuǎn)未償還的“隱性負(fù)債”舊債，一起將償付責(zé)任推向了未來。

　　顯然，名存實(shí)亡的個人賬戶既令未來蒙受巨大風(fēng)險，也嚴(yán)重打擊了當(dāng)代個人繳交的積極性，更背離統(tǒng)賬結(jié)合引入新參與主體的改革方向。

　　時至2001年，推進(jìn)了十年的中國社保改革需要啟動一次內(nèi)在的“自我革新”，以期扭轉(zhuǎn)之前的偏差。

　　“做小做實(shí)”：遼寧模式與黑吉模式

　　新改革被稱為“做小做實(shí)”，以“做小”來保證“做實(shí)”個人養(yǎng)老金賬戶，自遼寧省起步試點(diǎn)。

　　依照1997年的全國統(tǒng)一設(shè)計，個人賬戶繳費(fèi)率為職工個人繳費(fèi)工資的11％，其中個人繳8％，余下3％由企業(yè)繳費(fèi)劃轉(zhuǎn)。在遼寧試點(diǎn)，中央政府決定，自2001年起將個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶嚴(yán)格分賬管理，確保個人賬戶做實(shí)；當(dāng)年要求的繳費(fèi)率為5％，逐年增至8％為止。

　　遼寧省自此無法調(diào)度個人賬戶資金彌補(bǔ)當(dāng)期統(tǒng)籌支付缺口，這一缺口部分由中央財政予以補(bǔ)貼——也正因此，遼寧的試點(diǎn)模式被形象地比喻為“補(bǔ)缺口”。其補(bǔ)貼數(shù)額，系根據(jù)上年全省參保人員繳費(fèi)工資的5％計算，其中，中央補(bǔ)貼75％，地方自籌25％。因參保人員逐年增加、工資水平逐年上漲，財政補(bǔ)貼年年遞增，截至2005年末，各級財政共投入遼寧社保統(tǒng)籌賬戶84.53億元，其中中央補(bǔ)助64.8億元，地方補(bǔ)助19.73億元。

　　即便如此，因個人賬戶不再允許絲毫被挪用，遼寧的當(dāng)期支付缺口依然存在，中央和地方兩級政府仍需各掏腰包保證發(fā)放。試點(diǎn)改革由此面臨雙重財政補(bǔ)貼壓力。當(dāng)“做小做實(shí)”試點(diǎn)在2003年擴(kuò)大到黑龍江、吉林兩省時，有意無意間選擇了壓力較輕的另一個方向。

　　在黑、吉兩省，中央和地方財政依然為做實(shí)5％－8％的個人賬戶進(jìn)行補(bǔ)貼；但補(bǔ)貼不再打入兩省當(dāng)期統(tǒng)籌賬戶，亦不直接注入個人賬戶，而是轉(zhuǎn)入財政專戶作為儲備，對應(yīng)依然“空轉(zhuǎn)”的個人賬戶。與“遼寧模式”的“補(bǔ)缺口”相比，“黑吉模式”具有“補(bǔ)賬戶”的特征。在這種模式下，地方依然可以調(diào)度個人賬戶填補(bǔ)統(tǒng)籌缺口，而一旦數(shù)額龐大的個人賬戶仍可資調(diào)度，即令當(dāng)期支付壓力大為減輕。

　　由此，無論對于中央還是地方，“黑吉模式”都是一條當(dāng)期成本較低的改革路徑。但相形之下，個人賬戶的實(shí)際做實(shí)率已較遼寧為低，事實(shí)上是將部分成本向未來轉(zhuǎn)移。

　　自2005年起，當(dāng)國家計劃進(jìn)一步擴(kuò)大“做小做實(shí)”試點(diǎn)時，曾一度在“遼寧模式”和“黑吉模式”之間舉棋不定。幾乎與此同時，學(xué)界開始呼吁引進(jìn)一種做實(shí)個人賬戶的創(chuàng)新性方案——“記賬式個人賬戶”。

　　新模式探索

　　“記賬式個人賬戶”最早在2004年被介紹到中國。

　　當(dāng)年3月，在北京釣魚臺國賓館舉行的一次小規(guī)模的研討會上，來自美國麻省理工學(xué)院（MIT）的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、權(quán)威社保問題專家彼得戴蒙德（Peter Diamond）等一批國際專家介紹了國外最新興起的記賬式養(yǎng)老保險模式（NDC）。

　　他當(dāng)時面對的聽眾，是數(shù)位足以影響中國社保制度設(shè)計的重量級專家和決策參與者——全國社?；鹄硎聲氖兹卫硎麻L劉仲藜、現(xiàn)任理事長項(xiàng)懷誠，勞動保障部副部長劉永富，國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉，以及當(dāng)時的央行貨幣政策司司長易綱等人。戴蒙德等人的介紹對中國人尚屬全新概念。對在座人士進(jìn)行譯解的，正是彼時從美國飛返中國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢穎一，會議主持人為國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任李劍閣。

　　并非每一個與會者都充分理解了專會國際專家的看法。但有心人已經(jīng)開始以更新的思路，研究在中國建立養(yǎng)老保險體制的可行模式。

　　“記賬式”，實(shí)際上是在個人繳費(fèi)基礎(chǔ)上的一種并不做實(shí)、當(dāng)然亦不必過于做小的養(yǎng)老金制度設(shè)計。按這一模式，當(dāng)代參保人員仍需繳納一定百分比的個人收入，由國家為其記入其個人賬戶；但資金隨即可用于支付當(dāng)代養(yǎng)老金，個人賬戶并無真實(shí)資金存在，僅有一個繳費(fèi)記錄。這也正是這一養(yǎng)老體制名稱中“記賬”二字的由來。

　　確保個人繳費(fèi)積極性與利益的核心，在于政府財政對這筆錢的擔(dān)保。在繳費(fèi)期間，由政府根據(jù)可支付能力預(yù)先決定并公布名義利率，并依據(jù)這一利率逐年為賬戶注入名義利息。當(dāng)參保人退休時，再由政府根據(jù)一套精算程序，將賬戶中所有的賬面積累換算成真實(shí)的退休金，發(fā)放給每一名對應(yīng)的退休者。

　　在當(dāng)代的實(shí)際操作上，記賬式個人賬戶等同于現(xiàn)收現(xiàn)付的統(tǒng)籌養(yǎng)老保險，但又具備個人積累性賬戶的實(shí)質(zhì)特征；其最終兌付將由中央政府擔(dān)保，兌付資金來源則是未來不斷增長的國民財富。

　　主張將“記賬式養(yǎng)老模式”引進(jìn)中國的人士認(rèn)為，寄望由中央財政的陸續(xù)撥付“做小做實(shí)”個人賬戶，并借此逐步償還巨額歷史隱性債務(wù)，在現(xiàn)實(shí)上并不可行。眼下，僅官方承認(rèn)的個人賬戶缺口已高達(dá)8000億元；隨著人口老齡化的迫近，這一缺口必將繼續(xù)擴(kuò)大，根據(jù)世行的測算，這一缺口在未來甚至可能達(dá)到9萬億元之巨。因此，以每年有限的財政撥付來填補(bǔ)這一缺口，只能是杯水車薪。

　　曾參與1993年以來中國社保體制改革制度設(shè)計的國務(wù)院發(fā)展中心副主任李劍閣，曾于今年5月在《財經(jīng)》發(fā)表文章，介紹并主張中國考慮實(shí)行記賬式個人賬戶制，認(rèn)為此模式為解決“空賬”問題、降低年輕人雙重負(fù)擔(dān)，進(jìn)而降低轉(zhuǎn)軌成本的可行之策。他還進(jìn)一步建議適當(dāng)延遲退休年齡，以緩解養(yǎng)老金的發(fā)放壓力。

　　事實(shí)上，在東北三省“做小做實(shí)”試點(diǎn)中，黑、吉兩省迫于改革的巨大成本壓力，最終以“補(bǔ)賬戶”取代遼寧式“補(bǔ)缺口”的改革模式，已在某種程度上驗(yàn)證了上述觀點(diǎn)。

　　記賬式的主張仍在探討之中，現(xiàn)實(shí)的社保制度構(gòu)建則按既定方針艱難推進(jìn)。經(jīng)過反復(fù)掂量，國務(wù)院于2006年9月初對“做小做實(shí)”擴(kuò)大試點(diǎn)方案作出批復(fù)。新方案事實(shí)上選擇了“黑吉模式”，擴(kuò)大至上海、天津、山西、山東、河南、湖北、湖南、新疆八個省（區(qū)、市），做實(shí)率自3%起步。除了“自掏腰包試點(diǎn)”的上海，中央財政補(bǔ)貼50億元在12月初下發(fā)七個新增試點(diǎn)省份。

　　交給誰運(yùn)營

　　12月20日下午4時，位于北京的全國社?；鹄硎聲髽?0層會議室內(nèi)高朋滿座，一場備受決策層和輿論高度矚目的簽約儀式已經(jīng)開場。

　　除了上海市，七個新增“做小做實(shí)”試點(diǎn)省份，以及首批試點(diǎn)的黑龍江、吉林兩省，與全國社保基金理事會正式簽署了五年合約。他們將中央下?lián)芫攀》萦糜谧鰧?shí)個人賬戶的財政補(bǔ)貼共計104億元，委托給社保基金理事會管理運(yùn)營，后者承諾3.5％的保底收益率。

　　簽約現(xiàn)場氣氛相當(dāng)熱烈。財政部、勞動保障部和試點(diǎn)省份的負(fù)責(zé)人悉數(shù)到場，人們開啟了香檳。

　　這正是與擴(kuò)大試點(diǎn)并行的另一項(xiàng)制度安排——將中央下?lián)艿淖鰧?shí)個人賬戶補(bǔ)助資金委托專業(yè)投資機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營。全國社保基金理事會由此走上前臺。

　　此前，黑龍江、吉林兩省試點(diǎn)所獲個人賬戶補(bǔ)助一直儲放地方財政專戶，外界鮮知運(yùn)營辦法；試點(diǎn)之外的省份則延續(xù)“混賬”模式——個人賬戶與統(tǒng)籌賬戶資金調(diào)劑使用，其投資方式一律是存放銀行或購買國債。

　　遼寧和上海均未參加此次簽約。前者所獲中央補(bǔ)貼已全部用于當(dāng)期發(fā)放，故并無絲毫結(jié)余；后者以自身財政收入“做實(shí)”個人賬戶，因此有權(quán)自行處置運(yùn)營。

　　簽約儀式上，勞動保障部副部長劉永富表示，社?；鸬陌踩允堑谝晃坏?，但也要“保證老百姓的賬戶能賺到錢”。他希望各地政府今后與社?；鹄硎聲e極協(xié)商委托運(yùn)營，“本錢還要再大點(diǎn)。”

　　年中以來的上海社保案陰霾似乎漸漸消散，決策者對于投資運(yùn)營社?；鸨M管還是審慎的，但已透露出更多的積極姿態(tài)。

　　相比當(dāng)期支付的統(tǒng)籌賬戶，以基金積累為特征的個人賬戶理應(yīng)尋求更為進(jìn)取的投資盈利方式，以對沖包括通脹在內(nèi)的種種未來風(fēng)險。但這種投資本身，需要委托具有專業(yè)投資資質(zhì)的金融中介。在經(jīng)濟(jì)學(xué)界看來，受托運(yùn)營個人賬戶基金的金融機(jī)構(gòu)既可以是由政府指定的公共組織，也可以是市場化的金融機(jī)構(gòu)；而選擇后者的一個前提，是需要具備一個相對完善的資本與金融市場。

　　決策者最終選擇中央社保儲備金機(jī)構(gòu)，來運(yùn)營同為中央財政下?lián)艿膫€人賬戶基金，這或許是眼下最切實(shí)際的選擇。“為什么交給我們運(yùn)營？這是因?yàn)楦魇]有我們這么優(yōu)惠的收益，也請不到這么多專業(yè)的人員。”社?；鹄硎聲硎麻L項(xiàng)懷誠在簽約儀式上如是說。

　　3.5％的由來

　　官方數(shù)據(jù)顯示，截至今年9月，全國社?；鹄硎聲氖兄颠_(dá)到2554億元，期間收益率為6.01％，實(shí)現(xiàn)收益121.36億元；若加上浮動盈虧，上述數(shù)據(jù)將分別高達(dá)11.67％和240.53億元。

　　這顯然受益于2006年昂揚(yáng)飄紅的證券市場。委托股票投資盡管只占全國社?；鹳Y產(chǎn)總配置的23.46％，對整體收益的貢獻(xiàn)率卻超過了50％。其余投資由固定收益投資、實(shí)業(yè)投資和現(xiàn)金等價物投資三部分組成，所占全國社?；鹳Y產(chǎn)配置比例分別為54.55％、13.69％和8.30％。社保基金理事會稱，這一投資比例基本符合年度投資計劃的規(guī)定。

　　學(xué)界向來有觀點(diǎn)認(rèn)為，作為中央儲備金的全國社?；鸨仨氉裱钪?jǐn)慎的投資原則，甚至完全不應(yīng)投資股票，以策安全。

　　事實(shí)上，相對于逐年放大的社?；鹑笨?，全國社保基金2000余億元的資金儲備還遠(yuǎn)不夠充沛。在國家于2000年設(shè)立這一基金時，除一次性為其注入巨額財政資金，還確定了未來以減持國有股所得補(bǔ)充社?；鸬姆桨?。

　　2001年5月，國務(wù)院頒布《減持國有股籌集社會保障基金管理暫行辦法》，規(guī)定凡國家擁有股份的股份有限公司在IPO或增發(fā)股票時，均需按融資額的10％出售國有股，減持國有股收入全部上繳全國社?；稹?

　　這一方案迅即在股市引起軒然大波，最終草草收場。2002年6月，國有股減持停止令股市短暫翻紅，也使得全國社保基金失去后續(xù)資金來源。

　　針對外界對于全國社保基金的種種擔(dān)憂，項(xiàng)懷誠在2006年10月的一次座談會上坦陳，在當(dāng)前好的形勢面前，全國社?；鹜顿Y更需謹(jǐn)慎。他表示，未來將通過股權(quán)、產(chǎn)業(yè)投資基金和信托三種途徑，穩(wěn)健擴(kuò)大實(shí)業(yè)投資的范圍。

　　此次全國社保基金受托運(yùn)營由中央財政撥付的做實(shí)個人賬戶資金，實(shí)由國務(wù)院指定；但如何確定這筆資金的投資收益率，卻有頗多爭議。“有的說要高點(diǎn)，有的說要低點(diǎn)，直到簽約前幾天決策層才拍板。”社?；鹄硎聲崩硎麻L高西慶說。

　　無論是項(xiàng)懷誠還是高西慶，都認(rèn)為3.5％的保底收益率是一個合理且優(yōu)惠的回報。在很大程度上，這顯然是出于對投資安全性的考慮——畢竟證券市場向來風(fēng)云變幻，未來殊難預(yù)測；畢竟過往社保基金的盲目投資距今并不遙遠(yuǎn)，其造成的巨大損失也遠(yuǎn)未挽回。

　　據(jù)項(xiàng)懷誠透露，此次受托的104億元個人賬戶基金將并入社?；鹄硎聲?ldquo;大賬”，進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)營。

　　年金管理回歸市場

　　在2006年末為個人賬戶基金投資打開政策缺口的同時，有別于強(qiáng)制性基本養(yǎng)老金的另一社保“支柱”——企業(yè)年金的規(guī)范投資已經(jīng)施行了兩年有余。

　　在中國，企業(yè)補(bǔ)充性養(yǎng)老金的主體是企業(yè)年金，也即雇主單位為職工購置的補(bǔ)充養(yǎng)老保險。早在1995年頒發(fā)的中央文件中，即已表明國家大力支持補(bǔ)充性養(yǎng)老保險的態(tài)度，相關(guān)實(shí)踐也已在各地企業(yè)陸續(xù)展開。但因?yàn)槟杲鸨O(jiān)管權(quán)的爭議等諸多原因，遲至2004年5月，勞動保障部才會同有關(guān)部門頒行了兩部法規(guī)，為企業(yè)年金的投資管理作出規(guī)范。

　　這兩部法規(guī)分別是《企業(yè)年金試行辦法》和《企業(yè)年金基金管理試行辦法》。其中明確規(guī)定了企業(yè)年金運(yùn)營采用信托模式的基本框架，并首次提出年金受托人、賬戶管理人、投資管理人和托管人的多元化主體概念，旨在推進(jìn)企業(yè)年金的市場化運(yùn)作。

　　與強(qiáng)制征繳的個人賬戶基金相仿，自愿繳交的企業(yè)年金同為積累式基金，并不用于當(dāng)期支付，因而產(chǎn)權(quán)主體更為明確，也更具借多元化投資增值的迫切需求。但在事實(shí)上，企業(yè)年金長期被視同社?；穑涔芾頇?quán)和運(yùn)營權(quán)同為政府社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)包攬，投資管理未見透明，收益也不曾明朗。

　　此次深陷社保風(fēng)波的上海市社保局，自2002年末登記成立上海企業(yè)年金發(fā)展中心，為社保局屬下事業(yè)單位。2004年全市企業(yè)年金結(jié)余84億元，至2005年末已高達(dá)110億元，但托管和運(yùn)營大權(quán)幾乎全部掌于政府年金中心之手。

　　2006年，年金市場化運(yùn)作呼聲日高。當(dāng)年10月的一項(xiàng)年金市場調(diào)查顯示，在受訪的上海企業(yè)中，62％表示將考慮選擇規(guī)范的專業(yè)年金運(yùn)作機(jī)構(gòu)，25％愿意選擇投保商業(yè)壽險，另有13％的企業(yè)則持觀望態(tài)度。

　　這項(xiàng)調(diào)查還顯示，在已委托上海市年金中心運(yùn)營年金的企業(yè)中，14％表示非常不滿意，57％表示不滿意，29％則態(tài)度中立。對于選擇上海年金中心的理由，47％的受訪者表示是出于稅收優(yōu)惠的考慮——根據(jù)上海市制定的稅收政策，選擇年金中心作為受托機(jī)構(gòu)，年金收益將享受5％的稅收優(yōu)惠政策；而若選擇商業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營或企業(yè)自己管理，則不能享受這一優(yōu)惠。

　　由政府社保機(jī)關(guān)設(shè)立的年金中心事實(shí)上并未經(jīng)過嚴(yán)格的資質(zhì)認(rèn)證，實(shí)無資格參與年金市場競標(biāo)。手握百億企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老金的上海年金中心，無非是借擅自擴(kuò)大的行政主管權(quán)，為本部門牟取壟斷利益。

　　勞動保障部已在今年9月發(fā)出通知，要求之前由地方政府社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)接收的企業(yè)年金計劃，必須在2007年底之前移交具備資質(zhì)的機(jī)構(gòu)管理運(yùn)營。同時，有關(guān)部門也已在研究制訂普適性的年金稅收優(yōu)惠方案。

　　最佳時機(jī)

　　在這個年末，剛剛遭遇了有史以來最大風(fēng)波、也遭受了歷來最嚴(yán)厲抨擊的中國社保體系，看來正在靜悄悄地經(jīng)歷一場自上而下的自我更新。

　　以上海市為始，各地對于社?；鸨慌灿?、貪占的查處正在深入。

　　中央政府正以分期撥款做實(shí)個人賬戶的方式，逐步償還巨大的養(yǎng)老金隱性債務(wù)。

　　決策者正力圖切斷社保行政管理權(quán)和基金運(yùn)營權(quán)的壟斷性紐結(jié)，將基金積累型養(yǎng)老金漸漸導(dǎo)向市場化運(yùn)營。這既能為基金尋求相對妥善的保值增值渠道，又可培育中國自身的資本金融市場。

　　社保主管部門正試圖繼續(xù)推進(jìn)社保監(jiān)督體制。官方消息稱，目前全國已有27個省份成立了社會保障監(jiān)督委員會。委員會由政府領(lǐng)導(dǎo)任主任，并由有關(guān)部門和企業(yè)的代表及專家參加，這被認(rèn)為是調(diào)集各方力量強(qiáng)化監(jiān)督的妥帖方式……

　　然而，外界對于社保現(xiàn)狀及未來改革的呼吁、質(zhì)疑和非議還未平息。民眾要求建立從社保繳費(fèi)到支付的所有環(huán)節(jié)的信息披露制度，進(jìn)一步增強(qiáng)基金運(yùn)營的透明度；業(yè)界抨擊當(dāng)前“做小做實(shí)”試點(diǎn)避重就輕的弊病，呼吁更為徹底的改革；專家提出基于以往的教訓(xùn)、國際經(jīng)驗(yàn)和中國現(xiàn)實(shí)，在原有路徑上進(jìn)行邊際創(chuàng)新，考慮“記賬式個人賬戶制”；學(xué)界還呼吁建立全國統(tǒng)一的社保征繳支付體系，實(shí)施真正強(qiáng)有力的中央集權(quán)制管理，促進(jìn)勞動力市場的全國性自由流動……

　　在這個年末，一系列重要人物也不約而同地針對社保改革發(fā)表了意見。

　　11月18日，中國人民銀行行長周小川在墨爾本出席20國財長和央行行長會議時說，目前中國財政狀況良好，儲蓄率較高，是推進(jìn)社保體制改革的最佳時機(jī)。

　　一個月后的12月19日，財政部長金人慶很快為央行行長的講話提供了事實(shí)依據(jù)。他透露，當(dāng)年全國財政收入將達(dá)到3.9萬億元，“這是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢好的反映。”

　　同一天，國務(wù)院國資委主任李榮融表示，國資委堅決支持把部分國企的收益轉(zhuǎn)到社?；稹?ldquo;任何人都會有老的那一天，也都難免會生病，所以，社保基金很重要。”

　　同樣在這個年末，一項(xiàng)最新的民意調(diào)查顯示，因歷史原因造成的養(yǎng)老金賬戶缺口還將擴(kuò)大，而人為的監(jiān)管不力繼續(xù)放大了這一缺口，但仍有71.6％的公眾表示，今后打算“依靠社會養(yǎng)老保障”養(yǎng)老，“年輕時攢錢”、“退休后再找活，干到干不動為止”成為退而求其次的選擇。

　　這一切都表明，中國社保改革行至今天，已經(jīng)深深觸及這個國家最多數(shù)人口的現(xiàn)實(shí)利益，并最直接地影響所有民眾的未來生活。

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