國(guó)務(wù)院自1988年提出“以法治稅”到1998年3月發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)依法治稅嚴(yán)格稅收管理權(quán)限的通知》以來，我國(guó)依法治稅工作走過了一段艱辛曲折的歷程，通過廣大稅務(wù)干部的共同努力依法治稅工作逐步走上正軌并取得了可喜的成績(jī)。但與依法治國(guó)方略要求比較還存在“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的問題，稅收?qǐng)?zhí)法機(jī)制等依法治稅工作還有待進(jìn)一步完善。對(duì)此，筆者對(duì)稅務(wù)部門特別是基層稅務(wù)部門如何進(jìn)一步推進(jìn)依法治稅工作進(jìn)行了有益的探討。

　　一、存在的問題

　?。ㄒ唬﹤鹘y(tǒng)的人治觀念嚴(yán)重束縛著依法治稅進(jìn)程

　　由于稅收工作涉及面廣、范圍大，與每一個(gè)人的切身利益息息相關(guān)，很難統(tǒng)一人們的行為規(guī)范；加上幾千年來以權(quán)治稅的傳統(tǒng)治稅理念一時(shí)還在人們的頭腦中根深蒂固，權(quán)大于法的人治觀念仍有一定的市埸。目前，在依法治稅工作中，還存在著這樣或那樣的思想認(rèn)識(shí)問題：從領(lǐng)導(dǎo)層來講，有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)依法治稅缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)和足夠的重視，法治觀念淡薄，人治思想嚴(yán)重，仍習(xí)慣于傳統(tǒng)管理和依“長(zhǎng)官意志”辦事，以致在實(shí)踐中出現(xiàn)了少數(shù)以言代法、以權(quán)壓法和權(quán)力濫用等問題；有些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)依法治稅雖然有一定的認(rèn)識(shí)，但面對(duì)財(cái)政管理體制的制約和稅收計(jì)劃任務(wù)的左右，面對(duì)來自方方面面的阻力和干擾，顯得望而卻步、裹足不前、不敢作為。從稅收?qǐng)?zhí)法者來看總是以管理者自處，“官本位”、“稅老大”意識(shí)作祟，習(xí)慣于居高臨下，缺乏執(zhí)法為民的宗旨意識(shí)，從而嚴(yán)重地侵蝕了我國(guó)初步建立起來的稅務(wù)行政法律制度。嚴(yán)重束縛著依法治稅進(jìn)程。

　?。ǘ徹?zé)不分要求不明導(dǎo)致執(zhí)法過錯(cuò)無法追究

　　有些地方由于沒有建立完整完善的稅收?qǐng)?zhí)法崗責(zé)體系或執(zhí)行不力而造成崗責(zé)不分職責(zé)不明，工作中出現(xiàn)執(zhí)法差錯(cuò)亦無法追究的現(xiàn)象時(shí)有出現(xiàn)。也因?yàn)閸徹?zé)不清稅收?qǐng)?zhí)法人員不了解自己的工作職責(zé)、工作要求與自身崗位需要具備什么能力的問題，“做什么”、“怎么做”、“做到什么程度”、“做錯(cuò)了怎么辦”的問題還沒有從根本上得到徹底解決，也就無所謂工作“責(zé)任心”了。這樣不但造成執(zhí)法發(fā)生偏差讓執(zhí)法對(duì)象的合法權(quán)益受到侵害，同時(shí)造成工作中干多干少、干好干壞一個(gè)樣的弊端，嚴(yán)重地扭曲了稅收?qǐng)?zhí)法人員在廣大人民群眾中的形象，嚴(yán)重地削弱了稅收?qǐng)?zhí)法剛性與法威。這樣，由于稅收?qǐng)?zhí)法過程中缺乏完整的事前事中的監(jiān)督制約體系與事后監(jiān)督及過錯(cuò)追究體系，造成在稅收行政執(zhí)法領(lǐng)域仍然存在著隨意執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、濫用職權(quán)等行政違法、執(zhí)法腐敗問題，因監(jiān)督機(jī)制尚不完善，過錯(cuò)責(zé)任追究不到位，執(zhí)法責(zé)任制難以顯現(xiàn)其應(yīng)有功能。

　　（三）執(zhí)法隨意現(xiàn)象嚴(yán)重導(dǎo)致執(zhí)法質(zhì)量大打折扣

　　因稅收?qǐng)?zhí)法人員執(zhí)法水平與整體綜合素質(zhì)參差不齊，或地方政府因區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益或因財(cái)政包干稅收收入量入為出與本位主義觀念作崇等原因，便出現(xiàn)諸如個(gè)別稅務(wù)干部法制意識(shí)弱，執(zhí)法水平低而不顧稅收政策規(guī)定為納稅人擅自亂開減、免稅口子，有的因稅為私、以權(quán)謀利執(zhí)法犯法現(xiàn)象；也有因稅務(wù)執(zhí)法不嚴(yán)、稅務(wù)審核把關(guān)不牢被投機(jī)納稅人鉆了空子。如假外資、假下崗再就業(yè)優(yōu)惠等；有的因稅收?qǐng)?zhí)法不嚴(yán)而被納稅人假停歇業(yè)、假銷戶現(xiàn)象，給納稅人鉆了疏于管理的漏洞。同時(shí)，地方政府在當(dāng)?shù)刎?cái)源有缺口而為了完成上級(jí)分配的財(cái)稅任務(wù)時(shí)，又不得不變著法子：上有政策下有對(duì)策。買稅賣稅、墊稅，收過頭稅或有稅緩收或不收，有的為了地方財(cái)力稅款入庫時(shí)擅自改變?nèi)霂祛A(yù)算級(jí)次；有的以招商引資為名大搞地方保護(hù)主義，有的甚至出臺(tái)與上級(jí)稅收政策法規(guī)相違背的地方規(guī)范性文件、有的未嚴(yán)格履行執(zhí)法程序超越權(quán)限辦事。如此等等使執(zhí)法行為發(fā)生嚴(yán)重偏差、扭曲變形。因而出現(xiàn)稅收行政執(zhí)法的隨意性問題屢見不鮮，致使稅收?qǐng)?zhí)法質(zhì)量大打折扣。

　　（四）稅務(wù)機(jī)關(guān)不能完全獨(dú)立行使職權(quán)而使執(zhí)法力度弱化

　　到目前為止，專業(yè)化的稅務(wù)司法保障體系還未真正建立起來。稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于涉稅犯罪活動(dòng)沒有獨(dú)立的偵察、預(yù)審、檢察、審判等權(quán)力，稅務(wù)司法活動(dòng)基本上依靠非專業(yè)性公、檢、法機(jī)關(guān)執(zhí)行，這樣就造成了一方面由于沒有有效的司法保障體系，使得《稅收征管法》中所規(guī)定的稅務(wù)機(jī)關(guān)所具有的各種檢查權(quán)、行政處罰權(quán)、強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)等缺乏必要的保障而難以落實(shí)；另一方面，對(duì)于涉稅犯罪的查處，由于人員短缺、經(jīng)費(fèi)有限、精力不夠、專業(yè)知識(shí)不足等條件限制，使得稅務(wù)犯罪案件立案難、查處難、結(jié)案難、執(zhí)行難的現(xiàn)狀難以克服；特別是設(shè)區(qū)所在地的市地稅局管轄下的區(qū)地稅局不能設(shè)稅務(wù)稽查分局，區(qū)地稅局只有上戶“三級(jí)巡查權(quán)”而沒有上戶稽查權(quán)，稅務(wù)案件還得由市稅務(wù)稽查直屬局辦理，這無論在時(shí)間效率上、知情權(quán)等管理角度看都有很大的欠缺，從而嚴(yán)重地影響了稅收剛性發(fā)揮。同時(shí)，考慮地稅部門雙重領(lǐng)導(dǎo)的特殊情形，地稅工作的開展還離不開當(dāng)?shù)卣拇罅χС峙c協(xié)作，在法制意識(shí)還不很健全的情況下，有關(guān)職能部門不能很好地支持配合稅務(wù)機(jī)關(guān)工作，個(gè)別地方仍然存在黨委政府領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)稅收等“權(quán)大于法”現(xiàn)象。從而造成稅務(wù)機(jī)關(guān)不能完全獨(dú)立行使職權(quán)而使執(zhí)法力度弱化的后果嚴(yán)重。

　?。ㄎ澹┴?cái)稅體制與依法治稅的矛盾導(dǎo)致執(zhí)法政出多變

　　目前，我國(guó)財(cái)稅體制的現(xiàn)狀是從中央到地方實(shí)行分稅制的財(cái)政包干體制。分稅制是在中央與地方之間劃分事權(quán)和財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)上，以稅種來劃分中央與地方的財(cái)政收入，最大限度地確保中央財(cái)政收入，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增強(qiáng)中央的宏觀調(diào)控能力而在我國(guó)近年來實(shí)施的一種稅務(wù)制度，以此建立中央和地方政府各自相對(duì)獨(dú)立的稅收體系。其主要特點(diǎn)就是權(quán)力高度集中在中央。而“財(cái)政包干”則是以“量出為入”的一種財(cái)政分配體制。由于權(quán)力高度集中于中央（特別是稅收的立法權(quán)），而地方政府則不能根據(jù)各自的實(shí)情制定相應(yīng)的政策、法規(guī)，因而，便出現(xiàn)了“上有政策下有對(duì)策”的應(yīng)變現(xiàn)象；又因?yàn)?ldquo;財(cái)政包干”太死，地方缺乏財(cái)源，“出”“入”嚴(yán)重不對(duì)稱等，地方政府不得不政出多門，超越權(quán)限自立章法、擅自更改、調(diào)整、變通國(guó)家稅收政策，違規(guī)操作且執(zhí)法隨意、執(zhí)法違法、執(zhí)法腐敗等問題屢禁不止，涉稅違法案件時(shí)有發(fā)生，行政干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法現(xiàn)象依然存在。除以上原因外，還存在缺乏一個(gè)全方面、全過程、全方位的有效監(jiān)督制約機(jī)制與未建立健全完整完善的稅收?qǐng)?zhí)法體系。由于財(cái)稅體制與依法治稅的矛盾沖突而導(dǎo)致執(zhí)法力度削弱、政出多變。

　　二、建議與對(duì)策

　?。ㄒ唬└滤枷胫厮芏愂辗ㄖ涡吕砟睢?

　　思想是行動(dòng)的先導(dǎo)。推進(jìn)依法治稅必須首先解決思想認(rèn)識(shí)問題，樹立依法治稅觀念。從理論上講，稅收的本質(zhì)特征，決定了一切稅收活動(dòng)都必須依法進(jìn)行，同時(shí)也決定了依法治稅在稅收工作中的核心地位。從實(shí)踐來看，依法治稅是正確處理征納矛盾的根本方法和唯一途徑。這一主要矛盾所具有的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和艱巨性充分表明，依法治稅是稅收工作永恒的主題，是稅收工作的核心和靈魂，是指導(dǎo)稅收工作的基本原則，是統(tǒng)攬稅收工作全局的根本指針，也是衡量稅收工作的主要標(biāo)準(zhǔn)。必須確立依法治稅中心論，領(lǐng)導(dǎo)干部要對(duì)依法治稅應(yīng)有足夠的認(rèn)識(shí)和重視，努力克服法治觀念淡薄、人治思想嚴(yán)重、習(xí)慣于傳統(tǒng)管理和依“長(zhǎng)官意志”辦事以致在實(shí)踐中出現(xiàn)少數(shù)以言代法、以權(quán)壓法和權(quán)力濫用等陋習(xí)；對(duì)稅務(wù)執(zhí)法人員來說要做好由管理者到服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)換，正確處理嚴(yán)格執(zhí)法與文明服務(wù)的關(guān)系；對(duì)納稅人來說在做誠(chéng)信依法納稅人的基礎(chǔ)上拿起法律武器不斷增強(qiáng)依法維護(hù)自身權(quán)益意識(shí)。這樣從領(lǐng)導(dǎo)干部到一般執(zhí)法工作者，從稅收?qǐng)?zhí)法人員到納稅人在統(tǒng)一思想更新觀念的大前題下，齊心協(xié)力共塑稅收法治新理念。

　?。ǘ﹪?yán)格執(zhí)法程序全面推行稅收?qǐng)?zhí)法責(zé)任制

　　嚴(yán)格執(zhí)法程序是依法治稅過程的細(xì)節(jié)體現(xiàn)，而稅收法執(zhí)法責(zé)任制考核評(píng)議則是一種比較嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)部監(jiān)督外部評(píng)議的制約機(jī)制，是通過嚴(yán)格的執(zhí)法程序和執(zhí)法機(jī)制對(duì)稅務(wù)行政執(zhí)法活動(dòng)實(shí)施全過程控制、監(jiān)督，分解制約權(quán)力，分清責(zé)任界限，防范過錯(cuò)執(zhí)法，達(dá)到規(guī)范執(zhí)法行為、提高辦事效率、提升執(zhí)法水平與質(zhì)效為目的的一種行之有效的方法，是稅務(wù)機(jī)關(guān)用于規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法人員行為、嚴(yán)格執(zhí)法程序、評(píng)議考核稅務(wù)執(zhí)法人員業(yè)績(jī)及實(shí)行過錯(cuò)追究與納稅人評(píng)價(jià)稅收?qǐng)?zhí)法人員的內(nèi)外考核辦法。它包括崗位職責(zé)、工作規(guī)程、評(píng)議考核、過錯(cuò)追究四部分內(nèi)容。并通過這四個(gè)環(huán)節(jié)明確每一個(gè)稅收?qǐng)?zhí)法人員的崗位職責(zé)、工作能力要求，告訴稅收?qǐng)?zhí)法人員該“做什么”、“怎么做”、“應(yīng)做到什么程度”“做錯(cuò)了該怎么辦”以及什么是“做為”與“不做為”的問題。因此而建立健全嚴(yán)格的稅收?qǐng)?zhí)法事前、事中及事后的控制監(jiān)督體系，增強(qiáng)執(zhí)法者的愛崗敬業(yè)的責(zé)任感、事業(yè)心，提高優(yōu)質(zhì)服務(wù)文明執(zhí)法質(zhì)量與依法治稅水平，維護(hù)被執(zhí)法者的切身權(quán)益，從根本上改變監(jiān)督機(jī)制不完善，過錯(cuò)責(zé)任追究不到位，執(zhí)法責(zé)任制難以顯現(xiàn)的弊端。

　?。ㄈ┮?guī)范執(zhí)法行為提高稅收?qǐng)?zhí)法質(zhì)量

　　依法治稅重要的一點(diǎn)就是嚴(yán)格依法行政規(guī)范執(zhí)法行為。執(zhí)法行為涵蓋了稅務(wù)執(zhí)法人員的日常稅收?qǐng)?zhí)法行為與各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)開展的稅收?qǐng)?zhí)法檢查、稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)察及稅務(wù)行政執(zhí)法責(zé)任制的考核評(píng)議等事前、事中、事后的防患與監(jiān)控工作。具體表現(xiàn)為圍繞《稅收征管法》開展的諸如稅務(wù)行政許可審批、規(guī)范性文件的制定報(bào)審與備案、行政執(zhí)法救濟(jì)與法律援助及稅收的征收與“兩票”的管理等一系列稅收行政執(zhí)法行為。要做到嚴(yán)格執(zhí)法依法辦事首先必須規(guī)范執(zhí)法人員的行為規(guī)范、嚴(yán)格執(zhí)法程序。衡量稅收?qǐng)?zhí)法質(zhì)量的優(yōu)劣不以完成收入多少論英雄，而主要用是否做到了依法治稅來考核稅收工作的績(jī)效。實(shí)際上，稅務(wù)機(jī)關(guān)只要抓好了依法治稅，使納稅人自覺依法納稅、稅務(wù)人員做到依法征稅，稅收收入自然會(huì)達(dá)到及時(shí)足額，應(yīng)收盡收。其他各項(xiàng)工作也因找準(zhǔn)了努力方向而迎刃而解。稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)始終堅(jiān)持依法治稅為本，如果仍一味強(qiáng)調(diào)以組織收入為中心，無疑將本末倒置、舍本逐末。只有從根本上克服執(zhí)法思想落后、為追求效率而輕視程序甚至出現(xiàn)為抓收入而擅自亂開稅務(wù)口子、短征長(zhǎng)征、不征或收過頭稅及買賣稅收的陳舊陋習(xí)。規(guī)范稅收?qǐng)?zhí)法人員的執(zhí)法行為才能從根本上提高稅收?qǐng)?zhí)法的質(zhì)量。

　?。ㄋ模┮揽扛骷?jí)黨政健全司法保障完善協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)

　　各級(jí)黨政人大的支持是稅務(wù)工作順利進(jìn)行的重要保證。稅務(wù)部門作為依法治稅工作的主力軍，自身一定要嚴(yán)格按照現(xiàn)行稅收管理體制辦事，切實(shí)保證統(tǒng)一稅法的有效貫徹，同時(shí)只有社會(huì)各方面的支持配合，依法治稅才能順利實(shí)施。稅務(wù)部門要積極向黨政人大領(lǐng)導(dǎo)宣傳稅收政策，尤其要爭(zhēng)取將比較成熟的稅收規(guī)定轉(zhuǎn)化為當(dāng)?shù)攸h政、人大的規(guī)范性文件，甚至地方法規(guī)，大力提高稅收的執(zhí)法的權(quán)威性和威懾力。在執(zhí)法中涉及對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)有較大影響的企業(yè)時(shí)，應(yīng)主動(dòng)向當(dāng)?shù)攸h政領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，取得他們的理解和支持，共商解決辦法。此外，要著重加強(qiáng)與工商、公安、法院、檢察、銀行等部門合作，與建設(shè)、規(guī)劃、房管、國(guó)土、城建、計(jì)劃等部門的聯(lián)系;加強(qiáng)國(guó)、地稅之間的溝通以及與其他有關(guān)部門的合作，完善協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)。同時(shí)，建議建立一支具有中國(guó)特色的稅務(wù)警察隊(duì)伍以健全司法保障體系，為稅收?qǐng)?zhí)法依法治稅保駕護(hù)航。

　?。ㄎ澹┩晟贫愂樟⒎ūＷC有法可依健全完善相關(guān)機(jī)制

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