財政就是一種以政控財以財行政的分配體系，我國這樣一個財政分配體系大致的演變軌跡是在建國之前，革命根據(jù)地就有我們財政，從適應(yīng)戰(zhàn)時要求供給型的財政，在建國之后一五時期轉(zhuǎn)入生產(chǎn)建設(shè)的財政，改革開放以后在八十年代中央書記處提出財政轉(zhuǎn)型的問題，當(dāng)時提到概念轉(zhuǎn)為經(jīng)營管理型財政，意圖非常積極的，希望財政能夠擺脫傳統(tǒng)體制下簡單給計劃部門做出納的角色，而正面的發(fā)揮自己的分配功能，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的管理。在八十年代這樣具體的要求在工作里面如何處理好并沒有得到比較現(xiàn)實的解決方案，到了九十年代提出了振興財政，是針對著財政方面積累的大量矛盾和問題，以及財政年年赤字的困難，一直到1998年在整個財政轉(zhuǎn)型的方面，樹立了一個明確的目標(biāo)，要建立公共財政框架，這跟市場經(jīng)濟新體制是相配套的財政轉(zhuǎn)型基本導(dǎo)向和大思路。

　　財政在傳統(tǒng)體制下六十年代后穩(wěn)定總額分成一年一定的體制安排。改革開放以后，在推動了農(nóng)村區(qū)域的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革和沿海特區(qū)進行政策傾斜的實驗同時，自上而下的宏觀層面的改革要提到就是實行分灶吃飯，當(dāng)時國民經(jīng)濟不可能進行停車檢修大爆炸式的改革辦法，只能從分配角度實行分權(quán)，中央向地方放權(quán)拉開一個后續(xù)一系列改革可能去探索，通過摸著石頭過河的空間，分灶吃飯在運行十幾年以后，個人形式的包干制不能適應(yīng)中國改革開放進一步的要求，替代的思路就是在1994年實行的財稅配套改革，走上了分稅制為基礎(chǔ)的分級財政。中國稅制從改革開放之后，從改革開放前分化改革，到多層次復(fù)合稅。

　　中央和省以下分稅制有四級，不僅欠發(fā)達地區(qū)，即使發(fā)達地區(qū)也很難形成稅基的制度安排相對清晰的情況。一般演變成一地一率，討價還價，復(fù)雜易變，五花八門的分層制包干制，越到基層越傾向包干制辦法處理體制問題。在1994年以后省以下分稅分級不能到位的情況下，縣鄉(xiāng)兩級財政困難越來越引起各方面關(guān)注，基層財政的困難是中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌過程中間，制度有效供給不足，在理財系統(tǒng)里面特定環(huán)節(jié)上集中反映。分稅制是增強事權(quán)財權(quán)的呼應(yīng)性，處理政府企業(yè)，中央和地方兩大基本關(guān)系，但是省一下沒有取得分稅制的進展，造成基層任何一件事情做不到位都可能一票否決，而財權(quán)重心是上移的，中央要提高比重是有它的道理，省和市在地方地方高端也是提高手中財權(quán)，自然而然，縣鄉(xiāng)兩級所掌握的財力在整個財力的份額越來越降低的，這樣出現(xiàn)了事權(quán)和財權(quán)不相適應(yīng)的困難，但是就事論事的說環(huán)節(jié)財政困難，現(xiàn)在看來沒有出路，不可能簡單的在轉(zhuǎn)移支付方面增加一些力度，在管理方面提高水平，就可以使縣鄉(xiāng)財政辦法解決，治標(biāo)的辦法前幾年一直在采用，但是更重要尋求一個治本之路，研究上提出一個基本的想法就是要順應(yīng)市場經(jīng)濟進一步的完善，在中國把財政層級扁平化，省以下四個層級能不能通過鄉(xiāng)財縣管，和省管縣的改革試驗，實行扁平化與實制性分稅的前景。從原來沒有出路可能轉(zhuǎn)為柳暗花明、豁然開朗，這樣扁平化實驗地方上有很多令人鼓舞的進展，比如鄉(xiāng)財縣管，這在安徽農(nóng)村稅費改革最早起動的省份，以后根據(jù)實際情況，在全省推行鄉(xiāng)財縣管，這實際的邏輯就不再把鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為財政的實體層級建設(shè)，而把鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政看成縣管的下級單位。另外省管縣，浙江有很多省管縣的經(jīng)驗。我們得到的信息，比如湖北于振生同志在那有高度的改革思路，被稱為湖北新政，他是在鄉(xiāng)財縣管，省管縣兩個層面同時推行，現(xiàn)在湖北除了武漢郊區(qū)和恩施自治州特殊，其他都按兩個層級來搭建財政體制，探索省以下財政體制的改革。

　　在財政改革總體理解下想提出三個層級的認(rèn)識，一個解決制度創(chuàng)新的問題，包括財政的體制，包括稅制進一步完善，在管理創(chuàng)新方面，現(xiàn)在特別推行幾項改革，一個1998年以后以部門預(yù)算切入的綜合預(yù)算的改革，從各個部門的角度把自己所有的財力，不論預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外，稅收收入、非稅收收入以后，一覽無遺編在一個財政體系里面，可以提高科學(xué)決策的依據(jù)，可以發(fā)展公眾監(jiān)督的機制，把政府所運用的財力制度，這種公眾資源運用符合公眾需求的運行機制，納入這樣的社會化改革的軌道。有了綜合預(yù)算的保證，政府財力完整透明，增加決策科學(xué)水平相配套的推行國庫單一帳戶集中收付制度，它也是配合公共財政建設(shè)，使整個政府財力，在它的配置和運行中間實行全程監(jiān)督，而且提高資金使用的效率。另外推行政府集中采購的改革，集中采購最典型的形式就是招標(biāo)投標(biāo)，它可以在官員和廠商之間，廠商和廠商之間，官員和官員之間形成一種制約監(jiān)督關(guān)系，原來分散采購情況下，吃回扣這種公開的秘密在政府集中采購改革到位的情況下，基本上可以排除。政府的資金在政府支出方面使用效率會得到明顯的提高，而且政府系統(tǒng)地腐敗因素會得到極大的抑制。政府調(diào)控的水平也會得到提高。另外推行的收支兩條線，運用公權(quán)的單位，有權(quán)利收罰款、收費以及其他的收入，這些公權(quán)單位有收費權(quán)有罰沒權(quán)，拿到財力要直接進國庫，不能和薪酬待遇掛鉤，他們應(yīng)該得到的薪酬待遇另外走一條線安排下來，這種收支兩條線到位以后，可以很大程度上消除公權(quán)扭曲的利益動機。如果一個利益收支掛鉤，在公共部門實行公權(quán)的機構(gòu)和官員工作人員，必然被自己的物質(zhì)利益驅(qū)動，背離公共利益的需求，警察為了更多得到物質(zhì)利益可以上街刁難駕車者，想方設(shè)法多罰款，納稅人把錢交給政府，由政府組建交通部隊目前是疏導(dǎo)交通，這只有通過收支兩條線制度安排才能最大限度消除。還有稅負(fù)改革以及績效評估都是財政改革的事項。收支分類，可以進行金財及金稅工程的收支分類，處理好了以后技術(shù)創(chuàng)新會倒逼管理創(chuàng)新，會推動制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新、管理創(chuàng)新會進一步對技術(shù)創(chuàng)新提出要求，現(xiàn)在金財金稅以及十幾個部門金字號工程都是運用現(xiàn)代計算機處理技術(shù)，形成公眾配置的完整平臺，在這個平臺里面可以看到政府財力的全景圖和結(jié)構(gòu)圖，可以實行政府財力運行管理全程的有效監(jiān)督。這是一個漸進發(fā)展的過程，金財金稅在不斷推行過程中間，從遠景來看，若干年有了這樣一個非常有支撐力的科學(xué)決策全程監(jiān)督的信息處理平臺，肯定對政府資金使用效率的提高和整個體制管理進一步的改進發(fā)揮非常積極的作用。在財政改革方面有一些外部配套。中國的改革走到現(xiàn)在，牽一發(fā)動全身，政府的理財系統(tǒng)和其他的方方面面有千絲萬縷的聯(lián)系，現(xiàn)在的改革最重要配套能不能做出來，如果沒有配套，就流于表面文章，先易后難的改革，在中國現(xiàn)在已經(jīng)沒有多少進一步可選擇的事項，現(xiàn)在要做的改革，一般而言都會觸及即得利益。有人受益沒人受損的改革前面20年基本做光了，現(xiàn)在推行任何一項改革都會觸動即得利益的概念。

　　下面簡單說一下對于十一五財稅的展望，黨的十六屆五中全會關(guān)于十一五的建議給我們提供了非常有新意的綱領(lǐng)性要求，比如在財稅體制方面，明確提出要建立和事權(quán)相匹配的財稅體制，政府的事權(quán)就是政府職能怎么設(shè)定，市場經(jīng)濟適應(yīng)中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌要求的政府職能轉(zhuǎn)變，財政職能轉(zhuǎn)變是我們一直探索的。財政要把自己調(diào)整到既不越位也不缺位的事權(quán)狀態(tài)，從中央到省到下面各級政府應(yīng)該按照市場經(jīng)濟總體的要求進一步細(xì)化明確自己事權(quán)。我們超常規(guī)后來居上現(xiàn)代化趕超戰(zhàn)略需要有政策傾斜，但是如何掌握？里面有很多值得具體研究探討的方面。

　　在十一五的建議公布之后，展望下面五年時間段的財稅，首先提到的要在科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)之下以建設(shè)公共財政委導(dǎo)向，發(fā)揮好財稅統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的分配調(diào)節(jié)能動作用，從多個方面以多種形式支持國民經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變中的新型工業(yè)化道路的形成和和諧社會的構(gòu)建。這種中國現(xiàn)代化過程中間走新型工業(yè)化道路的意識，中央文件有明確的表述，各個方面非常關(guān)注，新型工業(yè)化要求有資源節(jié)約型，環(huán)境友好型，增強自主創(chuàng)新能力等等非常重要的內(nèi)容，而總體的發(fā)展路徑，在學(xué)術(shù)界有激烈的爭論，概念上都認(rèn)同，但具體什么叫新型工業(yè)化，中國有沒有可能超越重化工階段，可能在座注意吳敬蓮老師立主超越工業(yè)化階段，不能走其他工業(yè)化國家老路，但是另外有學(xué)者認(rèn)為總體而言不可能超越重化工階段。我個人感覺在中國這么大的疆土之上，各個區(qū)域之間的發(fā)展戰(zhàn)略要有所區(qū)別在某些地域上，可能更多帶有重化工階段的提高，在另外一些地方，是不是應(yīng)該積極發(fā)展類似中國的硅谷，能夠在更大程度上超越重化工階段的增長極，這些都是需要結(jié)合全局的發(fā)展戰(zhàn)略探討，再回到財政稅收政策怎么配合，支撐新型工業(yè)化道路。這里面有大量的問題需要研討，總體導(dǎo)向是明確的，新型工業(yè)化道路，可持續(xù)發(fā)展的考慮和現(xiàn)在黃金發(fā)展期矛盾凸現(xiàn)期的交織帶來和諧社會構(gòu)建有密切關(guān)系，科學(xué)發(fā)展在生產(chǎn)力角度產(chǎn)業(yè)角度處理好協(xié)調(diào)的關(guān)系，進一步發(fā)展統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，收入分配進一步的上升到整個社會的和諧，財政稅收都要發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　　第二個角度在發(fā)展的同時，通過財稅改革和其他改革，力求制度創(chuàng)新機制創(chuàng)新優(yōu)化，克服深層矛盾，劃界制度機制的制約，打開進一步解決生產(chǎn)力的空間，促成長治久安的局面。個人理解實現(xiàn)中國的現(xiàn)代化按小平同志規(guī)劃三步走的路徑，現(xiàn)在走過20多年以后，可以看出資源壓力，環(huán)境約束和其他的一些很難改變的因素越來越明顯，但是可以選擇的制度創(chuàng)新潛力仍然是巨大的，地緣因素、基本資源條件、很多在前面幾十年、幾百年、上千年的過程造成即成事實，比如西部生態(tài)環(huán)境的破壞，都不是短期內(nèi)可以改變的，要逐漸解決得到調(diào)整。但是制度創(chuàng)新可能是快變的，如果充分進一步在制度創(chuàng)新方面挖掘調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系的潛力，進而促進管理的創(chuàng)新，科技的創(chuàng)新，進一步解放生產(chǎn)力，進一步調(diào)動中國廣大人民群眾的聰明才智，我們在能夠支撐中國長期高速發(fā)展的很多因素之外又加入了更有決定意義的因素。總體市場經(jīng)濟的體制框架，資源配置機制，在20多年改革開放之后證明可以發(fā)揮重大的解放生產(chǎn)力作用，今后在一系列改革方面，還要進一步挖掘這個潛力，農(nóng)村的改革，幾年之間使中國糧食生產(chǎn)上了臺階，總體的改革，一二十年之后使中國在全世界面前確立了明顯的高速增長的大國經(jīng)濟的態(tài)勢，進一步通過改革在可選擇的方面，通過快變量支撐今后現(xiàn)代化的進程，這是特別值得加以重視的，具體在財政方面，前面已經(jīng)說到，現(xiàn)在很多矛盾和制約因素不是改革本身出了問題，它的錯誤，恰恰是改革不到位，難深化造成的，比如縣鄉(xiāng)財政的困難，有同志很直觀認(rèn)為是分稅制搞得不好，實際上省以下分稅制沒有到位?？h鄉(xiāng)財政的困難實際上正是分稅制不到位，種種因素造成省以下分稅分級體制在深化改革中間沒有實現(xiàn)而出現(xiàn)的困難和問題?，F(xiàn)在按照中央的要求，按照政權(quán)、事權(quán)的邏輯鏈條理順事權(quán)配置的財稅體制配套關(guān)系，有可能在1994年改革的基本框架基礎(chǔ)上，進一步把中國財稅體制轉(zhuǎn)到和市場經(jīng)濟相配套的狀態(tài)上，同時使省以下分稅制實行貫徹在治本角度緩解縣鄉(xiāng)財政困難的出路。

　　稅制方面有很多事項需要一步一步推行。一個基于東北地區(qū)實驗，把增值稅轉(zhuǎn)型向更大地方推廣，要爭取統(tǒng)一國內(nèi)企業(yè)稅制。要逐步發(fā)展綜合和分類相結(jié)合的個人所得稅制度，要合理調(diào)整和改進資源稅，要把握適當(dāng)時機推進燃油稅，在現(xiàn)在財政部公布的房地產(chǎn)稅試點基礎(chǔ)上積極總結(jié)經(jīng)驗，物業(yè)稅可以給中國的市、縣，低端財政層級配置好穩(wěn)定的大宗稅收來源。地方政府只要專心致志優(yōu)化投資環(huán)境，這種不動產(chǎn)稅就會給它提供越來越豐裕的財政收入，因為不動產(chǎn)稅，稅基就是通過不動產(chǎn)評估確定的，而只要投資環(huán)境優(yōu)化，地方政府下去不動產(chǎn)區(qū)就會在升值軌道里上升，這樣地方政府的事權(quán)和行為和財源建設(shè)非常好的內(nèi)在協(xié)調(diào)了。

　　除了這些以外，第三點強調(diào)的，制度創(chuàng)新前提下，我們要積極推行財稅領(lǐng)域的管理創(chuàng)新，其中一些內(nèi)容看到，所有內(nèi)容和中央反復(fù)勾畫明確要求的公共財政框架是聯(lián)系在一起的，總體公共財政框架的建設(shè)，需要在制度創(chuàng)新，管理創(chuàng)新，技術(shù)創(chuàng)新三個層面上互動來順應(yīng)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，順應(yīng)市場經(jīng)濟體制進一步完善的要求，來發(fā)揮財稅這樣一個重要的公共理財部門和相關(guān)政策應(yīng)該發(fā)揮的作用。

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