解決失地農(nóng)民問(wèn)題的政策框架
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一、征地安置政策的基本目標(biāo)
我國(guó)現(xiàn)行征地安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法,即國(guó)家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟(jì)賠償,如土地補(bǔ)償費(fèi)是對(duì)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償,安置補(bǔ)助費(fèi)是補(bǔ)償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時(shí)不能就業(yè)所承受的損失,等等。肯定地說(shuō),這種經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是必要的,目前顯然也發(fā)揮了積極的作用,應(yīng)該堅(jiān)持下去并逐步得到改進(jìn)。
也應(yīng)認(rèn)識(shí)到,現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制是低水平、不全面的,難以完成所有的工作。大量的實(shí)證調(diào)查揭示,這種補(bǔ)償在結(jié)果上無(wú)法恢復(fù)被安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下,即便及時(shí)足額給付了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,失地農(nóng)民在很長(zhǎng)時(shí)間以后仍會(huì)處于貧困狀態(tài)。這就警示我們:現(xiàn)行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的方法,不足以預(yù)防失地農(nóng)民的貧困,必須加以調(diào)整和完善。
預(yù)防和緩解失地農(nóng)民貧困問(wèn)題的最好辦法,是重新審視征地安置工作的政策目標(biāo)和手段,且重點(diǎn)應(yīng)放在檢討損失評(píng)估和補(bǔ)償?shù)乃季S方式上。進(jìn)而言之,征地安置政策不應(yīng)簡(jiǎn)單地視為支付賠償或置換原有資產(chǎn),其思路應(yīng)更為寬廣:使失去土地的人重新建立生產(chǎn)力并提高他們的生活水平。一句話,應(yīng)把實(shí)現(xiàn)失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計(jì)”作為未來(lái)征地安置政策的基本目標(biāo)。
“可持續(xù)生計(jì)”(sustainable livelihoods )概念最早見(jiàn)于20世紀(jì)80年代末世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)的報(bào)告。1992年,聯(lián)合國(guó)環(huán)境和發(fā)展大會(huì)(UNCED )將此概念引入行動(dòng)議程,主張把穩(wěn)定的生計(jì)作為消除貧困的主要目標(biāo)。1995年,哥本哈根社會(huì)發(fā)展世界峰會(huì)(WSSD)和北京第四屆世界婦女大會(huì)(FWCW)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了可持續(xù)生計(jì)對(duì)于減貧政策和發(fā)展計(jì)劃的重要意義。所謂“可持續(xù)生計(jì)”,是指?jìng)€(gè)人或家庭為改善長(zhǎng)遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產(chǎn)和有收入的活動(dòng)。在此框架內(nèi),資產(chǎn)的定義是廣泛的,它不僅包括金融財(cái)產(chǎn)(如存款、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)、生意或住房等),還包括個(gè)人的知識(shí)、技能、社交圈、社會(huì)關(guān)系和影響其生活相關(guān)的決策能力。
應(yīng)當(dāng)說(shuō),黨和政府一直高度重視失地農(nóng)民的可持續(xù)生計(jì)工作。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民普遍實(shí)行的“招工安置”或“就業(yè)安置”政策,就較好地解決了廣大農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)問(wèn)題。只是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和戶籍制度、勞動(dòng)用工制度的改革,原有的招工安置和農(nóng)轉(zhuǎn)非等辦法,在實(shí)踐中已失去原有作用和意義,各種矛盾和問(wèn)題才開(kāi)始凸現(xiàn)。因此,重新理解和認(rèn)識(shí)可持續(xù)生計(jì)政策,并以此作為征地安置工作的基本目標(biāo),具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和政策意涵。
二、實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的四種手段
第一、設(shè)計(jì)合理的補(bǔ)償機(jī)制。征地補(bǔ)償金作為農(nóng)民失地后原有資產(chǎn)置換的費(fèi)用,在解決失地農(nóng)民生活燃眉之急和重建新的生計(jì)系統(tǒng)方面起著關(guān)鍵性作用。因此,制定一個(gè)科學(xué)合理的補(bǔ)償機(jī)制,是落實(shí)可持續(xù)生計(jì)政策的一個(gè)重要步驟。合理的補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)以提高或恢復(fù)失地農(nóng)民的收入和生活水平為目標(biāo)。這可從兩個(gè)方面加以理解。首先,征地補(bǔ)償費(fèi)即便不能做到對(duì)失地?fù)p失的“全額賠償”,至少應(yīng)保證及時(shí)足額支付置換農(nóng)民原有資產(chǎn)的費(fèi)用?;诂F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補(bǔ)償費(fèi)嚴(yán)重偏低的實(shí)際,未來(lái)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上著重考慮以下三個(gè)方面的因素,即土地的潛在收益和利用價(jià)值,土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能和土地市場(chǎng)的供需狀況。其次,置換資產(chǎn)最多只能使失地農(nóng)戶保持和以前一樣的發(fā)展速度,而不能彌補(bǔ)由此損失的時(shí)間,“迎頭趕上”。要想真正實(shí)現(xiàn)加速發(fā)展,就必須在此之外,還向失地農(nóng)民提供以發(fā)展為目的的投資。
第二、引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)戶積累資產(chǎn)。資產(chǎn)的社會(huì)福利效用是顯而易見(jiàn)的:有了資產(chǎn),人們可以從長(zhǎng)計(jì)議,追求長(zhǎng)期目標(biāo)。更為重要的,積累資產(chǎn)本身對(duì)窮人的心理促進(jìn)、意識(shí)提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實(shí)也表明,土地、房屋、集體經(jīng)濟(jì)等資產(chǎn)收益,在預(yù)防失地農(nóng)民貧困和減少家庭不安全感方面發(fā)揮著積極的作用。進(jìn)而言之,引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn),既是改善他們生計(jì)的一種速效、實(shí)惠、一舉多得的好辦法,也是幫助他們規(guī)避各種生活風(fēng)險(xiǎn)的重要的安全網(wǎng)之一。那么,通過(guò)什么樣的機(jī)制和政策工具來(lái)實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)呢?可行之策有兩條:一是抓好失地農(nóng)民的住宅規(guī)劃與建設(shè)。城市規(guī)劃部門與建設(shè)單位在設(shè)計(jì)建造失地農(nóng)民的住宅時(shí),既要考慮確保他們樂(lè)有所居,也要方便他們能從房屋資產(chǎn)中形成長(zhǎng)效受益機(jī)制。二是壯大村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)。對(duì)于必須由國(guó)家征用的公益性建設(shè)用地,可以在規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地中留出一定數(shù)量土地,由村集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)。對(duì)于那些土地征用量大,土地征用補(bǔ)償費(fèi)較多的行政村,政府應(yīng)積極倡導(dǎo)社區(qū)股份合作制的改革,促進(jìn)集體資產(chǎn)保值、增值。
第三、促進(jìn)失地農(nóng)民生產(chǎn)性就業(yè)。對(duì)于失去物質(zhì)性和生產(chǎn)性資產(chǎn)的農(nóng)民而言,就業(yè)收入構(gòu)成了大多數(shù)生存策略的核心內(nèi)容。因此,為失地農(nóng)民提供一份長(zhǎng)期穩(wěn)定的工作,是實(shí)現(xiàn)“可持續(xù)生計(jì)”目標(biāo)的重要手段。具體而言,以下三個(gè)方面有助于促進(jìn)失地農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè):一是提高就業(yè)能力。通俗地說(shuō),就業(yè)能力是指獲得工作和保持工作的能力。如前所述,失地農(nóng)民的智力含量、質(zhì)量水平或?qū)I(yè)級(jí)別均難于適應(yīng)目前勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求及變化,政府向他們提供就業(yè)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)、制定一些有利于保持工作的補(bǔ)貼顯得尤為緊要。二是廣開(kāi)就業(yè)渠道。解決失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的根本出路在于發(fā)展經(jīng)濟(jì)。在此之外,另一個(gè)重要的方面是,政府要積極探索多種形式就業(yè)安置辦法,即把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、劃地安置和失地農(nóng)民自謀職業(yè)等安置形式有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。三是消除就業(yè)障礙。社會(huì)各界要像關(guān)心城鎮(zhèn)下崗職工那樣關(guān)心支持失地農(nóng)民的就業(yè)與再就業(yè),逐步清除各種不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的制度和文化因素。其中關(guān)鍵的一步是,應(yīng)把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系,與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。
第四、建立普惠的社會(huì)保障機(jī)制。在現(xiàn)有體制下,農(nóng)民失地猶如經(jīng)歷一次經(jīng)濟(jì)和生活上的劇烈地震。無(wú)論征地補(bǔ)償機(jī)制多么完善,不可避免會(huì)有部分失地農(nóng)民或家庭淪于貧困的世界。切實(shí)保護(hù)這些最容易受到傷害的人群,既是社會(huì)公正的體現(xiàn),也是政府職責(zé)所在。為此,在土地征用過(guò)程中,為失地農(nóng)民建立普惠的社會(huì)保障機(jī)制極為必要。實(shí)際上,如果失地農(nóng)民的社會(huì)保障機(jī)制健全,就不需要那么多詳細(xì)復(fù)雜的、針對(duì)具體項(xiàng)目的補(bǔ)償。換句話說(shuō),如果把解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題作為征地的前置條件,不僅有助于預(yù)防失地農(nóng)民陷入貧困風(fēng)險(xiǎn),也有利于國(guó)家必要的征地工作高效健康運(yùn)行。普惠的社會(huì)保障機(jī)制要可持續(xù),必須基于兩個(gè)前提:一是將解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題作為征地的前置條件;二是為失地農(nóng)民設(shè)立的各項(xiàng)社會(huì)保障制度,不宜直接與現(xiàn)行城鎮(zhèn)的類似制度銜接。三是為失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建立專項(xiàng)基金。其中政府的必要投入至關(guān)重要。
三、落實(shí)政策手段的具體措施
1.關(guān)于完善補(bǔ)償機(jī)制。
——修改《土地管理法》中與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和保障農(nóng)民權(quán)益不適應(yīng)的條款,切實(shí)改變現(xiàn)行征地制度對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低,違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化基本規(guī)律的現(xiàn)狀。
——建立和完善農(nóng)用地分等定級(jí)和農(nóng)地價(jià)格評(píng)估體系。綜合考慮自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件等,對(duì)農(nóng)用地進(jìn)行分等定級(jí);結(jié)合農(nóng)用地等級(jí),制定農(nóng)用地價(jià)格評(píng)估辦法。以農(nóng)用地分等定級(jí)和農(nóng)用地評(píng)估價(jià)格為基礎(chǔ),以經(jīng)營(yíng)性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)價(jià)格為參照,確定土地財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);參照資產(chǎn)評(píng)估辦法,確定其他各類財(cái)產(chǎn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);參照城鄉(xiāng)勞動(dòng)力工資水平和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障,確定就業(yè)安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
——在單純的征地補(bǔ)償費(fèi)用之外,再增加一定數(shù)量的投資資金,專門用于失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。
2.關(guān)于資產(chǎn)建設(shè)。
——實(shí)行留地安置政策。國(guó)家征用土地時(shí),應(yīng)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)留出一定數(shù)量土地返回給村集體,用于安置失地農(nóng)民。留用地比例以征用地總面積的20%為宜,10%專項(xiàng)用于村集體發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè),另外10%用于農(nóng)民生活安置。
——搞好住宅小區(qū)規(guī)劃。原則有三:一是住宅最好規(guī)劃在具有一定商業(yè)價(jià)值的地段,如沿街,靠近集市等。二是住宅應(yīng)實(shí)行小區(qū)化。居住小區(qū)化不僅能方便居民日常生活,居住區(qū)內(nèi)商業(yè)用房也可作為村集體資產(chǎn)獲取收益。三是推行多層公寓住宅。多層公寓既可把節(jié)約下來(lái)的寶貴土地用于發(fā)展集體經(jīng)濟(jì),形成一份產(chǎn)業(yè),也便于失地農(nóng)民在滿足自住的基礎(chǔ)上,有一定面積的房屋用于出租,獲取租金收益。
——探索集體資產(chǎn)保值增值機(jī)制。有效措施之一是,積極倡導(dǎo)社區(qū)股份制改革,把資產(chǎn)量化到個(gè)人,并明確權(quán)利與責(zé)任。
3.關(guān)于就業(yè)促進(jìn)。
——千方百計(jì)增加就業(yè)??尚械牟呗杂形鍡l:一是建議在出讓土地時(shí),本著互惠互利的原則,與征地單位簽訂提供一定數(shù)量或一定比例就業(yè)崗位的協(xié)議,或在同等條件下優(yōu)先吸納被征地單位的勞動(dòng)力。二是大力開(kāi)發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位,把解決失地農(nóng)民再就業(yè)問(wèn)題同加強(qiáng)城市的綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、交通、便民服務(wù)等項(xiàng)事業(yè)結(jié)合起來(lái),使之形成提供就業(yè)崗位與創(chuàng)造本地財(cái)富的新循環(huán)。三是將失地農(nóng)民納入小額擔(dān)保貸款的政策范圍,提高他們自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的積極性和成功率。四是實(shí)行公共就業(yè)工程計(jì)劃,如實(shí)施建筑、道路、綠化、社會(huì)建設(shè)等勞動(dòng)密集型工程,或結(jié)合當(dāng)前城鄉(xiāng)環(huán)境整治等工作,幫助大齡失地農(nóng)民再就業(yè)。五是就業(yè)資源枯竭地區(qū),應(yīng)組織開(kāi)展勞務(wù)輸出。
——重點(diǎn)加強(qiáng)失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)。有益的經(jīng)驗(yàn)是:以市場(chǎng)的需求和農(nóng)民的需求來(lái)定培訓(xùn)項(xiàng)目(對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行“菜單式”和“計(jì)單式”培訓(xùn)),以競(jìng)爭(zhēng)定培訓(xùn)機(jī)構(gòu)(對(duì)就業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行面向全社會(huì)的招標(biāo)制),以補(bǔ)貼促參與(對(duì)參加就業(yè)技能培訓(xùn)的失地農(nóng)民,政府給與一定的財(cái)政支持)。
——用經(jīng)濟(jì)手段和優(yōu)惠政策降低勞動(dòng)力成本。如對(duì)招用失地農(nóng)民的企業(yè),政府給予一定的收費(fèi)減免、社保補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼等優(yōu)惠政策;對(duì)自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民,與下崗失業(yè)人員一樣同等享受在就業(yè)方面的優(yōu)惠政策,如免交相關(guān)稅費(fèi)、提供小額擔(dān)保貸款等優(yōu)惠政策。
4.關(guān)于社會(huì)保障制度建設(shè)。
——將解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題作為征地的前置條件,把不妥善解決社會(huì)保障問(wèn)題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內(nèi)容。
——為失地農(nóng)民設(shè)立的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度,應(yīng)遵循“低進(jìn)低出”的原則,即設(shè)計(jì)一種“少繳費(fèi)、少得益”的新制度。參保者得益之“少”的下限,以保障“基本生活需求”為準(zhǔn)。
——在明確將失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保障體系的同時(shí),對(duì)一時(shí)安排不了工作的,要為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險(xiǎn),對(duì)享受二年失業(yè)保險(xiǎn)待遇后依然缺乏就業(yè)能力、生活困難的,要讓他們享受當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋U洗觥?
——設(shè)立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度建設(shè)專項(xiàng)基金。該基金不僅用于現(xiàn)在和以后被征用土地的農(nóng)民的問(wèn)題,對(duì)以前被征用土地的農(nóng)民也要惠及。專項(xiàng)基金可通過(guò)如下渠道籌集:一是政府一定比例的財(cái)政撥款;二是從政府土地出讓金凈收益中提取不少于10%的資金;三是在行政劃撥土地和有償出讓土地時(shí),按照每平方米30元的標(biāo)準(zhǔn)提取資金;四是從土地儲(chǔ)備增值收益中提取10%的收益;五是從全國(guó)社會(huì)保障基金投資收益,社會(huì)各界捐獻(xiàn)、國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)收入等渠道籌集資金。
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