論文關鍵詞：政府信用； 制度信任； 社會學新制度主義
　　論文摘要：政府信用是一類特殊的制度信任，其本質是政治合法性。從社會學新制度主義角度看，政府信用缺失的直接原因是部分官員的腐敗行為，根本原因是政府信用制度的缺乏；政府信用的重建必須堅持正式制度與非正式制度的有機結合。

　　信用缺失已成為現代社會的一個普遍性問題。在劇烈的社會變遷過程中，幾乎所有的轉軌國家都不同程度地存在著公眾“缺乏對國家的信任并感到不能依靠法律的力量”的現象。我國在構建和諧社會的過程中，遭遇的一個重大問題就是社會信用體系的危機，其中最令人關注的是作為社會信用體系支撐力量的政府信用本身出現了危機。目前學界關于政府信用的研究主要集中在政治學和經濟學領域，其中最普遍的研究路徑是運用“委托——代理”理論對政府信用的概念、政府信用缺失的原因及政府信用建設的途徑進行分析。相對而言，從社會學角度對政府信用的研究則顯得十分缺乏。筆者認為，信用問題首先是一個信任主體間的信任關系問題，而信任關系是最普遍和最重要的社會關系之一。因此，本文嘗試從人與社會的關系角度來分析政府信用問題，試圖為當前政府信用問題的研究拓展出一個新的研究方向。
　　
　　一、 政府信用的社會學本質
　?。ㄒ唬?政府信用的核心特征——特殊的制度信任
　　要把握政府信用的內涵，首先要厘清“信用”與“信任”這兩個概念之間的關系。我國傳統(tǒng)文化中的“仁、義、禮、智、信”五常之一就是“信”，其中的“信”除信任外，更多的時候指的是信用。從社會學角度看，信任與信用這兩個概念相輔相成，前者側重于個體行為方面，后者則是一種關系與該關系中的預期——關于互動的雙方不會背叛其承諾的預期。對信用的重視，客觀上會促成信任關系的達成。在心理學看來，信任的達成是一個心理過程，信任是個體面臨一個預期的損失大于預期的得益之不可預料事件時，所做的一個非理性行為。在對心理學基本看法的反思中，社會學者形成了對信任的新的理論取向。在社會學研究者看來，信任在很大程度上是作為一種突破了個體關系而存在的，它已成為了一種社會關系，這種關系并非孤立存在，而是根植于整個社會政治、經濟、文化的背景網絡中，其生成有著深刻的社會制度的烙印。從這個意義上說，社會學已經超越了信任的心理和人際的層面，凸顯了制度性因素的重要作用。從非正式的習俗、道德到正式的法律、法規(guī)，這些制度性因素通過其內化于社會成員后形成的約束力量來增進社會信任度，這時信任的意義在某種程度上已提升了，普通成員之間的相互信任已經摻雜了該社會成員對涉及其中的社會制度的信任，于是社會制度就擁有了作為信任的保障機制和作為信任本身的一部分的雙重內涵。由此，社會學大師盧曼將信任分為人際信任和制度信任，前者建立在熟悉度及人與人之間的感情聯(lián)系的基礎之上；后者則是用外在的像法律一類的懲戒式或預防式批判，來降低社會交往的復雜性。政府作為一個國家的權力機構和管理機構，其運行須遵從一系列的法律和規(guī)范，且有一定的制度作為保障。民眾對政府的信任顯然屬于制度信任的范疇，這種信任的建立也必須依靠一定的社會力量來實現。關系運作作為建立和增強人際信任的重要手段在這里已不再發(fā)生作用，政府要增強民眾的信任度必須更多地依靠制度層面的因素。從這個意義上說，我們可以認為政府信用實際上是一類特殊的制度信任，是由于政府機構及其工作人員在各種社會事務管理活動中因其行政行為符合法律規(guī)范和公眾期望而取得的社會組織和公眾的信任，包括民眾對政府公務員的信任、對政府行為方式的信任以及對與政府行為相關的整個社會制度的信任等諸多因素。政府信用的特殊性還體現在這種信任關系的一方是掌握公共權力的政府機構，政府與公眾之間的契約關系很多時候是一種隱性的契約，同時這類制度信任是社會信用體系的基礎，建設信用政府是建設信用社會的關鍵環(huán)節(jié)。
　?。ǘ?政府信用的本質——政治合法性
　　新制度主義代表人物之一約翰·邁耶認為，組織要面對兩種不同的環(huán)境：技術環(huán)境和制度環(huán)境。技術環(huán)境要求組織效率的最大化，這是經濟學理論的思想，而制度環(huán)境要求組織行為要符合“合法性”要求。組織的合法性過程就是組織或組織中的個人不斷地接受和采納外界公認的、贊許的形式、做法或“社會事實”的過程。政府作為一種正式組織和公共權力機構，尤其要符合政治合法性的要求，如果政府部門或其工作人員行為失信于民，就會引起“合法性”危機，從而損害政府形象，給政府今后的施政行為造成極大的困難和障礙。在德國社會學家馬克斯·韋伯看來，合法性就是“人們對享有地位的人的地位的承認和對其命令的服從”，統(tǒng)治者靠什么獲得民眾的自愿服從呢？韋伯指出：“一個制度的合法性可以通過下述情況得到保證：一是純粹內在的……二是通過利害關系”。即韋伯認為合法性的兩個重要來源是精神性的“純粹內在”和現實性的“利害關系”。也就是說，符合“合法性”要求的政府不僅要提供作為精神存在的“合法”的信仰、價值等思想意識形態(tài)，最重要的是該政府要能為民眾帶來現實利益，即政府能真正做到“權為民所用，利為民所謀”。一個獲得民眾信任和認可的信用政府毫無疑問是一個符合“合法性”要求的政府。政府公信力越好，則政治合法性基礎越穩(wěn)固，而政治合法性是一個國家和政府存續(xù)、穩(wěn)定和發(fā)展的基礎。由此可見，政府信用問題的本質是一個政治合法性的問題。奧斯本·蓋布勒把信任作為對政府進行根本性改革時起支持作用的一個重要因素，公眾的普遍不滿反映出政府的信任危機，反映出政府“合法性”受到懷疑和挑戰(zhàn)，因而致力于提高公眾對政府的信任度，重新確立政府在公眾心中的“合法地位”就成了各國行政改革的重要動力和目標。
　　通過以上分析，我們可以對“政府信用”作一個社會學意義上的界定：政府信用是指國家行政機關在社會、經濟、文化等一切社會事務的管理活動中因能履行行政契約而取得的一種特殊的制度信任，其實質上是政府的政治合法性問題。它主要包括兩層含義：第一，國家行政機關以平等主體的身份與社會組織或個人簽訂行政契約，并且能夠在法律、法規(guī)、政策的執(zhí)行過程中因能做到依法行政而取得了社會組織和民眾的信任；第二，國家行政機關在社會事務管理活動中，在沒有任何法律、法規(guī)、政策和行政合同具體約束的情況下，也能始終維護公眾的利益，正確履行自己的職責而取得社會的信任。第一層含義主要體現的是法律法規(guī)等正式制度的誠信，一旦政府失信，就可以追究相應的法律責任，具有較強的現實操作性。第二層含義主要體現的是道德規(guī)范、文化期待等非正式制度的誠信，主要依靠政府機關及其工作人員的自律、觀念制度的約束和社會輿論的監(jiān)督。從政府信用涵義的分析中，我們不難發(fā)現，打造信用政府既是依法治國的要求，也是以德治國的要求。
　　
　　二、 政府信用缺失的原因
　　20世紀80年代以來，作為一種研究方法，新制度主義在政治學、經濟學等領域獲得廣泛應用。新制度主義主要包括社會學新制度主義、歷史新制度主義、規(guī)范新制度主義以及理性選擇新制度主義等理論派別，各理論派別都強調制度因素的重要性，但在制度與行為的關系問題上又存在分歧。筆者贊同社會學新制度主義對于制度所作的寬泛的界定，下面的分析就是以詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森為代表的社會學新制度主義理論為基礎，從個人和制度互動的角度來分析政府信用缺失的原因。
　?。ㄒ唬?官員腐敗——政府信用缺失的直接原因
　　社會學新制度主義的核心特征是強調人與制度的互動。新制度主義認為，雖然行為受制度限定，但這并不意味著個體行為完全失去能動性，個體行為依舊有靈活運作的空間，它反過來又可以影響制度安排和制度變遷。制度的設計和執(zhí)行過程事實上就是一種個人的行為，而且在制度框架下，個人會有自由裁決權。民眾對政府的信任會受到政府工作人員個體行為的直接影響，在政府信用體系中，政府工作人員尤其是官員的個體行為如果出現偏差或腐敗，則會直接損害政府形象、降低政府威信，進而給政府信用制度的變遷帶來負面影響。因此，政府信用缺失的最直接原因來自部分政府官員的腐敗行為。
　　腐敗歷來被視為社會的最大污染，其本質上是個別利益侵犯公共利益的行為。貪污受賄、公款消費、徇私舞弊、拉幫結派、玩忽職守、集權專斷、上下勾結等部分政府官員的腐敗行為使民眾對政府形象產生懷疑，進而嚴重損害政府的威信和信用、阻礙政府信用制度的改革。國際透明組織（1995）研究表明，腐敗使人民大眾的福利整體下降，表現為：不能實現政府所要求的目標；破壞了私人投資和運作的經濟環(huán)境；管理費用上升，同樣的服務必須付出額外的費用；縮減用于公用目的的資金支出，對管理機構產生腐蝕作用；降低政府威信；喪失政府的合法性等。政府的公正廉明是民眾信任的基礎，腐敗作為健康肌體的毒瘤，正一點點地腐蝕著政府的信用，是政府信用缺失的最直接原因。
　?。ǘ?信用制度的缺乏——政府信用缺失的根本原因
　　雖然新制度主義承認個體行為在制度框架下的能動性，但其核心思想還是強調制度對行為的規(guī)范和制約。在特定的情境中，個人行為可供選擇的方案不是獨立于制度和規(guī)則之外的，甚至特定的情境本身也是制度化了的。因此，個人行動不是理性選擇的結果，而是對特定制度的遵從。行為更多的是基于對規(guī)范性的適當行為（appropriate behavior）的確認，而非從選擇的角度來計算回報。同樣，在政治生活中，個人必須在既定的制度框架中行動，其行為必須遵循制度的預期和要求。制度以各種各樣的程序、規(guī)則、義務、職責等形式，強制性地要求個人服從或通過教化和內化的社會化方式促使個人在制度下行動。在政府信用體系中，信用制度保障不足會增大政府工作人員個人行為失范的空間，缺乏有效的制度保障，將會使個人行為從根源上無“規(guī)”可循。因此，政府信用缺失的根本原因來自于政府信用制度的缺乏。
民眾對政府的信任屬于制度信任，這種信任必須建立在一套可靠的信用制度基礎之上。然而，在我國政府行政體系的運作中，長期以來存在著以“人治”代替“法治”，政府行為更多地體現出指令性特點，仍然沒有擺脫一靠紅頭文件，二靠政策手段，三靠保護壟斷這樣一種行政支配的運作模式。由于制度的缺乏，政府行為常常被個人行為所代替，導致信用的無法保障。政府信用缺失的制度原因可概括為：第一，政府缺乏有效的內部制度，即缺乏誠實而有效率的監(jiān)督者、良好的審計部門、設計明晰的法規(guī)和高效的司法部門。有效的內部制度的缺乏導致政府公務人員權力的難以監(jiān)督和制約，政府保持良好的信用完全依靠個人的自覺，而個人自覺的可靠度往往存在著很大的彈性。第二，對政府的“越位”（不顧實際，盲目追求高指標）、“錯位”（與企業(yè)、市場職責不清，用政府行為代替市場行為）、“虛位”（文山會海、空喊口號）等不規(guī)范行為缺乏有效的懲罰機制，導致公務人員瀆職行為的發(fā)生。第三，政府的規(guī)章和管理過程缺乏透明度，多變的政策、含混的手續(xù)與規(guī)則、灰色的管理也助長了民眾對政府信用的質疑。
　　
　　三、 政府信用重建：正式制度與非正式制度的有機結合
　　社會學新制度主義認為，制度可以被理解為社會中個人遵守的一套行為規(guī)則。制度安排可以是正式的，也可以是非正式的。正式的制度如憲法、法律與規(guī)定等；價值、意識形態(tài)和習慣等則是非正式的制度安排。社會中正式的和非正式的制度安排的總和被稱為制度結構。前面的分析已經指出，政府信用作為一類特殊的制度信任，本身就包含了法律法規(guī)等正式制度的誠信和道德規(guī)范、文化期待等非正式制度的誠信兩層涵義，政府信用缺失的根本原因在于信用制度的缺乏。因此，筆者認為，要從根本上重建政府信用，必須堅持正式信用制度和非正式信用制度的有機結合。只有用行之有效的制度來規(guī)范政府行為、約束公務人員的行為，才能真正做到取信于民。
　?。ㄒ唬?正式信用制度的建立
　　正式的信用制度應以法律法規(guī)為基礎，主要包括政府內部制度、政務公開制度、監(jiān)督制度、激勵制度以及政府信用測評制度等。
　　1. 改革政府的內部制度，轉變政府職能、建立有限政府，充分發(fā)揮法制手段在制度建設過程中的核心作用，用“法治”代替“人治”，政府做什么事情都必須有一個嚴格的法律依據；同時，要保證司法的獨立性，強化檢察機構的獨立調查權。Knack Keefer對29個國家的實證研究表明，對政府行政權力的限制和司法的獨立程度與國民之間的信任度成正比：對政府權力的限制每上升一個點（最高為7點），信任度上升1.5個百分點；司法獨立程度每上升一個點（最高為4點），信任度上升8個百分點。由此可見限制政府權力和司法獨立對提升政府公信力的重要作用。
　　2. 提高政府決策和行為的透明度，政府行為必須變得讓民眾可以預測和便于監(jiān)督。政府機構的政務公開應切實落實到基層，特別是與民眾利益極其相關的部門和項目要優(yōu)先推行政務公開，讓民眾和人民代表有知情權、監(jiān)督權、批評權和建議權。奧斯特羅姆說：“沒有監(jiān)督，不可能有可信承諾，沒有可信承諾，就沒有提出新規(guī)則的理由”。就監(jiān)督而言，尤其要注意保證監(jiān)督渠道暢通，將人大的質詢制度、視察制度、信訪制度與審計監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等監(jiān)督機制結合起來，構建起監(jiān)督的立體網絡。
　　3. 完善對政府信用的激勵制度，包括對各級政府及其工作人員守信行為的獎勵和對失信行為的懲罰。關于激勵，有兩點尤其值得注意，一是要將政府信用指標納入到行政績效考核體系，就像將環(huán)保指標納入GDP一樣，使得政府工作人員的信用度直接與津貼、獎金乃至政績掛鉤。二是要將行政強制法、行政程序法的制定和行政責任追究賠償制度的完善結合起來，強化程序法對行政機關違法行為的制裁。程序法是規(guī)范權力運作，防止恣意和專斷的重要法律。然而，我國向來有重實體而輕程序的現象存在，立法者對違反實體法的行為規(guī)定有各種制裁措施，而對違反程序的行為卻多持寬容態(tài)度，這其實是對公務人員違反程序的縱容。
　　4. 建立對政府信用的測量評估制度。雖然目前對政府信用測評制度的研究已引起學界的廣泛關注，但遠未形成一致的意見。在實際操作中，對政府信用進行評估難度很大，由誰來評估以及選擇什么樣的評估手段都是一個難題。筆者認為，可以參照國際上成熟的個人和企業(yè)信用評估機制（如美國由獨立的信用服務企業(yè)作為個人及企業(yè)信用的征信、評級機構，歐洲由政府及中央銀行承擔此功能，共同點是均由獨立的第三方承擔），各地可成立由人大代表、政協(xié)委員以及審計、監(jiān)察等方面的專家組成的信用評估委員會按照統(tǒng)一制定的評估標準對當地政府信用進行評估，對評估結果進行分級和公布，并根據激勵制度予以兌現。
　?。ǘ?非正式信用制度的建立
　　對于價值和意識形態(tài)等非正式信用制度的研究在學界相對比較缺乏。筆者認為，相對于法律法規(guī)等“硬性的”正式制度來說，非正式制度因其“軟性的”特點，對于個體行為的影響有時會更加持久和深刻。非正式信用制度的建立可以從宏觀和微觀兩方面入手：
　　1. 從宏觀上講，應加快政治文明建設步伐，倡導和培育一種良好的行政文化，努力營造引咎辭職的行政氛圍。其中關鍵是要逐步轉變政府執(zhí)政理念，從“管理”轉向“服務”，從“官本”轉向“民本”，從“無限”轉向“有限”。政府信用建設是政治文明建設的重要組成部分，信用政府首先必須是一個責任政府和有限政府。
　　2. 從微觀上講，應發(fā)揮行政倫理對失信行為的預防和制約作用，建立完善政府公務人員的職業(yè)道德規(guī)范。行政倫理在本質上是一種政治道德，其內涵可以概括為六個方面，即克明俊德、以民為本、立身為正、明道善策、舉賢任能、教而后刑。行政倫理具有他律性和自律性相統(tǒng)一的特點，當前行政倫理建設應著重從加強公共監(jiān)督和加強公務人員的自律養(yǎng)成兩方面同時進行。
　　總之，取信于民者得民心，得民心者得天下，這是顛撲不破的真理。政府信用作為一類特殊的制度信任，其缺失的根本原因在于信用制度的缺乏，其重建也必然要求堅持正式制度與非正式制度的結合。
　　
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