香港公務員薪酬與制度研究中期報告

目錄
頁數
報告摘要 ii-iii
章節(jié)
一 引言 1-3
二 香港公務員薪酬政策及制度的發(fā)展 4-17
三 研究結果及觀察要點 18-29
四 公眾諮詢 30

附錄
I 專責小組成員名單
II 專責小組職權范圍
III 外國公務員薪酬管理制度最新發(fā)展的研究分析顧問報告(中期報告)

報告摘要
段數
引言
1. 三個公務員薪酬及服務條件諮詢組織，應公務員事務局局長邀請，成立專責小組進行公務員薪酬政策及制度檢討。這是第一階段檢討的中期報告。 1.1-1.4
2. 專責小組委托顧問，就五個國家的公務員薪酬管理制度最新發(fā)展進行分析研究。五個主要研究范疇包括(a)薪酬政策、制度及結構；(b)薪幅；(c)薪酬調整；(d)工作表現(xiàn)獎賞制度；以及(e)把薪酬管理工作精簡及下放。 1.5
3. 考慮過顧問中期報告所載資料后，專責小組提出本身的初步研究結果和意見。
1.6-1.7
香港公務員薪酬政策及制度的發(fā)展
4. 本港公務員薪酬政策的目標，是“提供足夠薪酬去吸引、挽留及激勵合適人才，為市民提供高效率和具成效的服務”，以“可與私營機構作合理比較”為原則。上述目標和原則自二十世紀五十年代沿用至今。 2.2-2.7
5. 為確保公務員的薪酬與私營機構保持相若，政府曾采用各種方法評估薪酬水平和趨勢。在制定薪酬結構方面，政府沿用了“學歷比較法”。 2.8-2.43
6. 政府近年把工作表現(xiàn)獎賞的元素引入公務員體制內，并正推行一個以團隊為本的獎賞試驗計劃。 2.44-2.48
7. 為了進一步把職能下放，政府近年透過“公營部門改革”做了不少工作，但對于把薪酬管理工作納入下放范圍，一直持謹慎態(tài)度。
2.49-2.53
研究結果及觀察要點
8. 顧問的五國研究，就專責小組須檢討的五個范疇，提供了資料。 3.1-3.8
9. 專責小組在現(xiàn)階段抱?開放態(tài)度，在考慮顧問的研究結果及本港公務員薪酬政策及制度的發(fā)展后，提出了一連串問題供各界討論。這些問題包括∶薪酬政策及制度是否需要作出改變，這項國際研究提供了什么經驗，以及這些經驗是否適用于香港。
3.9-3.51
公眾諮詢
10. 專責小組歡迎各界人士提出意見。 4.1-4.6



第一章
引言

(本章概述關于成立專責小組，檢討公務員薪酬政策及制度的背景)

序言
1.1 二零零一年十二月十八日，公務員事務局局長致函公務員薪俸及服務條件常務委員會(薪常會)、紀律人員薪俸及服務條件常務委員會(紀常會)及首長級薪俸及服務條件常務委員會(首長級常委會)的三位主席，邀請這三個諮詢組織全面檢討公務員薪酬政策及制度。
背景
1.2 近期社會人士討論公務員薪酬時，曾經指出這方面有全面檢討的需要。部分人士關注到，政府除了在一九九九年檢討過公務員的入職薪酬水平之外，十多年來未曾檢討入職職級以上的薪酬水平，以致某些職系及職級的薪酬已與私營機構脫節(jié)。此外，鑒于私營機構的薪酬管理方法已經改變不少，有些人士也關注到公務員現(xiàn)有的每年薪酬調整機制是否仍然發(fā)揮原有的作用。近期討論的重點，在于香港目前的公務員薪酬政策及制度是否仍然切合時宜。有見及此，政府建議分兩個階段檢討現(xiàn)行的薪酬政策及制度，使之更配合現(xiàn)今情況，并與其他地方及本港的主要雇主所采用的最佳做法更趨一致，更精簡和易于管理，并且更靈活地達到職位、才干、薪酬相稱的目標。
專責小組
1.3 三個諮詢組織在二零零二年一月四日舉行了聯(lián)席會議，席上決定接受公務員事務局局長的邀請，并成立專責小組執(zhí)行上述任務。在向三個諮詢組織的主席征詢意見后，以我們?yōu)槌蓡T的專責小組在一月初成立(成員名單載于附錄I)。
1.4 我們在一月十日舉行了第一次會議，討論專責小組的職權范圍(見附錄II)、內務守則及日后的會議日期，并決定委聘外間顧問，就幾個發(fā)達國家的公務員薪酬結構及改革，收集資料。至于香港方面，我們會根據本身的知識和經驗，得出自己的意見。
檢討
1.5 經過投標競爭后，普華永道諮詢有限公司獲選進行為期四個月的顧問研究。顧問須就五個國家(澳洲、加拿大、新西蘭、新加坡和英國)在管理公務員薪酬方面的最新發(fā)展，進行分析，研究可能適用于香港的地方，其間須顧及香港公務員薪酬政策及制度的歷史和發(fā)展。研究范圍如下：
(a) 普遍采用的薪酬政策、薪酬制度及薪酬結構；
(b) 以薪幅取代固定薪級的經驗；
(c) 薪酬調整制度和機制；
(d) 推行表現(xiàn)為本獎勵制度以激勵員工的經驗；以及
(e) 把薪酬管理工作精簡及下放的經驗。
中期報告
1.6 我們曾承諾，一俟有關初步研究結果的中期報告在四月下旬備妥，我們便會向三個諮詢組織匯報和征詢有關各方，包括公務員團體的意見。在審議研究結果及考慮各方意見后，我們會在二零零二年七月，透過三個諮詢組織向當局提交有關這項研究分析的報告，然后在二零零二年下半年建議第二階段檢討工作的范圍、方法、考慮因素和時間表，以及進行公務員與私營機構雇員薪酬比較研究的方法和時間。
1.7 專責小組考慮顧問研究后，己擬出初步研究結果和觀察要點，載于以下各章。



第二章
香港公務員薪酬政策及制度的發(fā)展

(本章概述香港公務員薪酬政策及制度自二十世紀中葉以來的發(fā)展，特別?重與五個檢討范疇有關的發(fā)展)

2.1 我們認為，首先回顧香港公務員薪酬政策及制度(特別是第一階段檢討工作涵蓋的五個范疇)的發(fā)展，可為我們提供實際依據，與顧問研究所得有關五個國家最新發(fā)展的情況作比較。
A. 薪酬政策、制度及結構
I. 政策及制度
2.2 據我們了解，本港的現(xiàn)行公務員薪酬政策，是“提供足夠薪酬去吸引、挽留及激勵合適人才，為市民提供高效率和具成效的服務。這個薪酬應是公務員本身及他們所服務的市民都認為是公平的。在上述準則下，與私營機構薪酬大致相若的原則，是訂定公務員薪酬的一個重要因素。” 這項政策聲明包含兩部分∶前半部說明薪酬政策的目標，后半部則闡釋厘定薪酬的原則。
目標
2.3 根據我們翻查所得，現(xiàn)行的薪酬政策目標可追溯至二十世紀六十年代中期。其后，政府在一九六八年作出一項較詳細的聲明，重申同一概念。自此進行的多項公務員薪酬檢討，一再探討并肯定這個目標。事實上，公務員薪酬政策目標——提供足夠薪酬去吸引、挽留及激勵合適人才，為市民提供高效率和具成效的服務——向來是無可置疑的。
原則
2.4 探討過政策目標后，我們可以轉談厘定公務員薪酬的原則和制度自二十世紀中葉以來的演變。
原則∶可與私營機構作合理比較
2.5 在二十世紀五十和六十年代，政府每隔幾年便委任一個薪俸調查委員會，負責檢討公務員的一般薪酬水平，以及個別職系的薪酬和結構。一九六五年的薪俸調查委員會建議，厘定公務員薪酬時，應以“可與私營機構作合理比較”為原則。這項原則，其后獲得一九六八年薪俸調查委員會確認，并獲政府接納。當時政府作出一項詳細聲明，列出以下基本原則∶
(a) 政府同意采用“公務員薪酬應與工作大致相若的私營機構雇員所得薪酬可作合理比較”的原則，作比較時應顧及雙方在其他服務條件上的差別；以及
(b) 公務員有合理權利要求繼續(xù)獲得以生活費用指數為依據的實際收入水平，但須證明其他機構的雇員也有同樣待遇。
2.6 比較薪酬，本身是一項復雜的工作。早在一九七一年，薪俸調查委員會的報告已指出：“政府工作之性質有時無可與私營機構比較者…在私營機構并無類似受紀律約束之人員，而政府之政務主任有其獨特之職務…在甚多方面，政府之職務與私營機構之工作亦有明顯之差別…政府需求繼續(xù)性之服務并希望以年資薪級，職位之相當穩(wěn)定，有良好之晉升機會，及有長俸制度等事項吸引其人員，而在私營機構之雇主心目中，此等條件不一定構成重要因素。”
2.7 一九七一年薪俸調查委員會注意到進行薪酬比較的實際困難，但仍贊成采用“可與私營機構作合理比較”的原則。一九七一至七四年，政府接納薪俸調查委員會按“職業(yè)類別”與私營機構比較薪酬的建議。這個制度把公務員分為不同的職業(yè)類別，每一類別包含一系列可在私營機構中找到相類的職位。政府其后進行了一連串的職業(yè)類別調查，但由于未能在私營機構中找到相類職位，最終須放棄按職業(yè)類別比較薪酬的做法，改為按生活費用數據調整公務員的薪酬。
2.8 由上文可見，與私營機構比較薪酬，涉及兩大項工作：
(a) 在私營機構中找出相類工作并評估相應的薪酬水平（薪酬水平評估）；以及
(b) 評估私營機構的一般薪酬變動，確保公務員的薪酬變動與私營機構普遍一致（薪酬趨勢評估）。
一九七一年薪俸調查委員會建議按職業(yè)類別與私營機構比較薪酬，是執(zhí)行(a)項工作的一個(失敗的)嘗試。由此可見，這項工作十分復雜。在進一步了解政府一直如何進行這項工作前，我們會按事件的發(fā)生次序，先簡述(b)項工作。
薪酬趨勢評估
2.9 一九七四年，政府決定進行一項私營機構薪酬趨勢評估，確保公務員薪酬與私營機構大致相若。首次薪酬趨勢調查在同年進行。自此，薪酬趨勢調查每年都進行一次。有關薪酬調整制度及機制的演變，詳載于本章C部。
薪酬水平評估
2.10 關于第2.8段提及的(a)項工作，在一九八六年，隨?首長級加薪，其他公務員也提出了加薪要求，當局于是決定進行一項薪酬水平調查。這項調查，在同年五月委聘顧問進行。
2.11 由于不少政府職位是私營機構沒有類似的，當局決定不把公務員的工作與私營機構直接配對，改為采用職位評值法（因素計分法），就是根據(a)知識和技能、(b)解決問題的能力和(c)問責性這三項因素，把一個可以代表一組政府職位的典型職位與私營機構內一組相類職位的典型職位作比較，然后計算每個職位的總分，再與該職位的薪金和整套薪酬福利互相配對。至于附帶福利，則主要按其對員工的最高估計數值計算。
2.12 一九八六年的薪酬水平調查結果顯示，除第一標準薪級及首長級薪級第3和第4點外，公務員的薪酬福利條件普遍比私營機構為佳。至于首長級薪級第4點以上的職級，則因為缺乏資料而無從比較。一九八七年四月，政府原則上接納了上述薪酬水平調查結果。
2.13 一九八八年，政府參照一九八六年的薪酬水平調查結果，改善了第一標準薪級公務員的薪酬條件（薪金和規(guī)定工作時數）。
2.14 不過，高級公務員評議會及警察評議會的職方都拒絕接納上文第2.12段概述的調查結果。他們對一九八六年薪酬水平調查結果感到不滿的地方，主要是調查方法，尤其是職位和附帶福利評值的方法存在缺點。具體來說，職方認為：
(a) 調查方法太籠統(tǒng)，所依賴的統(tǒng)計數據有限。顧問的調查方法，只顧及知識及技能、解決問題的能力和問責性這三個因素，不但流于主觀、容易出錯，而且有機會被人操縱。這種方法更忽略其他例如體力要求、工作環(huán)境等重要因素，因此不適宜用來評估工作性質復雜的公務員職位；
(b) 以最高估計數值計算福利，對公務員不公平，而計算公務員福利（尤其是宿舍、自行租屋津貼及退休金）的價值時，更有所夸大；
(c) 當局就調查結果諮詢職方的時間太緊迫，也沒有向職方提供足夠資料；以及
(d) 調查方法并無考慮紀律部隊的工作特性，例如危險、有壓力、須隨時候召、個人自由受限制等。
2.15 職方猛烈抨擊政府原則上接納整體調查結果的決定，并表示如果政府一意孤行，必會嚴重打擊公務員士氣，以及遭受強烈反抗。這方面的討論未有結果前，當局和職方亦為了一九八八年的薪酬調整幅度而意見分歧。結果，當局在一九八八年八月委任了一個調查委員會，負責研究一九八六年的薪酬水平調查方法及結果，并就這些調查結果可否作為調整公務員薪酬的有力依據，提出意見。
2.16 調查委員會先后在一九八八年十一月及一九八九年三月提交中期及最后報告書。結論是：
(a) 所采用的比較薪酬方法，既妥善又為人認識，但如果采用職位與職位比較法則更適宜，且能使人對調查結果更有信心；
(b) 所采用的評估附帶福利價值方法，偏于高估公務員福利，尤其是房屋福利；以及
(c) 盡管私營機構和公務員的工作的確存在差別，但要推翻主要調查結果的一般要旨，仍欠充分理由。
2.17 政府在一九八九年四月接納了調查委員會的建議，但以第一標準薪級人員已獲改善的薪酬條件保持不變?yōu)闇省?
2.18 調查委員會報告書并建議，按“職位與職位比較法”進行的薪酬水平調查，應該成為調整公務員薪酬的依據，每隔三年進行一次。政府把這項建議記錄在案，因為當時已邀請薪常會全面檢討公務員的薪酬結構，不宜同時進行薪酬水平調查。
2.19 經進一步研究調查委員會的建議后，薪常會表示對這項建議有以下存疑∶
(a) 要在私營機構找到足夠的相類職位作比較，有實際困難。事實上，正是由于這個存在已久的問題，一九八六年薪酬水平調查才采用因素計分法；
(b) 薪常會留意到，調查委員會認為，公務員薪酬與私營機構大致相若，比所有其他因素都更重要。不過，頻頻調整外部對比關系，難免會影響內部對比關系，對保持公務員體制的穩(wěn)定并無好處；以及
(c) 建議的制度將會大幅改變公務員薪酬結構、員工協(xié)商和薪酬厘定方面的現(xiàn)有模式。然而，礙于上述困難，新制度不一定會比現(xiàn)有制度更能達到政策目標，而從員工有所保留的態(tài)度看來，也不見得會更受員工歡迎。
2.20 一九八八年，考慮到紀律部隊的職責和工作量，加上一九八六年的薪酬水平調查未能從私營機構取得相類的資料，就紀律部隊的特殊工作因素(如危險、有壓力及個人自由受限制)作比較，政府于是邀請薪常會對紀律部隊的薪俸及服務條件展開獨立檢討。結果，有關的檢討委員會(凌n理檢討委員會)建議另設警務人員薪級表和一般紀律人員薪級表各一，并建議成立紀常會。
2.21 紀常會在一九八九年成立。應政府要求，紀常會就紀律部隊的首長級、高級警司／監(jiān)督、警司／監(jiān)督及同等職級進行了職位評值。這項工作是與紀律部隊的管理層和顧問共同進行。
2.22 評值結果顯示，高級警司／監(jiān)督和警司／監(jiān)督或同等職級的薪酬，為本港同等職位薪酬的75%或以上。不過，首長級職位，尤其是較高層的職位，薪酬待遇則似乎比同等職位差。紀律部隊指評值結果沒有充分反映一些不能量化的特殊因素，而正因為這些因素，他們的工作與文職人員有別。他們建議增加薪酬，部分職級的增幅高達26%。
2.23 紀常會認為紀律部隊首長級的薪酬應該跟隨市場薪酬線的中位數。一九九零年，紀常會向政府建議新的紀律部隊首長級薪級，但建議高級警司／監(jiān)督、警司／監(jiān)督及同等職級的薪級保持不變。
2.24 同年，由于各紀律部隊紛紛要求修訂非首長級的薪級，政府邀請紀常會先后檢討員佐級和主任級的薪酬。檢討結果是，紀常會認為員佐級應該相應采用薪常會就文職職系建議的薪酬基準，但可繼續(xù)享有紀律部隊當時比較優(yōu)厚的薪酬。紀常會亦建議減少員佐級人員的入職薪點數目，并提高他們的薪酬，以承認初級警務人員的職責較為繁重。
2.25 至于各個紀律部隊的主任級人員，紀常會認為除了基本招聘職級外，其他職級的職責大致相若，薪酬方面應反映這一點。紀常會并建議各紀律部隊的相等職級在薪酬方面應該看齊。
2.26 在一九八九年之后的數年內，薪常會的工作重點，是應政府邀請檢討薪酬結構。(下文第2.30至2.32段會探討薪酬結構。)接?的一次薪酬水平檢討，是在一九九九年進行的入職薪酬檢討。這次檢討仍然維持“可與私營機構比較”這一原則。舉例來說，薪常會建議把一直未能與私營機構作比較的資歷組別刪去(例如資歷組別第4、6及12組)。此外，鑒于公務員入職點以上的薪酬水平可能仍受關注，薪常會建議當局“應考慮是否需要比較和如何比較公務員與私營機構雇員兩者在入職點以上的薪酬” 。
2.27 一九九九年的檢討結果，是大多數文職職系的基準／入職薪酬被調低6%至31%不等。根據薪常會有關文職職系起薪的建議，紀常會就紀律人員職系建議了一套新的入職薪酬，把有關入職薪酬調低3%至17%不等。經修訂的入職薪酬于二零零零年四月生效。政府并接納薪常會的建議，把入職薪酬與每年根據薪酬趨勢進行的薪酬調整脫k。
原則：跟隨而非領導私營機構
2.28 另一個經常檢討的原則，是“公務員薪酬應該跟隨而非領導私營機構。政府應該訂定可接受的薪酬水平，而即使支付最低薪酬，也應比多數雇主所支付者高”。一九七一年的檢討再次肯定這項原則，只是措辭略為不同：“至于薪俸水平方面，與私營機構同類職責作公平比較之原則既經決定，則政府應追隨而不應起領先作用。”
2.29 從本章C部可見，每年薪酬趨勢調查的設計／方法已反映應該“跟隨而非領導私營機構”這一原則。
II. 薪酬結構
2.30 薪常會在一九七九年成立后，進行了首次薪酬結構檢討，建議政府采用“學歷比較法”。
2.31 薪常會在建議采用這個方法前，曾考慮另外兩個方案：“職業(yè)類別比較法”和“核心職系比較法”。前者已證明不可行(見上文第2.8段)，后者則須找出一些在私營機構中有相類職系的核心職系，在厘定其他職系的薪酬時作參考之用。薪常會最后認為，“學歷比較法”是當時唯一的可行方法，但不排除將來或會采用“核心職系比較法”，不論是單獨采用或與“學歷比較法”一并采用。
2.32 接?的一次檢討是在一九八九年進行，當時薪常會應政府所請，全面檢討薪酬結構。一九八九至九零年間，薪常會重新肯定“學歷比較法”，并建議根據個別職系已予修改的結構，修訂每一資歷組別的薪酬基準及有關職系的薪酬結構。這些建議都獲得政府采納。
2.33 最后，我們簡述政府近年在處理“海外”和“本地”聘用條件有差別的問題上，有何進展。為消除兩者的差別，政府在一九九四年首次提出“劃一聘用條款和服務條件”的概念，獲得薪常會大力支持。一九九八年，政府建議落實這個制度，但修改原先建議的應用范圍。經諮詢職方并獲得薪常會支持后，這個制度由一九九九年一月一日起對新聘的公務員實施。
B. 以薪幅取代固定薪級
2.34 我們回顧公務員薪酬制度的發(fā)展時，并無發(fā)現(xiàn)值得注意的資料，顯示香港政府在以薪幅取代固定薪級方面有何經驗。
C. 薪酬調整制度及機制
2.35 一九六八年，為進一步落實“可與私營機構作合理比較”的原則(見上文第2.5至2.29段)，當時的銓敘科成立了薪俸調查組，負責透過各項調查，搜集及分析有關私營機構薪酬及服務條件的資料。
2.36 當時因通貨膨脹加速，顯示政府有需要更頻密地調整公務員的一般薪酬水平。在一九七二及七三年，政府根據生活費用數據調整公務員薪酬，但事實證明，純粹根據生活費用的變動調整公務員整體薪酬，并未能貫徹“可與私營機構作合理比較”的原則。
2.37 政府決定，要確保公務員薪酬與私營機構大致相若，最有效的方法是進行私營機構薪酬趨勢調查，調查結果可作為厘定公務員整體薪酬調整幅度的依據。首次薪酬趨勢調查于是在一九七四年展開。
2.38 薪常會在一九七九年一月成立后，發(fā)展薪酬趨勢調查制度便成為其工作范圍之一。同年，為求更公正、獨立，薪俸調查組撥歸薪常會，并改稱為薪酬研究調查組(調查組)，向一個薪酬趨勢調查委員會(薪趨調委會)負責。(薪趨調委會的主席由薪常會成員擔任，成員包括紀常會和職管雙方的代表。)自此以后，薪趨調委會一直不斷檢討定期進行薪酬趨勢調查的需要和調查方法。
薪酬趨勢調查
2.39 調查組每年進行薪酬趨勢調查一次，目的是評估在一段12個月的期間內(即由上一年四月二日至當年四月一日)，參與調查的私人公司的全職雇員平均薪酬變動。這項調查不會比較個別職業(yè)類別的薪酬。
2.40 薪酬趨勢調查通常在每年一月至五月進行。為方便進行調查，非首長級公務員分為三個薪金級別。參與調查的私人公司須就相應屬于這三個薪金級別的雇員提供下列資料：底薪因生活費用、整體經濟環(huán)境和公司業(yè)績而出現(xiàn)的變動；Z^場薪酬及遞增薪額的一般變動；以及附帶福利以外的現(xiàn)金報酬(例如勞績獎賞、花紅)的變動。這些資料會按照議定方法整理和分析，從而得出每個薪金級別的薪酬趨勢“總指標”。指標以百分率顯示，代表了有關薪金級別內所有接受調查的雇員的平均薪酬調整幅度。
公務員一般薪酬調整
2.41 根據一九八八年調查委員會——其職權范圍包括檢討一九八七至八八年度的薪酬趨勢調查方法——作出的建議(見第2.16段)，政府從薪酬趨勢“總指標”減去公務員增薪額占薪酬的開支(以占每個薪金級別的薪酬總開支的比率表示)，得出薪酬趨勢“凈指標”。政府厘定薪酬調整幅度時，亦顧及調查委員會的另一項建議：得出的低層薪金級別薪酬趨勢指標如果比中層薪金級別低，就應調高至同一水平，除非有充分的反對理由。
2.42 政府決定并公布通常在四月一日生效的薪酬調整幅度之前，必先諮詢四個中央評議會，并提交行政會議和立法會財務委員會討論。由于調查期是由上一年的四月二日起計的12個月，薪酬的調整只會跟隨而不會領導私營機構。
2.43 在厘定薪酬調整幅度時，政府會考慮薪酬趨勢調查的結果、生活費用的變動、經濟狀況、財政預算、職方的加薪要求和公務員士氣。政府和職方商議實際調整幅度時，薪趨調委會和薪常會都不會參與。
D 工作表現(xiàn)獎賞制度
2.44 對工作表現(xiàn)出色的人員，政府通常透過晉升或其他不涉及薪酬或金錢利益的方式表示獎勵，例如由部門或職系首長、政務司司長或行政長官發(fā)給嘉許或嘉獎書。二十世紀九十年代中期，若干部門(例如機電工程署)成立“營運基金”，設計了以部門為單位的團隊獎賞，以實物(例如超級市場禮券、周年聚餐等)獎勵員工。假如部門在某一財政年度內達到既定的目標(通常是一套反映服務效率、成效和水平的既定指標)，所有員工都會獲得相同價值的獎賞。
2.45 一九九九年三月，政府發(fā)表《公務員體制改革》諮詢文件，建議把工作表現(xiàn)獎賞的元素，逐步引入公務員體制內，以激勵和獎賞表現(xiàn)出色的人員。其后，政府要求部門及職系首長改善就員工工作表現(xiàn)的管理制度，方法包括使用?重關鍵才能的新評核報告表格、設立評核委員會，以及收緊發(fā)放增薪的準則。
2.46 作好上述準備后，政府決定在公務員體制內試行以團隊為本的獎賞制度，目的是為部門提供一件管理工具，用以找出表現(xiàn)出色的團隊并加以獎勵，從而提高部門的整體服務水平。政府采用團隊獎賞方式，原因如下：
(a) 團隊成績較易衡量；
(b) 可避免倚賴主觀的評核；以及
(c) 隊員可以互相勉勵，從而提高團隊的工作效率。
2.47 要成功推行工作表現(xiàn)獎勵制度，就要得到高級管理層全力支持，并要公務員廣泛接受這個概念，也要考慮以什M方法分配獎賞才能符合公正公平的原則。為了使部門和員工認同這個制度，并測試團隊獎賞能否公正公平地分配予員工，六個部門自二零零一年十月起各自推行了一項試驗計劃。試驗計劃的要點如下：
(a) 得獎單位可以是部門的組別或辦事處，也可以是組別或辦事處的工作隊伍；
(b) 部門首長可設計部門本身的計劃及厘定分配獎賞的準則；
(c) 獎賞（約為半個月薪酬）會一次過發(fā)放，并不計入底薪內；以及
(d) 部門首長應與員工共同設計和管理試驗計劃。
2.48 試驗計劃將會推行九至十個月，然后選出優(yōu)勝隊伍，接?是評核試驗計劃的成效，并就未來路向提出建議。
E. 把薪酬管理工作精簡及下放
2.49 為了提高運作效率、增加制度的透明度及保持內部對比關系，薪酬管理工作一直由公務員事務局，參照有關諮詢組織的建議，根據13個預先核準的薪級表（例如總薪級表、警務人員薪級表、首長級薪級表），中央處理。首次把這項工作下放，是在一九九九至二零零零年度。當時，為應付人手短暫不足的問題，部門及職系首長獲授權自行招聘非公務員合約雇員，并厘定這些雇員的薪酬。
2.50 為了進一步把職能下放，近年政府透過“公營部門改革”做了不少工作。除了把更多管理人力資源的權職下放給部門及職系首長外，政府還在五個部門，即公司注冊處、土地注冊處、電訊管理局、郵政署和機電工程署引入“營運基金”的概念，提高服務效率。主管人員可以用商業(yè)手法管理人力及財政資源，但員工仍然按公務員薪級表支薪。
2.51 此外，自一九九九至二零零零年度起，政府已逐步在23個部門改用整筆撥款安排。這些部門包括漁農自然護理署、民航處、n生署、香港警務處、政府印務局及水務署等。管制人員可在所屬開支總目下，自由和靈活地調動撥款，應付各項開支。不過，以整筆撥款營運的部門，薪酬及編制仍受中央規(guī)管。
2.52 到一九九九至二零零零年度，當局正式把與非公務員合約雇員有關的薪酬管理工作下放，這才帶來真正的轉變。根據新安排，為應付人手短暫不足的問題，管制人員獲授權招聘非公務員合約雇員，并按照若干概括的準則厘定個別雇員的薪酬及酬金，例如他們的聘用條件既不可以低于《雇傭條例》規(guī)定的條件，又不可以比同等公務員職級的中點薪金優(yōu)厚。采用這項安排后，部門可以靈活地應付突然增加的工作量。各部門初步對新安排d譽不一，但一致認為，如要廣泛實施非公務員合約雇員計劃，作為除公務員外另一個招聘人手的固定途徑，政府應該先行深入探討其可行性。
2.53 由此可見，政府對于把薪酬管理工作納入下放范圍，一直持謹慎態(tài)度，因為這個做法會對一貫的公務員薪酬管理政策及機制有重大影響。若要考慮更改現(xiàn)有政策及機制，必須先對未來的最佳路向進行徹底檢討并取得共識。

第三章
研究結果及觀察要點

(本章以方便閱讀的點列形或，載述專責小組對顧問研究結果的意見，并提出值得進一步研究的要點)

I. 引言
3.1 – 顧問的五國研究，就專責小組須檢討的五個范疇，提供了資料。
3.2 – 為應付不同的需要，各國存在差異是無可避免的。就是“公務員”一詞，不同國家都有不同定義。盡管如此，顧問仍能在這些國家中找出一些共通點和相同經驗。
3.3 – 我們注意到，顧問觀察得到的要點如下：
(a) 薪酬與職級的改革在實施過程中，不可也不應脫離公務員制度的整體改革；
(b) 要有長遠目光；
(c) 必須取得關鍵人士對改革的認同和承諾；
(d) 要投放較多的資源，這可提供推行薪酬改革時所需的實力和承諾；以及
(e) 因應公務員制度改革而對薪酬及職級安排所作出的大規(guī)模變動，對公務員而言，難免有得有失。
3.4 – 我們不打算在本報告書內復述顧問的研究結果，但希望讀者會細讀顧問報告原文。(顧問報告隨本報告書附上。)
3.5 – 直至目前為止，我們對顧問的研究結果和建議持開放態(tài)度。
3.6 – 無論如何，有一點值得注意的是，這次研究涵蓋的五個國家大多數花了很長的時間(約10至15年)來推行全面改革，以配合不斷轉變的社會經濟和Z^民對公務員的期望。
3.7 – 我們明白，這項顧問研究只可作參考之用，香港必須按本身的需要采取最合用的公務員薪酬制度。
3.8 – 我們在提出本身的意見和建議前，會先從香港現(xiàn)行制度(及第二章所述發(fā)展概況)的角度，提出以下問題討論。
II. 有需要作出改變？
3.9 – 在按五個研究范疇討論薪酬制度前，我們先要問∶現(xiàn)有薪酬制度是經過多年演變而成，在其他因素配合下，為香港帶來一支穩(wěn)定、廉潔和有效率的公務員隊伍，基本的問題是這個制度是否需要改變？
3.10 – 我們一直緊記，要確保今次的檢討公平和全面，我們必須抱?開放態(tài)度。不過，得知五個國家在薪酬管理方面的發(fā)展后，我們發(fā)現(xiàn)了一點，就是香港的現(xiàn)行薪酬制度雖然一直行之有效，但的確需要認真加以研究，以確保這個制度在香港當前的社會經濟情況下仍然管用，可以符合各方的期望和應付未來的挑戰(zhàn)。
3.11 – 近期公眾對公務員薪酬開支議論紛紛，正好說明了有作出改變的需要。市民顯然希望當局徹底反思現(xiàn)有薪酬制度所依據的基本原則。雖然香港過去定期進行的薪酬水平、薪酬結構及其他檢討，確實對薪酬制度作出了一些改善，但仍然只就薪酬制度的個別范疇進行零碎的檢討，可能已不足夠。
III. 專責小組對五個范疇的研究結果的意見
A. 薪酬政策、制度及結構
3.12 – 正如第二章所述，本港的現(xiàn)行公務員薪酬政策，是“提供足夠薪酬去吸引、挽留及激勵合適人才，為市民提供高效率和具成效的服務”。
3.13 – 由于公營部門與私營機構的工作性質不同，執(zhí)行公務的原動力，與私營機構不盡相同。私營機構大多以盈利或業(yè)務的增長為主要考慮因素。
3.14 – 除了專業(yè)知識外，政府較重視員工的忠誠、經驗、服務精神、社會責任感、團結精神、服務的連貫性等。正如第二章指出，對于私營機構的雇主來說，這些因素未必是最重要的。
3.15 – 香港政府目前以不同方法吸引、挽留及激勵員工，包括提供具競爭力的薪酬(根據與私營機構大致相若的原則厘定)、合理的工作保障、較好的晉升機會、退休金或強制性公積金。
3.16 – 從顧問的五國研究可見，雖然這些地方仍然認為政府應該帶頭做一名“好雇主”，而“招聘、挽留及激勵”員工亦是頗普遍的薪酬政策目標，但提供遞增薪級、工作保障、晉升機會及退休金等，可能已不再是主要的考慮因素。
3.17 – 在五個國家中，政府的負擔能力已成為更重要的考慮因素。與私營機構的薪酬作正式比較，也不再那么重要。
3.18 – 每名公務員在遞增薪級、工作保障及退休金等方面的待遇大致上保持相若這一原則，可能不再適用。這些條件正逐漸被下列各項取代∶按工作表現(xiàn)給予獎勵，在薪酬(尤其是高級公務員的薪酬)中加入可調節(jié)的部分，改用合約安排，或以公積金代替退休金。
3.19 – 其他改革結果，包括出現(xiàn)“凈工資政策”，亦即與工作有關的各項津貼都納入薪酬內。
3.20 – 在這方面，五個國家的公務員薪酬制度可能與私營機構有越來越多共通點。當然，盈利和業(yè)務增長不可能是政府最關注的因素。
3.21 – 顧問的結論顯示，似乎對于作出上述轉變的國家而言，轉變成效不錯，至少看來有助于平息就公務員薪酬是否過高、過低或有否隨經濟情況調整等不休的爭論。
3.22 – 我們現(xiàn)在并非建議香港跟隨外國的做法，因為我們要有自己的一套制度，藉以維持一貫的服務和團結精神。作出任何改變，導致人手轉換頻仍，會對本港不利。
3.23 – 我們想提出以下問題，以供討論：
(a) 公務員薪酬政策及制度應否徹底改變，變?yōu)楦?重薪效掛k、薪酬以凈工資計算(即以現(xiàn)金取代房屋、醫(yī)療等各項津貼)？
(b) 對高級公務員采用的薪酬政策，應否與中級和初級公務員不同，即前者既要承受薪酬調整的較大風險，亦有機會獲取較大的u賞？
(c) 處理紀律部隊薪酬的政策，應否與其他公務員不同？
(d) 我們應否繼續(xù)定期檢討薪酬水平、薪酬結構和薪酬趨勢，確保公務員薪酬與私營機構保持相若？
(e) 還是政府的負擔能力應成為調整薪酬時的首要考慮因素？
(f) 在現(xiàn)有薪酬政策及制度中有那些元素應該保留，以維持公務員體制穩(wěn)定和員工士氣？
(有關推行各項改革的方法和所需時間，暫時不作研究。)
B. 以薪幅取代固定薪級
3.24 – 多年來，香港政府一直采用每年有固定增薪的薪級制度。公務員會每年獲得增薪，直至到達所屬職系和職級的頂薪點為止。增薪可因工作表現(xiàn)欠佳而不獲發(fā)放，但這個情況甚少發(fā)生。
3.25 – 香港政府在以薪幅取代薪級方面，沒有經驗。
3.26 – 五個國家都引入了靈活的薪幅制度，只是程度有別∶有些應用于大部分公務員；有些只應用于高級公務員，而其余公務員則沿用固定薪級。
3.27 – 推行薪幅制度的一般方法，是為個別職級或級別設最低和最高薪酬。員工在這些幅度內獲得較為靈活的薪酬，而薪酬也可按工作表現(xiàn)增減。當局在決定薪酬方面，有頗大彈性。
3.28 – 五個國家的經驗顯示，薪幅制度可提供一個講求表現(xiàn)(不只是年資)而更公平的獎賞機制，并可推廣注重工作成效的文化。
3.29 – 這些國家的經驗也顯示，采用靈活的薪幅制度，必須同時有一個嚴格的衡量和管理工作表現(xiàn)的機制，以作配合。
3.30 – 在研究應否以彈性薪幅取代固定薪級時，有若干問題是要考慮的：
(a) 以香港而言，引入彈性薪幅制度，對改良工作表現(xiàn)獎賞制度和促進講求工作成效的文化會否有幫助？
(b) 引入彈性薪幅制度，會否在公務員當中造成分化？
(c) 彈性薪幅制度應適用于所有公務員，還是只適用于管理職務較重的高級公務員？
(d) 彈性薪幅制度，應否同時適用于文職職系及紀律部隊？
(e) 為配合彈性薪幅制度，現(xiàn)行對工作表現(xiàn)的衡量及評核機制是否要修改？
(f) 直接把薪效掛k，對促進講求工作成效的文化，是否最佳的方法？
C. 薪酬調整制度及機制
3.31 – 在香港，公務員薪酬調整幅度是參照每年進行的薪酬趨勢調查厘定。這項調查的目的，是評估過去12個月內私人公司雇員的平均薪酬變動。
3.32 – 政府厘定公務員薪酬調整幅度時，也會考慮生活費用的變動、經濟環(huán)境、財政預算、職方的加薪要求及公務員士氣。
3.33 – 根據顧問觀察所得，由于普遍趨勢是把薪酬管理工作下放給個別部門，五個國家已逐漸摒棄以既定公式厘定薪酬的做法。
3.34 – 顧問又觀察到，由于上述轉變，中央機關的角色已有所改變，現(xiàn)今主要是制定整體政策大綱和提供意見，而非直接監(jiān)管具體的薪酬談判工作。
3.35 – 不過，如果仔細閱讀五個國家的研究結果撮要，便會發(fā)現(xiàn)有兩個國家的中央政府對厘定薪酬水平和調整幅度的工作似乎仍然有很大控制權，而厘定方法亦相當機械化。至于其余三個國家，決定薪酬水平和調整幅度的主要因素，似乎是財政限制和薪酬談判結果。
3.36 – 在研究五個國家的經驗可否給香港借鏡時，我們必須考慮下列幾個問題：
(a) 應否繼續(xù)遵守“公務員薪酬與私營機構保持大致相若”的原則？
(b) 公務員和市民是否仍然認為現(xiàn)行的薪酬調整制度是公平的？是否有其他可以達到這個目標而效果相同或更佳的制度？
(c) 現(xiàn)行薪酬調整的制度是否有需要更改或變得更靈活？
(d) 在決定薪酬調整幅度時，應否以財政限制為首要因素？
(e) 薪酬調整應否仍由中央管制、指引？還是下放給部門(見E節(jié))，讓各部門行使自主權、靈活運作？兩者之間，要如何平衡才適合香港？權力下放多少才恰當？
D. 推行工作表現(xiàn)獎賞制度
3.37 – 正如第二章所述，香港政府推行薪效掛k的經驗，十分有限。把工作表現(xiàn)獎賞制度的元素逐步引入公務員體制內的建議，首次見于一九九九年三月發(fā)表的《公務員體制改革》諮詢文件。
3.38 – 政府引入按才能評核工作表現(xiàn)的表格、設立評核委員會，以及收緊發(fā)放增薪的準則，從而改善了對員工工作表現(xiàn)的管理制度。這個制度有所改善后，政府便由二零零一年十月起在六個部門推行一項試驗計劃，測試團隊獎賞能否公平公正地分配予員工，并爭取部門及職方認同和支持這個概念。試驗計劃的成效在二零零二年后期便有分曉，試驗結果相信會對這項措施日后的發(fā)展有重大影響。
3.39 – 顧問研究顯示，五個國家都致力把薪酬更貼近工作表現(xiàn)。以較靈活的薪幅(按工作表現(xiàn)給予不同薪酬及增薪)取代固定薪級表上自動按年遞加的增薪，是邁向薪效掛k的一大步。
3.40 – 有些國家已在不同程度上把個人表現(xiàn)獎賞納入底薪內，有些則選擇以一次過的形式發(fā)放獎賞，作為員工某年表現(xiàn)良好或對某項工作有貢獻的獎勵。
3.41 – 以團隊為本的獎賞并不普遍，而且通常只適用于完成某項工作／計劃或達到某一工作目標的情況。
3.42 – 在其他國家，工作表現(xiàn)獎賞至今只限于高級公務員。獎賞占薪酬的比率，因國家而異，由5%至約40%不等。工作表現(xiàn)獎賞通常不適用于初級公務員。即使適用，獎賞通常都不足薪金的一成。
3.43 – 其他國家的經驗顯示，工作表現(xiàn)獎賞制度成功與否，主要取決于當局是否有一個可靠的架構去管理員工的工作表現(xiàn)，以及是否有足夠經費作獎賞之用。在表現(xiàn)管理架構能夠公平和貫徹始終地運作的地方，工作表現(xiàn)獎賞制度似乎更能發(fā)揮作用，為職管雙方帶來實際益處。
3.44 – 鑒于上述情況，我們要考慮以下問題：
(a) 把薪效掛k的元素引入公務員薪酬制度內，是否對香港有利？
(b) 除引入與工作表現(xiàn)掛k的薪幅制度外，我們是否還要考慮采用其他形式的工作表現(xiàn)獎賞制度？
(c) 應否實施團隊獎賞制度？如果應該，則對哪些級別(高級、中級、低級或各級)實施？準則又如何？
(d) 應否引入個人獎賞制度？如果應該，則對哪些級別(高級、中級、低級或各級)實施？準則又如何？
(e) 工作表現(xiàn)評核制度近年已有改善，這方面還需要什么改變，以配合薪效掛k制度？
E. 把薪酬管理工作精簡和下放
3.45 – 近年，在把工作下放方面，香港政府已把更多管理人力資源的職權轉授給部門，并在5個和23個部門分別實施“營運基金”和“整筆撥款”安排。不過，由公務員事務局中央處理的薪酬管理工作，仍沒有下放。
3.46 – 為應付人手短暫不足的問題，香港政府已自一九九九至二零零零年度起，根據聘用臨時工人的經驗，授權各部門只須遵守若干概括的準則便可以自行招聘非公務員合約雇員，并可就個別情況訂定薪酬和酬金。
3.47 – 顧問的研究顯示，五個國家或多或少已把薪酬管理工作下放給個別部門和機構，后者則按一個由中央決定的政策大綱運作，而且在負擔能力和財政預算方面有嚴格限制。這個措施的特點包括∶
(a) 部門或機構享有頗大自由；
(b) 高級公務員仍由中央管理；以及
(c) 減少采用津貼。
3.48 – 根據顧問的觀察，上述措施能夠以更公平的方式獎賞員工，使薪酬制度更能配合個別部門或機構的特別情況，精簡有關程序，以及更靈活地應付資源和人手需求，因此在改善個別員工的工作表現(xiàn)和整體生產力方面，看來已經發(fā)揮實際作用。
3.49 – 然而，把薪酬管理工作下放，同時影響到內部對比關系，也可能動搖公務員隊伍的共同目標和信念。
3.50 – 五個國家中，很多都已經大幅改革職級方面的安排，一般包括：
(a) 把一般職系人員(政務職系或同類職位除外)轉為部門人員；
(b) 精簡職級數目和薪幅，從而建立層次較少的管理架構；
(c) 把各種職業(yè)合并為較大的員工組別，從而改善人力資源管理；
(d) 建立正式的職位評值制度及程序，以評定職位的比重；以及
(e) 界定職級或職系時，以工作要求而非學歷為主要因素。
3.51 – 下列問題必須考慮：
(a) 像香港這樣的城市，應否考慮把管理公務員薪酬的工作下放？
(b) 如果把公務員薪酬管理工作下放，應該把多少與薪酬及職級界定有關的職責下放給部門？
(c) 為方便推行以部門為本位的管理工作，應否把部分或全部一般／共通職系人員轉為部門人員？
(d) 如果把薪酬管理工作下放，過渡期間或會相當長。在這段期間，如何維持服務水準和員工士氣？
(e) 在精簡工作方面，可否把現(xiàn)有職系合并為多個較大的職業(yè)類別？可否進一步精簡組織架構，包括擴闊管理職權和減少架構的層次？
(f) 應否推行正式的職位評值制度？如果應該，則由中央還是部門負責推行？


第四章
公眾諮詢

(本章總結中期報告內容，并邀請各界人士提出意見)

4.1 我們已知悉顧問就五個國家的公務員薪酬管理制度最新發(fā)展進行研究的結果，以及顧問認為可能適用于香港的最佳做法。
4.2 然而，在聽取有關各方及公眾就顧問研究結果發(fā)表的意見之前，專責小組應繼續(xù)持開放態(tài)度。中期報告已經發(fā)表，我們現(xiàn)正進行諮詢，各界人士可就我們在第三章提出的各項問題，發(fā)表意見。
4.3 在這方面，我們同意顧問的看法，即“必須取得關鍵人士對改革的認同和承諾。盡早向公務員隊伍內的管理人員和員工征詢意見，將有助公務員加強認識變革需求和各種變革方案，消除他們的疑慮，并在構思改革建議時盡早吸納他們的意見。”5
4.4 我們會在二零零二年七月提交最后報告時作出建議。薪常會隨后會聯(lián)同其他兩個諮詢組織，在二零零二年下半年就如何進行第二期檢討工作向當局提出建議。
4.5 專責小組歡迎各界人士提出意見。
4.6 如果有任何意見，請于二零零二年五月二十五日或之前送交公務及司法人員薪俸及服務條件諮詢委員會聯(lián)合秘書處。

香港公務員薪酬與制度研究中期報告