計劃經(jīng)濟色彩濃厚的政府投資工程管理方式開始被打破
計劃經(jīng)濟色彩濃厚的政府投資工程管理方式開始被打破 ——部分省市改革政府投資工程管理方式的有益嘗試 吳 迪 　　目前，許多地方已經(jīng)意識到對現(xiàn)行政府投資工程管理方式進行改革的必要性和緊迫 性，深圳、上海、重慶、陜西等地區(qū)率先進行了改革，在借鑒發(fā)達國家和地區(qū)政府投資 工程管理通行做法的基礎上，結合我國國情，積極探索建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制 要求的政府投資工程管理方式，已取得了可喜的成效。這些地區(qū)的具體做法不盡相同， 但改革的指導思想?yún)s是基本一致的，即按照“投資、建設、監(jiān)管、使用”分離和專業(yè)化管 理的原則，對政府投資工程的建設實施實行相對集中的專業(yè)化管理，建立權責明確、制 約有效、科學規(guī)范的政府投資工程管理體制和運行機制，提高投資效益和建設管理水平 。目前各地的基本做法是： 　　一、組建工務局負責組織政府投資工程的建設，實行相對集中的專業(yè)化管理 　　這種做法以深圳市為代表。深圳市作為我國改革開放的窗口，多年來，在政府投資 工程管理方式改革方面進行了積極探索。為解決政府投資工程分散管理的弊端，發(fā)揮專 業(yè)性建設管理機構的優(yōu)勢，提高工程項目管理水平，在今年的政府機構改革中，深圳市 借鑒我國香港地區(qū)的做法，成立了工務局，作為負責政府投資的市政工程和其他重要公 共工程建設管理的專門機構，代表政府行使業(yè)主職能。其改革的總體思路是：按照“相對 集中，區(qū)別對待”的原則，對常年有政府投資工程任務，且有相應建設管理能力或特殊要 求的專業(yè)部門，如國土、交通、水務、公安、教育等部門的政府投資工程，仍暫由其繼 續(xù)管理，其余政府投資的市政工程、“一次性業(yè)主”的房屋建筑工程、公益性工程全部納 入工務局集中統(tǒng)一管理。這樣有利于發(fā)揮工務局的人才、專業(yè)及經(jīng)驗優(yōu)勢，提高工程項 目管理水平，全面做好質量、投資和工期三大控制，保證政府投資工程效益。 　　二、發(fā)揮政府性投資公司和工程項目管理公司的作用，由專業(yè)公司實施政府投資工 程的建設管理 　　這種做法以上海市為代表。上海市政府投資工程管理體制改革自2001年啟動。根據(jù) 上海市人民政府關于建設體制要實現(xiàn)“政府組織，企業(yè)運作，市場競爭，形成合力”的要 求，市建委出臺了《關于推進政府投資項目建設管理體制改革試點工作的實施意見》，提 出了上海市建設交通系統(tǒng)政府投資項目建設管理體制改革實施方案。改革的目標是建立 “決策科學化、主體多元化、管理專業(yè)化、行為規(guī)范化”的政府投資工程管理模式和運行 機制，核心是實現(xiàn)政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離，切實轉變政府 職能，確立投資主體地位，形成工程管理市場，進而最大可能地投資效益，防范投資風 險，提高建設和管理水平。 　　上海市建設交通系統(tǒng)在改革試點期間確定的三項重點工作是: 　　(1）調整政府有關投資管理職能；將水務局、市政局、綠化局、環(huán)衛(wèi)局、交通局、 住宅局等一批政府局的有關投資管理的職能移交政府性投資公司。（2）完善政府性投資 公司職能。政府對公共項目投資的職能，主要通過投資公司的運作來履行；政府對公共 項目建設的管理，主要通過投資公司和社會中介組織（工程管理公司）行使。受政府委 托的投資公司、受投資公司委托的工程管理公司等，均在界定的職責范圍內行使權力、 履行職責、不受其他單位的干預。（3）培育與發(fā)展一批工程管理公司。承擔政府直接投 資項目的技術儲備、項目投資、工程管理的企業(yè)，原則上均應通過公開競爭擇優(yōu)確定。 　　上海市政府投資工程管理方式是“政府??政府所屬投資公司??工程管理公司”的三級 管理模式，這種模式實現(xiàn)了政府投資職能、投資管理職能、工程管理職能的分離。同時 政府、投資公司、工程管理公司的權責一致，他們均在界定的職責范圍內行使權力，履 行責任。 　　政府對于政府投資工程的管理主要借助于工程管理公司完成。投資公司作為政府業(yè) 主代表具有投資主體的地位，主要任務是對項目投資與還貸、設施經(jīng)營進行全過程管理 。工程管理公司根據(jù)政府或者經(jīng)政府授權的投資公司的委托，組織開展項目的可行性研 究、初步設計、項目管理、工程監(jiān)理等工作。在改革后的體制中，投資公司被賦予了更 大的責任，確立了投資主體的地位，工程管理公司接受投資公司委托，對政府投資工程 建設項目進行專業(yè)化管理。 　　三、其他改革的做法 　　除了以上兩種模式以外，陜西、重慶、寧波、河北等地也積極探索政府投資工程管 理方式的改革，改革的方向是專業(yè)化的集中管理。 　　陜西省政府按照統(tǒng)一采購、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一建設的要求，1998年成立了統(tǒng)一建設管 理辦公室，作為政府投資的非經(jīng)營性重點工程的業(yè)主。統(tǒng)建辦現(xiàn)有公務員21人，已完成 30億元投資的工程項目。統(tǒng)建辦不負責建設資金的撥付和結算，由財政部門負責。在工 程圖紙經(jīng)審查、投資總量經(jīng)批準后，由施工單位報工作量，監(jiān)理單位現(xiàn)場代表審查簽字 ，報省財政廳，省財政廳直接將工程款撥給施工單位。工程完工后，由統(tǒng)建辦移交給使 用方。從幾年的初步實踐看，這項改革起到了很大的促進作用。一是加快了政府投資項 目建設的速度，縮短了建設周期。主要在配合第四屆城市運動會建設的場館工程。統(tǒng)建 部門當時受領任務時距開幕時間僅有一年多時間，在時間緊、任務重的情況下，經(jīng)過齊 心努力，以其少有的高速度、高質量，完成了建設任務，保證了“四城會”比賽按期舉行 ，得到了組委會的表彰和各方面的好評。二是提高了工程質量。從統(tǒng)建管理負責的已竣 工項目情況來看，竣工交付使用的經(jīng)省質檢部門檢查驗收，全部為優(yōu)良工程。三是規(guī)范 了財政支出，避免了重復建設，減少了浪費，使有限的財力能夠集中起來辦大事、辦實 事。四是促進了廉政建設。統(tǒng)建項目資金實行直通車，統(tǒng)建辦只負責項目建設，財政負 責資金撥付，相互制約，相互監(jiān)督，使貪污腐敗沒有滋生的土壤，另外，省級只有一個 基建部門，紀律監(jiān)察部門也能夠集中力量實行重點監(jiān)督，防患于未然。 　　重慶市成立了城市建設發(fā)展有限公司，專門負責政府投資工程的管理。按照政府投 資工程實行建設、監(jiān)管、使用分離的原則，由建設行政主管部門來實施建設，監(jiān)管由國 有資產(chǎn)管理部門來實施，建成后交給使用部門使用。重慶城市建設發(fā)展有限公司現(xiàn)有員 工不到30人，但同時對重慶三峽博物館、人民廣場三期工程、機關住宅小區(qū)、五里店立 交道路拓寬工程、政府綜合辦公樓、亞足杯體育場等工程負責實施。管理項目總投資約 15億元，計8個項目，平均每個項目不足4人，大大少于過去臨時性或常設性項目管理機 構的人數(shù)，節(jié)約了管理成本。實施過程表明，長期困擾政府有關部門的“三超（超規(guī)模、 超投資、超標準）”問題得到了很好的解決，該公司實施的工程均未出現(xiàn)“三超”問題。例 如，在人民廣場三期工程建設中，通過對原有道路方案的調整，將半下穿式改為繞行式 ，取消地下商場并減少拆遷面積，使原有方案投資估算減少1.7億元，控制在市政府確定 的總投資范圍內，且大縮短了廣場施工工期。三峽博物館在初步設計階段，從項目全壽 命管理角度，邀請全國知名博物館的專家和重慶市各專業(yè)設計專家，會同市文化局和市 博物館，進行了為期三天的初步設計研討評價，通過專家會審及業(yè)主審查確認，對建筑 功能分區(qū)和設備檔次作了精確定位，提高了部分設備的檔次，同時，將部分電腦設備從 設備清單中刪去，只在概算中保留，待使用時逐步添置。這種調整，既有利于合理安排 一次性建設投資，又可避免暫時未用設備因技術進步所帶來的設備過時問題。同時，由 于專業(yè)人員嚴格依法管理，工程質量也得到了很好的保證。目前，重慶市正設想將城市 建設發(fā)展有限公司組建成工務局，對政府投資的非經(jīng)營性工程進行相對集中管理。
計劃經(jīng)濟色彩濃厚的政府投資工程管理方式開始被打破