2006年9月5日，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（以下簡稱《通知》）正式出臺，這是繼2004年《國務(wù)院關(guān)于深化改革土地管理的決定》實行之后的又一項重大舉措。《通知》針對土地市場中一些屢禁不止的違法違規(guī)行為，以及在土地調(diào)控中所出現(xiàn)的新問題，制定了更加切實、有效的調(diào)控措施，勢必會對我國土地市場乃至整個國民經(jīng)濟(jì)的運行產(chǎn)生重大影響。

　　一、政策出臺的背景

　　進(jìn)入新世紀(jì)后，房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展引發(fā)了第三輪“圈地?zé)?rdquo;。在土地市場升溫的背后，存在著大量違法違規(guī)用地的現(xiàn)象，耕地持續(xù)減少，土地的粗放利用嚴(yán)重，國有資產(chǎn)大量流失。為了規(guī)范土地市場、調(diào)控房地產(chǎn)業(yè)和國民經(jīng)濟(jì)，國家開始重視土地調(diào)控，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》、《國務(wù)院關(guān)于深化改革土地管理的決定》等政策的頒布使土地政策逐漸成為宏觀調(diào)控的一大亮點，土地市場的整頓也取得初步成效。

　　然而，由于相關(guān)法律、制度的不健全，中央與地方利益不完全一致，土地市場中的一些違法違規(guī)現(xiàn)象仍然嚴(yán)重，同時在調(diào)控中也出現(xiàn)了一些新的問題。今年前5個月，全國國土資源部門共立案土地違法案件25153起，與去年同期基本持平，但涉及的土地面積高達(dá)12241.7公頃，同比上升近20%，“地根”在一定程度上仍處于失控狀態(tài)。面對這種情況，國務(wù)院及時出臺了《通知》，由針對性地制定了調(diào)控措施，以期達(dá)到嚴(yán)把土地“閘門”，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。

　　二、政策制定的特點

　　1.調(diào)控力度大

　　調(diào)控的范圍廣、力度大是《通知》全篇的一個鮮明特點?！锻ㄖ返谝粭l即要求嚴(yán)格實行政府問責(zé)制，要求地方政府主要負(fù)責(zé)人對當(dāng)?shù)馗乇Ｗo(hù)和土地利用情況負(fù)總責(zé)，強(qiáng)化了地方政府的責(zé)任意識。針對一些地方政府“以地生財”大肆出讓土地等問題，《通知》明確規(guī)定土地出讓金須納入財政預(yù)算，并對其使用做出要求，使其不再成為地方政府的小金庫。在工業(yè)用地出讓方面，更是要求通過“招拍掛”以還原其真實市場價值。縱觀《通知》全文，涉及到耕地保護(hù)、土地收益、土管權(quán)責(zé)、土地供應(yīng)等多個方面，并把握住了問題的關(guān)鍵和根源，其調(diào)控力度之大，在近幾年的土地政策中也很少見。

　　2.注重調(diào)解地方政府的利益取向

　　地方政府與中央的利益不完全一致，存在偏差，這種情況使得在以往的土地調(diào)控中地方出于自身利益考慮而同中央博弈，有法不依、違規(guī)用地現(xiàn)象屢禁不止。部分地方政府通過大量出讓土地以增加預(yù)算外收入，通過低價出讓工業(yè)用地來招商引資，通過“以租代征”等方式擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，導(dǎo)致建設(shè)用地增長過快、耕地大量減少、土地利用效率低下。面對這種情況，《通知》抓住了根本性問題，從調(diào)整利益機(jī)制的角度出發(fā)采取措施。一是對土地出讓金實行“收支兩條線管理”，納入地方預(yù)算，使其不再成為地方政府任意支配的預(yù)算外財政，消除地方大量批租土地的利益驅(qū)動；二是實行問責(zé)制度，把地方的政績同耕地保護(hù)、土地利用情況更緊密地結(jié)合起來；三是強(qiáng)調(diào)了法律機(jī)制，要求對以各種形式非法低價出讓土地、非法批地用地的人員都要追究法律責(zé)任。這樣就有效地協(xié)調(diào)了地方同中央間的利益關(guān)系，有助于地方政府樹立正確的政績觀和發(fā)展觀，從利益源頭上整頓土地市場。

　　3.調(diào)控手段更為間接、有效

　　同以往的土地調(diào)控政策相比，《通知》在合理運用行政手段和法律手段的同時，更多的運用了經(jīng)濟(jì)手段調(diào)整權(quán)責(zé)、利益關(guān)系，從而達(dá)到間接調(diào)控的目的。主要體現(xiàn)在三個方面：一是將土地出讓金納入地方預(yù)算，對其收支進(jìn)行監(jiān)督管理，促進(jìn)地方政府科學(xué)用地；二是通過提高城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，來提高土地利用效率、保護(hù)耕地；三是采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓工業(yè)用地，增強(qiáng)交易中的競爭機(jī)制，以消除地方低地價招商和企業(yè)粗放增長的現(xiàn)象。這些措施一般都通過經(jīng)濟(jì)利益機(jī)制間接實現(xiàn)調(diào)控目的，同較為直接的行政、法律手段相結(jié)合，剛?cè)岵?jì)，更能有效地達(dá)到政策目標(biāo)。

　　4.著眼于集約性可持續(xù)發(fā)展

　　《通知》在整頓、規(guī)范土地市場的同時，也著力于推動集約型增長和可持續(xù)發(fā)展。一方面，《通知》提高了新增建設(shè)用地土地有償使用費、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)，并要求工業(yè)用地采取招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓，這必將提高建設(shè)用地和工業(yè)用地的取得成本，限制企業(yè)的粗放型增長，達(dá)到盤活土地存量、提高土地使用效率的目的，促進(jìn)集約型增長。另一方面，《通知》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)和被征地農(nóng)民的利益，要求土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費的使用向農(nóng)村傾斜，這又利于推動新農(nóng)村建設(shè)，縮小貧富差距，推動社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　三、政策將帶來的影響

　　1.土地違法違規(guī)現(xiàn)象將得到有效遏制

　　以往的土地調(diào)控政策雖然也屢次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)查土地違法違規(guī)行為，但未重視到該現(xiàn)象背后利益機(jī)制，在土地管理權(quán)限由地方掌握的情況下，為追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)短期發(fā)展和眼前政績，各地在土地利用等方面的違法違規(guī)行為屢禁不止。對此，《通知》實行問責(zé)制，明確了“地方各級政府主要負(fù)責(zé)人對本行政區(qū)域內(nèi)耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積、土地利用總體規(guī)劃和年度計劃執(zhí)行情況負(fù)總責(zé)”。在我國現(xiàn)行的行政體制下，地方政府問責(zé)制往往見效明顯，如2005年“國八條”中的“房價問責(zé)制”就對上海等熱點城市的房價穩(wěn)定產(chǎn)生了重大影響。此外，《通知》還就“以租代征”、低價出讓工業(yè)用地等行為明令禁止，在土地督察制度的配合下，這些政策更易落實到地方，土地違法違規(guī)行為必將得以遏制。

　　2.地方政府的土地供應(yīng)將走向理性

　　在舊的財政政策下，土地出讓金作為地方政府的預(yù)算外收入，收支得不到有效的監(jiān)督管理，從而成為各地追求GDP增長、大干政績工程的重要資金來源，這是許多地方政府不顧國家宏觀調(diào)控大力批租土地的動機(jī)所在，導(dǎo)致中央“緊縮地根”的調(diào)控政策落實不力。對此，《通知》一方面對土地出讓金實行“收支兩條線管理”，使其收入、使用都要受到監(jiān)督和約束，地方政府難以在隨意支配；另一方面，建立起了問責(zé)機(jī)制，加大了地方政府的責(zé)任感。在這樣一柔一剛兩大措施下，地方政府以往的大肆批租土地的行為不再有利可圖，中央的土地供應(yīng)政策將得到有效落實。此外，在工業(yè)用地方面，“招拍掛”的出讓方式也將使一些地方無法再繼續(xù)低地價招商引資，工業(yè)用地價格的抬高也會導(dǎo)致成交量的下降。因此，我們有理由相信，地方政府的土地供應(yīng)將逐步走向理性供地、科學(xué)供地。

　　3.農(nóng)民利益將得到更有效保障

　　農(nóng)民利益的保護(hù)問題在以往的土地政策中多次被提及，但由于在執(zhí)行中經(jīng)費不足和地方政府違法違規(guī)現(xiàn)象突出等原因，相關(guān)政策常常落實不夠，耕地持續(xù)減少，被征地農(nóng)民利益受到侵害。在新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，針對實際存在的問題，《通知》做出了具體有效的應(yīng)對措施。一是嚴(yán)格實行問責(zé)制，要求地方主要負(fù)責(zé)人對耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積負(fù)總責(zé)，并“以實際耕地保有量和新增建設(shè)用地面積，作為土地利用年度計劃考核、土地管理和耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的考核依據(jù)”；二是解決了征地補償和農(nóng)村建設(shè)的資金來源問題，規(guī)定“土地出讓金須首先支持征地補償所需資金，并逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重”，被征地農(nóng)民的社會保障費用也要求地方落實；三是明令禁止“以租代征”等方式侵占農(nóng)用地的行為，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。此外，耕地占用稅標(biāo)準(zhǔn)的提高也將有助于耕地的保護(hù)。

　　4.土地利用效率將大為提高

　　抑制土地的粗放式利用，強(qiáng)化集約用地，是本次調(diào)控的一個重要目標(biāo)。為此，《通知》一方面提高了用地的經(jīng)濟(jì)成本，采取提高新增建設(shè)用地土地有償使用費、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅來減少城市建設(shè)用地的盲目擴(kuò)張，促進(jìn)盤活土地存量；采取工業(yè)用地“招拍掛”出讓的辦法來使工業(yè)用地地價回歸市場價值，抑制地方政府低價出讓工業(yè)用地下帶來的粗放型發(fā)展和不合理用地。另一方面，《通知》提高了違法違規(guī)用地的政治成本，要求嚴(yán)查非法批準(zhǔn)征收、占用土地和超計劃批地用地等現(xiàn)象，規(guī)范地方政府行為，推動合法用地、科學(xué)用地。

　　四、進(jìn)一步完善土地調(diào)控政策的建議

　　1.加快相關(guān)法律和制度的完善

　　宏觀調(diào)控政策能否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，一方面要看調(diào)控政策本身的具體措施，另一方面也要依靠法律和制度的保障，我國之前的諸多土地政策雖然收到不少成效，但也出現(xiàn)了許多政策落實不力、地方政府出于自身利益故意違法違規(guī)的現(xiàn)象，相關(guān)制度的規(guī)范、監(jiān)督不到位就是一個重要原因。又如，在土地政策反復(fù)強(qiáng)調(diào)維護(hù)被征地農(nóng)民利益的同時，《土地管理法》中“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的三十倍”的規(guī)定卻給提高征地補償?shù)墓ぷ鲙砹讼拗坪妥璧K。因此，在土地政策的作用被愈加重視的情況下，加快健全相關(guān)法律和制度，逐步構(gòu)建土地宏觀調(diào)控的法律體系以保證政府調(diào)控有法可依、依法行政，就顯得格外重要。

　　2.注重土地政策與其它調(diào)控手段的配合

　　財政政策、貨幣政策和土地政策目前已成為我國調(diào)控土地和房地產(chǎn)市場的三大政策手段，其中，財政政策和貨幣政策是傳統(tǒng)的兩大調(diào)控手段，而土地政策參與宏觀調(diào)控則是在近幾年逐步受到重視，并成為2005年的房地產(chǎn)業(yè)調(diào)控中的最大亮點。然而由于土地調(diào)控的時間不長，理論和實踐經(jīng)驗不足，與其他政策手段的協(xié)調(diào)、配合尚不成熟。因此在不斷完善土地政策自身的同時，也應(yīng)注重其同財政政策、貨幣政策的協(xié)調(diào)、配合，加強(qiáng)這方面的理論政策探索和實踐經(jīng)驗總結(jié)，以期實現(xiàn)在調(diào)控中一加一大于二的效果，更好的達(dá)到政策目標(biāo)。

　　3.深化對“招牌掛”出讓方式的認(rèn)識和思考

　　2002年5月，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》要求所有經(jīng)營性用地一律實行招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓。本次《通知》要求“工業(yè)用地必須采用招標(biāo)拍賣掛牌方式出讓”。采用“招拍掛”的出讓方式，對避免國土資產(chǎn)流失、提高政府收入、促進(jìn)土地的高效集約利用都有著不可忽視的積極作用，但我們也應(yīng)看到，城市經(jīng)營性用地采取“招拍掛”出讓后，地價上漲迅猛，這對房價的持續(xù)上揚、城市生活成本和商業(yè)成本的提高不能說沒有推動作用。而工業(yè)用地的“招拍掛”也必然在一定程度上增加企業(yè)的成本，削弱其市場競爭力。同時，我們也應(yīng)有所思考，在人地矛盾日益尖銳的今天，在土地出讓市場僅有政府一個出讓方的情況下，明顯有利于出讓方的“招拍掛”方式是否就一定反映了土地使用權(quán)的合理價格？協(xié)議出讓方式是否仍有存在的必要？也許在這些方面加深思考后，對土地價值的認(rèn)識會更加全面，對其利用也會更加科學(xué)和理性。

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