文章概述：
政策的根本在執(zhí)行，政策執(zhí)行者能否在執(zhí)行階段忠于政策的初衷對一項(xiàng)公共政策來說是非常關(guān)鍵的一環(huán)節(jié)。因而無論是從學(xué)界研究角度還是從社會政策作用角度，我們都非常關(guān)注政策的執(zhí)行。而在現(xiàn)實(shí)的生活中，對與一項(xiàng)政策的執(zhí)行總會是遇到許多“絆腳石”，其中有包括社會環(huán)境在內(nèi)的政策環(huán)境因素，也有更多的人為主觀因素。

正文：
據(jù)《南京晨報(bào)》2005年19日報(bào)道，近年來，一些被人民群眾寄予厚望的扶貧干部面對金錢的誘惑蛻變成國家的蛀蟲，頻頻利用手中的權(quán)利蠶食國家的扶貧款。有的國家級貧困縣的小小鄉(xiāng)長配置的公車竟然是進(jìn)口的“皇冠”，有的人打著“扶貧”的旗號辦實(shí)體、搞項(xiàng)目，神不知鬼不覺地將扶貧款“洗”進(jìn)自己的小金庫……近日廣西省防城區(qū)法院日前以貪污罪、受賄罪、數(shù)罪并罰，判處防城港市防城區(qū)扶貧辦原主任謝乃金有期徒刑11年。經(jīng)審理查明謝乃金自2002年9月任扶貧辦主任起，在事實(shí)扶貧項(xiàng)目過程中，加大開支，4次將扶貧款非法占為己有，共貪污扶貧款近14萬元。僅廣西一省在2004年1月至2005年2月，廣西省檢察機(jī)關(guān)共立案偵察貪污、挪用和私分救災(zāi)款、扶貧款和移民安置款等職務(wù)犯罪案件48起，涉案人員56人，占廣西檢察機(jī)關(guān)反貪系統(tǒng)立案總數(shù)的4%，涉案金額達(dá)1100多萬元。由此我們可以看出在我國其它地區(qū)的扶貧政策方面的執(zhí)行存在著許多不足的地方。（資料來源：《南京晨報(bào)》2005年12月9日）

從上述案例材料中我們看到我國的扶貧政策的執(zhí)行以及扶貧?？畹膱?zhí)行與發(fā)放存在著許多缺漏，貧困地區(qū)群眾的救命錢屢遭“洗劫”，民怨沸騰，嚴(yán)重影響了我國貧困地區(qū)的社會安定與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從中，我們可以看出，公共政策的執(zhí)行存在著許多阻礙因素，從而使得政策的執(zhí)行結(jié)果與政策預(yù)期目標(biāo)有所偏差。在這，我們討論的政策執(zhí)行是指政府執(zhí)行系統(tǒng)通過其積極的行動，使政策方案付諸實(shí)施的過程，具體而言，是政策執(zhí)行者運(yùn)用各種政策資源建立組織機(jī)構(gòu)組合各種必備要素，采取各項(xiàng)行動，使政策觀念形態(tài)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效果，實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)①。公共政策可以分為元政策、總政策、基本政策、具體政策。其主要的過程有：政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)督、終結(jié)、評估等階段。

一、公共政策的重要性

政策是執(zhí)行之源，我國在現(xiàn)階段的公共政策的制定者主要是體制內(nèi)的制訂者既政黨以及少量的參議者即咨詢機(jī)構(gòu)。雖然老百姓不直接參與政策執(zhí)行，但是政策直接影響著他們的生活與工作，對于一個國家和社會來說，政策是引導(dǎo)社會發(fā)展的路標(biāo)和導(dǎo)向。在文化大革命階段正是在錯誤的“以階級斗爭為綱”的政策的指引下，我國浪費(fèi)了十年的建設(shè)時(shí)間，而且還造成了人才的斷層，一定程度上影響了我國后來的社會建設(shè)。正是1978年十一屆三中全會的“把全黨工作的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移社會主義現(xiàn)代化建設(shè)”的新政策，結(jié)束了中國社會的動蕩與內(nèi)亂不止，給中國帶來了巨大的發(fā)展。正如2002年11月7日，基辛格博士對全球一百多位媒體領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)表演講時(shí)說“即將召開的中共十六大，將回顧中國自八十年代鄧小平開始的改革開放帶來的巨大經(jīng)濟(jì)進(jìn)步。這不僅一場變革，更是一場革命，一個新的經(jīng)濟(jì)體制正在中國形成。三十年前，我第一次開北京時(shí)，街上看不到汽車，今天，行使在長安街上，站在人民大會堂的臺階上，我看到了
中國三十年的巨變。”（資料來源：香港《大公報(bào)》2002年9月）公共政策在我們的社會中扮演著舉足輕重的角色，它使得我們的生活有章可循，工作有規(guī)范可依，它主宰著一個國家的興衰，主宰著一個民族的存亡。公共政策涵概軍事、政治、社會、經(jīng)濟(jì)、生活各個領(lǐng)域，所謂無規(guī)矩不成方圓即是如此。我們應(yīng)該很慶幸地看到我國現(xiàn)在的可喜變化，正如基辛格博士所說，正是由于我國堅(jiān)持了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持改革開放，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則這一總的路線和方針，才有我國現(xiàn)在飛速的發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)。

二、公共政策執(zhí)行的發(fā)展以及影響因素

在西方公共政策發(fā)展的早期階段，人們只對政策的制定感興趣，而只有很少的人關(guān)注到政策的執(zhí)行。1973年以A.維爾達(dá)夫斯基（A.Wildavsky）j.普瑞斯曼（J.Pressman）為代表的一批學(xué)者開始對政策執(zhí)行中的問題進(jìn)行研究，他們以美國聯(lián)邦政府在奧克蘭市政策執(zhí)行失敗的案例分析，強(qiáng)調(diào)了政策執(zhí)行的重要性，他們認(rèn)為，要使政策科學(xué)從理論的科學(xué)成為行動的科學(xué)。就必須研究政策執(zhí)行的問題，以便在政策制定與執(zhí)行之間架起橋梁。即為橋梁，則其中必有鴻溝，有效的政策執(zhí)行能夠使得政策獲得預(yù)期的效果從而能夠縮小鴻溝直至其消失。研究政策的執(zhí)行，不僅能夠縮小鴻溝，而且能為下一政策目標(biāo)的制定提供一定的歷史數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)統(tǒng)計(jì)。如果政策執(zhí)行不當(dāng)或不力，則非但難以解決原有的公共問題，可能還會使問題惡化，如案例中講到的國家在貧困地區(qū)發(fā)放的扶貧款，正是由于政策執(zhí)行的不力，才導(dǎo)致了扶貧款的“洗劫”。

為什么要關(guān)注政策執(zhí)行？一般人認(rèn)為政策執(zhí)行就是設(shè)立一個執(zhí)行機(jī)構(gòu)，發(fā)點(diǎn)?？钭鳛榛顒咏?jīng)費(fèi)就行了，用清末的李鴻章的話說，天底下最容易是事就是做官。難道在官場真的就是你想干什么就能干什么么？讓我們順著這個思路結(jié)合實(shí)際往下分析。在現(xiàn)實(shí)生活中，諸如此類現(xiàn)象比比皆是：不知怎么執(zhí)行，沒有能力執(zhí)行，沒有資源執(zhí)行，甚至是故意執(zhí)行走樣，不認(rèn)真執(zhí)行，不執(zhí)行。隨意執(zhí)行，亂執(zhí)行，想執(zhí)行就執(zhí)行，不想執(zhí)行就不執(zhí)行，令不行禁不止，上級三令五申下面拒不響應(yīng)……從古至今，歷朝歷代的腐敗問題以及各類執(zhí)行問題的出現(xiàn)，都說明做官并不是像李鴻章說的那樣只要看令（政策）吆喝（執(zhí)行）就行了。對上級命令拖延不辦，并不只是出現(xiàn)在中國，甚至連美國總統(tǒng)也對政府領(lǐng)導(dǎo)官僚體制工作效率低下而頭痛不已。

政策執(zhí)行過程中直接或間接地受的任務(wù)，受到諸多因素的制約和影響，只有對這些因素進(jìn)行科學(xué)、合理的分析和判斷，才能消除政策執(zhí)行中的障礙，完成政策執(zhí)行策目標(biāo)。具體影響因素如下：

第一：環(huán)境因素。所謂計(jì)劃趕不上變化，公共政策亦是如此。飛速發(fā)展的社會，使得許多政府安排在很短的時(shí)間內(nèi)就過時(shí)，使用一個科技術(shù)語來表示這種現(xiàn)象，叫做“時(shí)鐘速率”在加快。②環(huán)境因素是指國際、國內(nèi)政治、軍事等因素的總稱。心理環(huán)境決定著政策執(zhí)行過程的目標(biāo)性質(zhì)和方向。社會環(huán)境因素是社會經(jīng)濟(jì)條件以及社會生產(chǎn)與科技發(fā)展水平等各種經(jīng)濟(jì)、文化、教育的因素的總稱。心理環(huán)境是指人們的社會觀念包括到底、法制觀念、心理素質(zhì)等因素，這是直接作用于政策執(zhí)行主體的因素。在政策的執(zhí)行階段，政策執(zhí)行者應(yīng)當(dāng)首先考察現(xiàn)實(shí)環(huán)境與自身的能力素質(zhì)，因地制宜、發(fā)揮所長去貫徹政策解決政策問題。

第二：政策執(zhí)行主體。

這是影響政策執(zhí)行因素中最容易出現(xiàn)問題的一個環(huán)節(jié)。所謂公共政策執(zhí)行主體是指負(fù)責(zé)組織落實(shí)公共政策目標(biāo)、措施的人和組織，主要包括公共政策執(zhí)行者與公共政策執(zhí)行組織。在我國國家行政體系中，絕大部分行政機(jī)關(guān)及其工作人員都是屬于政策執(zhí)行主體范疇。

任何公共政策的執(zhí)行活動都要靠各級政策機(jī)關(guān)與政策政策執(zhí)行人員來進(jìn)行，政策執(zhí)行機(jī)關(guān)掌握著實(shí)施政策的方法、技術(shù)和資源，是聯(lián)系政策與社會公眾（政策對象）的橋梁。政策執(zhí)行人員自身的素質(zhì)、政策水平、管理水平的高低將直接影響著政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與政策任務(wù)的完成。他們可以積極主動地創(chuàng)造性地執(zhí)行政策，使政策得意順利實(shí)施；也可能由于軟弱無能、效率低下或抵制政策、鉆政策的空子而造成政策事物、甚至政策夭折。

政策主體因素應(yīng)當(dāng)是政策執(zhí)行過程中的核心因素，所以應(yīng)該也必須引起高度關(guān)注。

第三：政策執(zhí)行的客體。政策執(zhí)行客體又稱政策目標(biāo)群體或目標(biāo)群體。政策目標(biāo)群體是政策直接作用的對象。政策能否成功，并不是政策制定者和執(zhí)行者的一相情愿，它與目標(biāo)群體有著直接的關(guān)系。目標(biāo)團(tuán)體是公共政策直接作用的對象，一定的公共政策通常是以一定的公共團(tuán)體作為政策訴求的對象。公共政策執(zhí)行能否達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，在很大程度上取決于目標(biāo)團(tuán)體的態(tài)度。目標(biāo)團(tuán)體順從、接受、認(rèn)可一項(xiàng)政策，則該項(xiàng)政策的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)小，執(zhí)行成本低；相反如果目標(biāo)團(tuán)體不順從或是抵制一項(xiàng)政策，則該政策的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)大，成本高收效甚微。美國學(xué)者托馬斯-史密思認(rèn)為，目標(biāo)團(tuán)體的組織和制度化程度、接受領(lǐng)導(dǎo)的情形以及先前的政策經(jīng)驗(yàn)、文化、社會經(jīng)濟(jì)與政策環(huán)境等是公共政策執(zhí)行過程中的四個至關(guān)重要的因素之一，是政策執(zhí)行過程中影響其成敗所需要考慮和認(rèn)定的因素。④

第四：政策執(zhí)行體制。公共政策執(zhí)行是有組織的活動系統(tǒng)。任何政策的執(zhí)行都要依賴一定的組織去實(shí)施，沒有專門的政策執(zhí)行組織，沒有政策執(zhí)行能夠組織的努力，任何政策目標(biāo)都只能停留在設(shè)想階段，因此如何構(gòu)建公共政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，配置公共政策執(zhí)行去那里是公共政策執(zhí)行體制的核心所在。

三：政策執(zhí)行現(xiàn)狀（問題）

通過考察研究，筆者發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)的生活中存在許多政策執(zhí)行偏離軌道的現(xiàn)象。文章開頭的案例就是典型的表現(xiàn)。除此以外我們總是能發(fā)覺身邊的公共政策在很多時(shí)候并非真正意義上的公共，公共性在政策執(zhí)行過程中的很多情況下被刪改或變質(zhì)了。對此筆者總結(jié)如下：

第一：體制不健全。政策執(zhí)行體制是政策得以順利實(shí)施的環(huán)境系統(tǒng)，同時(shí)是影響政策執(zhí)行因素中重要的一還。健全的體制有利于發(fā)揮政策的作用體現(xiàn)政策效果。但現(xiàn)行的政策執(zhí)行體制卻是不能另人滿意的。首先在權(quán)力的分配上存在不合理，個人高度集權(quán)、組織缺乏合理的權(quán)力制約機(jī)制。其次機(jī)構(gòu)之間或機(jī)構(gòu)部門人員之間的權(quán)責(zé)不明確，爭功委過、群體極化現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，在政策的內(nèi)容完善、政策可行性評估與研究、政策預(yù)案的實(shí)驗(yàn)、政策調(diào)整等許多方面缺乏合理有效的制度化安排。

第二：執(zhí)行者素質(zhì)不高。在政策的執(zhí)行階段總要依靠一定的執(zhí)行機(jī)構(gòu)與人員，所以執(zhí)行者的素質(zhì)就會對政策的執(zhí)行順利與否產(chǎn)生重大影響?，F(xiàn)階段在政策執(zhí)行過程中表現(xiàn)出來的一系列問題說明我們的政策執(zhí)行人員在自身素質(zhì)上仍需要很大提高。

sp; 這種素質(zhì)主要表現(xiàn)在：1、能力素質(zhì)，包含諸多方面如組織協(xié)調(diào)能力、科學(xué)決策能力、人際關(guān)系處理能力等2、思想政治素質(zhì)，這關(guān)系到政策執(zhí)行取向，關(guān)系政策執(zhí)行的性質(zhì)，所以政治素質(zhì)也是非常重要的價(jià)值判斷要求。此外，政策的執(zhí)行主體還應(yīng)具備一定的心理素質(zhì)、身體素質(zhì)、知識素質(zhì)等，要注意自己多方面共同發(fā)展，增強(qiáng)自己對政策意圖的深刻了解，創(chuàng)造性的貫徹執(zhí)行公共政策。

第三：地方主義、小團(tuán)體思想仍然存在。政策的實(shí)施要求各部門各地方共同參與、共同努力。這就是要求中央與地方、上級與下級之間要保持高度的協(xié)調(diào)與一致性，忠實(shí)于政策的本來面目與政策取向，避免地方主義、小團(tuán)體思想。

但在政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)生活中我們經(jīng)常會發(fā)現(xiàn)地方主義、小團(tuán)體思想仍舊是“遍地開花”，“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重影響了政策的穩(wěn)定性與可靠性。因此如何有效的避免地方主義，在維護(hù)政策的可行性的同時(shí)如何增加政策的適應(yīng)性等問題將是我們應(yīng)該解決的重點(diǎn)。

四、問題對策

前面我們已經(jīng)從政策的重要性、影響因素、以及政策執(zhí)行的現(xiàn)狀角度分析了公共政策的各個方面以及其影響。根據(jù)現(xiàn)代社會的特征以及公共政策的發(fā)展，我們對公共政策的執(zhí)行的問題對策的研究也相應(yīng)地跟上了腳步。只有將對策分析清楚才能進(jìn)一步將政策落實(shí)，才能更好地為社會公眾服務(wù)，從而增強(qiáng)以政府為主的公共主體的執(zhí)行力以及影響力，也只有這樣才能將更好更全面的政策奉獻(xiàn)給社會。

首先，從政策執(zhí)行的基礎(chǔ)來研究政策執(zhí)行問題的對策。政策執(zhí)行的基礎(chǔ)不僅是政策的制定，，更還有政策執(zhí)行的體制因素。政策執(zhí)行體制包括政策執(zhí)行的制度建設(shè)以及政策的認(rèn)識水平也包括政策執(zhí)行的每一個環(huán)節(jié)。無論是西方還是東方國家的政策執(zhí)行體制都要受到社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化體制的影響。中國以前的政策執(zhí)行體制主要是受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，以政府為絕對的執(zhí)行主體，在改革開放后，我國逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走向市場經(jīng)濟(jì)體制，與之相應(yīng)的政策執(zhí)行主體的構(gòu)成也發(fā)生了變化即增加了社會公眾的參與，但是還是以政府和公共部門為主體。雖然公共權(quán)力隨著公共管理中心的下移而日益社會化，但是其下放是緩慢的，政府的角色轉(zhuǎn)換也是緩慢的。因此在政策執(zhí)行體制方面，政府應(yīng)該根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和公共管理的學(xué)要，將政府的決策職能與執(zhí)行職能相互配合，針對政策執(zhí)行的時(shí)滯問題，將一定的政策決策權(quán)和執(zhí)行變動權(quán)交與地方或直接執(zhí)行政策的機(jī)構(gòu)，以便讓基層執(zhí)行機(jī)構(gòu)有一定的自主權(quán)從而可以根據(jù)具體情況對政策進(jìn)行適當(dāng)?shù)男拚Ｔ趫?zhí)行過程中也應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的政策執(zhí)行的監(jiān)督與評估機(jī)構(gòu)，針對政策執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)督與控制。在案例中的扶貧腐敗問題上，若能建立相應(yīng)的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制以及對扶貧政策進(jìn)行定期的評估，那么扶貧腐敗就能相應(yīng)的減少而不至于使得我國大量的資金“流”進(jìn)個人腰包。

其次，從政策執(zhí)行的主體的角度來看，我國的政府能力方面也是有待改善的。有效的政府能力能夠優(yōu)化政府的結(jié)構(gòu)，能夠?qū)①Y源進(jìn)行合理的配置，從而能夠在公共政策的過程中實(shí)現(xiàn)既定的政策目標(biāo)。我國的在政府正處在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)行階段，所以政府以及公共管理主體在政策執(zhí)行方面應(yīng)該進(jìn)一步加大改革力度。由于我國政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置的龐大，其官僚主義影響所以導(dǎo)致其效率低下，所以在政策執(zhí)

行主體方面，我們應(yīng)該在加強(qiáng)政府體制改革的同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)政府的政策執(zhí)行力度。在政策執(zhí)行主體的層次上分為高層、中層以及基層三個執(zhí)行主體，其中基層政府是政策執(zhí)行政策關(guān)鍵。從而在政策執(zhí)行中應(yīng)該加強(qiáng)各級領(lǐng)導(dǎo)以及執(zhí)行人員的溝通，只有這樣才能消除基層對政策執(zhí)行目標(biāo)以及政策執(zhí)行過程中的錯誤認(rèn)識，同時(shí)也能夠讓政策制定者及時(shí)獲得政策執(zhí)行的狀態(tài)以及與預(yù)期目標(biāo)的重合程度，為其在政策終結(jié)方面提供先行依據(jù)。在此基礎(chǔ)上我們也應(yīng)該加強(qiáng)對基層執(zhí)行者的引導(dǎo)和對其進(jìn)行一定的約束，以防止其在執(zhí)行過程中濫用權(quán)力進(jìn)行權(quán)力尋租。

再次，政策執(zhí)行必須有強(qiáng)有力的法律保障作為后盾。不僅要加強(qiáng)政策上的法律化，而且應(yīng)該加強(qiáng)政策執(zhí)行階段的法律建設(shè)。所謂的政策法律化就是將穩(wěn)定、成熟且在教長時(shí)間內(nèi)調(diào)整社會關(guān)系的政策上升為法律，使其獲得法律的效力和國家強(qiáng)制力的保障。政策法律化有利于政策的穩(wěn)定，同時(shí)也有利于增強(qiáng)政策的權(quán)威性與強(qiáng)制性。從而在政策的執(zhí)行階段約束執(zhí)行主體規(guī)范行為，維護(hù)政策的原貌。這就要求在政策的制定階段要不段加強(qiáng)政策和合理化分析與預(yù)測，找準(zhǔn)政策問題確保政策的有效性。此外要增強(qiáng)政策的穩(wěn)定性上下一致。對于執(zhí)行階段的法律建設(shè)則主要是用法律來規(guī)范執(zhí)行人員的執(zhí)行行為，依法設(shè)立一定的執(zhí)行程序；建立健全政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制、建立行政公開制度、正確合理運(yùn)用行政聽政制度以增強(qiáng)政策合法性與公正性；權(quán)責(zé)明確、合理分工，加強(qiáng)干部人事制度的管理。充分利用法律來規(guī)范政策執(zhí)行是符合社會要求與公眾需要的，在追求法制社會的今天，增強(qiáng)政策法律建設(shè)舉措勢在必行。

結(jié)束語：我們時(shí)刻都處在公共政策的環(huán)境中，政策執(zhí)行的好壞直接影響到社會公眾的切身利益。筆者只想通過本文提出自己對現(xiàn)實(shí)中政策執(zhí)行情況的一點(diǎn)見解，能解決的問題定是微乎其微，但和廣大公眾一樣關(guān)心的是我們的政府能否真正解決政策執(zhí)行中存在的問題進(jìn)而維護(hù)公眾的利益，真正的為民用好權(quán)。

注釋（參考文獻(xiàn)）：

①、嚴(yán)強(qiáng) 王強(qiáng) 《公共政策學(xué)》

②、金太軍 錢再見 張芳華 李雪卿《公共政策執(zhí)行梗阻與消解》

③、趙凱農(nóng) 李兆光《如何貫徹執(zhí)行公共政策》

④、李文釗《論公共政策執(zhí)行的涵義及其影響因素》

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