代建制首試殘奧會 6000億政府投資變革上路
代建制首試殘奧會 6000億政府投資變革上路 http://finance.sina.com.cn 2005年02月19日 09:18 《財經(jīng)時報》 　　代建制的推行將政府投資引入了投資改革領域，本質(zhì)是資源的政府投資、民間生產(chǎn) 、社會消費關系。因此，從長遠來看，代建制對政府投資并不局限于非經(jīng)營性建設項目 ，還可以涵蓋其他領域，甚至包括政府的某些職能 　　為舉辦2008年北京殘疾人奧運會而建設中的北京殘疾人奧運會訓練中心，不僅將成 為體現(xiàn)中國奧運精神和人文關懷的一個平臺，同時也將成為政府投資項目管理體制改革 的一個“試管”。 　　一項被稱為“代建制”新的管理方法被越來越多地運用到政府投資項目之中。這項制 度的推廣旨在改變過去政府投資項目建設中存在的一些弊端。而北京殘疾人奧運會訓練 中心成為第一批中央“代建制”項目試點之一。 　　政府投資項目實行“代建制”，就是指政府通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理 單位，負責項目建設實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單 位的制度。 　　有專家估計，這意味著大約每年6000億元的政府投資將會面臨變革。 　　據(jù)悉，《中央預算內(nèi)投資項目“代建制”試點辦法》(以下簡稱“中央代建辦法”)也正在 緊鑼密鼓地制定之中，中央投資的試點經(jīng)驗將有助于完善這一制度。事實上，各地也在 紛紛出臺代建制的管理辦法，來規(guī)范和發(fā)展政府投資項目建設。 　　地方先行 　　去年7月，中國出臺的《國務院關于投資體制改革的決定》(以下簡稱“決定”)就明確提 出，對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。 　　此前，政府投資項目的管理體制基本沿用了計劃經(jīng)濟體制下的傳統(tǒng)管理模式，由項 目使用單位組建“項目建設單位”，負責項目實施管理。往往由于缺乏經(jīng)驗和專家隊伍， 加之利益驅動，極易造成政府投資項目的“三超”和“三低”(低水平、低質(zhì)量、低效益)， 同時還容易滋生腐敗。 　　中國工程咨詢協(xié)會政策研究室主任邱全寧對《財經(jīng)時報》指出，用“代建制”替代傳統(tǒng) 的使用單位“自建制”，一是通過專業(yè)化提高政府投資項目管理水平，二是憑借代建單位 的獨立性，可以有效地杜絕使用單位為自身利益千方百計提高建設標準、增加建設內(nèi)容 ，從而引起“超概算”的現(xiàn)象。 　　事實上，“代建制”只是中國的一種稱呼，并不是新事物，美、法、日等國早有類似 的做法。在去年國家實行投資體制改革，要求對非經(jīng)營性政府投資項目推行“代建制”之 前，地方各省市已經(jīng)進行了大量的代建制探索和嘗試。 　　早在上世紀末，安徽省對政府投資項目建設進行改革，探索實施代建制。1998年， 成立了安徽省公益性項目建設管理中心。在深圳，政府投資項目管理體制的多種嘗試也 在進行中，并借鑒香港模式，設立深圳市建筑工務署，推行代建制。 　　隨后，代建制如雨后春筍，在湖北、貴州、成都、上海、重慶、北京等許多省市紛 紛推行。中國推行投資新政，代建制在各地獲得更大的發(fā)展。當前，中央投資項目的代 建制試點也正在積極的醞釀和進行之中。 　　模式之爭 　　邱全寧對《財經(jīng)時報》指出，當前“代建制”的模式主要有兩種：一是成立專門承擔政 府投資項目代建任務的事業(yè)性機構；二是由政府通過招標方式選擇專業(yè)性項目管理公司 。后者還可以分為選定有限的代建機構和公開招標選定代建機構。 　　目前，關于代建制的推行，以哪種模式為主還存有爭議。有專家認為，政府投資項 目的代建機構應以事業(yè)性管理機構為主，以商業(yè)性建設管理機構為輔。 　　持有這一觀點的人認為，事業(yè)性管理機構不以營利為目的，且具有很強的獨立性， 更適合充當項目建設實施階段的責任主體或項目法人。此外，事業(yè)性管理機構作為非營 利性機構，政府可直接核定其事業(yè)經(jīng)費，從而減少項目建設管理費支出。這對處于高速 發(fā)展、需要大量投資建設的中國政府來說極為重要。 　　有專家指出，當前實行政府投資項目代建制的地區(qū)(城市)，絕大多數(shù)選擇了組建事 業(yè)性管理機構，有的地區(qū)則先成立了企業(yè)性代建機構，后又將其改為事業(yè)單位，如深圳 市寶安區(qū)于1994年成立“城市建設投資公司”作為代建機構，后又于2003年將其改組為事 業(yè)性質(zhì)的建設工務局。 　　但邱全寧認為，成立事業(yè)性代建機構并非《國務院關于投資體制改革的決定》的本意 ，通過公開招標來選定專業(yè)性項目管理公司這一模式，意義在于引入市場機制和充分利 用社會上的專業(yè)資源。兩種模式孰優(yōu)孰劣，應由數(shù)據(jù)和事實來說話。 　　在政府投資項目建設管理的實際運作過程中，政府投資主體已經(jīng)給項目建設的管理 機構支出相應的費用。實際上，政府投資項目的建設管理只有通過競爭機制，才能真正 使得具有實力的和專業(yè)資質(zhì)的項目建設管理公司脫穎而出，來提高政府投資主體的效益 ；同時，競爭才會降價，為政府投資減少項目投資的預算支出。 　　這一觀點也得到了國家發(fā)改委投資研究所王元京的認同。他對《財經(jīng)時報》同時指出 ，代建制的推行實際上是對政府投資項目的各方通過合同約定，進行法律意義的權責劃 分。 　　監(jiān)管機構 　　但有關專家對《財經(jīng)時報》指出，當前代建制并不是十全十美，兩種模式也各有缺陷 。 　　政府投資項目的事業(yè)性管理機構，容易滋生權力尋租，導致項目腐敗，而且仍然會 受制于上級政府領導的干預，并不能保證從根本上解決政府投資的問題。通過招標選擇 項目建設管理機構這一模式，在面臨大量項目的招標、簽約和協(xié)調(diào)中，任務十分繁重， 難以應付。 　　2004年，中國工程咨詢協(xié)會曾對各地代建制的推行情況進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在的主要 問題就是缺乏法律支撐。 　　隨著代建制的推行和發(fā)展，政府投資項目的事業(yè)性管理機構和商業(yè)性管理機構就需 要進行相應的規(guī)范。日前，國家發(fā)改委會同建設部等七部委聯(lián)合出臺《工程建設項目貨物 招標投標辦法》。有關人士指出，這在一定程度上對政府投資項目 “代建制”操作進行規(guī)范。 　　2月16日，國務院總理溫家寶在第三次廉政工作會議上也強調(diào)，要健全政府投資監(jiān)管 制度。完善政府投資項目決策機制，實行政府投資項目公示制度和公開招投標制度，建 立政府投資后評價制度和投資責任追究制度。要強化對交通、城建等重點領域及重點項 目的監(jiān)管。 　　邱全寧認為，從政府層面看，代建制的具體操作涉及大量的商務安排，例如招標選 擇代建機構、談判簽約、履約監(jiān)督，特別是政府資金安全性的監(jiān)督等等。為此，成立一 個代表政府行使上述職能的專門機構可能是必要的，這種機構可以叫做“代建項目管理中 心”。 　　推而廣之 　　邱全寧對《財經(jīng)時報》表示，國家將可能不會制定全國統(tǒng)一的代建制法規(guī)，目前的做 法是邊試點、邊總結，在此基礎上提出“關于代建制管理的指導意見”。按照他的理解， 這樣做的目的，一是考慮代建制在中國尚屬新生事物，還需要繼續(xù)探索；二是一些地方 推行代建制已經(jīng)走在前面，應該允許它們具有一定自由，結合實際情況進行探索和創(chuàng)新 。 　　另一方面，水利和交通等公共設施領域的項目建設，具有較強的專業(yè)性，并已經(jīng)在 長期實踐和改革中逐漸形成了一套符合自身規(guī)律的建設管理模式，對這類項目倉猝實行 代建制可能并不合時宜。故而在這次國務院關于投資體制改革的決定中，對非經(jīng)營性政 府投資項目提出的是“推行”代建制而不是“實行”代建制。 　　事實上，代建制作為一種項目管理服務模式，不僅適用于非經(jīng)營性政府投資項目， 也對民間的商業(yè)投資項目建設管理推廣意義。在更為廣闊的領域推行代建制為眾多專家 所認同。 在王元京看來，代建制的推行將政府投資引入了投資改革領域，本質(zhì)是資源的政府投 資、民間生產(chǎn)、社會消費關系。因此，從長遠來看，代建制對政府投資并不局限于非經(jīng) 營性建設項目，還可以涵蓋其他領域，甚至包括政府的某些職能。邱全寧也認為，政府 項目在更大范圍推行代建制可能是未來的一種發(fā)展趨勢。邱全寧介紹，在英國、澳大利 亞等發(fā)達國家，政府項目外包是非常通行的，每年政府都有大量的項目通過外包來完成 。中國工程咨詢協(xié)會在與國際同行介紹中國的政府投資項目代建制時就是譯為“外包”。
代建制首試殘奧會 6000億政府投資變革上路