城市經(jīng)營的十大抉擇(下)
城市經(jīng)營的十大抉擇(下) 抉擇之六：變“公共產(chǎn)品”為“城市商品”經(jīng)濟學(xué)家都認(rèn)為，燈塔是公共產(chǎn)品，只能 由政府提供，現(xiàn)實中確實也是由政府提供。但科斯考察了英國17世紀(jì)下頁到18世紀(jì)上頁 的 歷史，發(fā)現(xiàn)那時燈塔是由私人提供的，而且并沒有表現(xiàn)出私人缺乏投資于燈塔的動力， 以 及缺乏經(jīng)濟效率。 在我國，軌道交通部門過去是徹底的計劃體制，城市地鐵和其他軌道交通皆由政府投 資建設(shè)，政府出面經(jīng)營。最近上海市則實行“誰投資、誰所有、誰收益”的軌道交通投融 資體制。 對此，復(fù)旦大學(xué)教授張軍評論說：市場其實是一種理念。 第一節(jié) 城市管理觀念的欠帳 管理學(xué)中有一個成本法則，說質(zhì)量問題在設(shè)計階段、制造階段和銷售階段解決，付出 的成本之比是1：10：100！ 觀念存在于任何一個決策之前，觀念上欠了一筆帳，要在建設(shè)中付出百倍的代價！ 一、公共產(chǎn)品的短缺 隨著恩格爾系數(shù)的降低，人們消費公共產(chǎn)品在支出中的比重，會不斷加大。簡單說， 吃飯穿衣將越來越不占消費的大頭，而接受高等教育、享受藝術(shù)、文化，享受現(xiàn)代城市 的 基礎(chǔ)設(shè)施等等，在支出的比例會上升。 進入90年代以來，中國的消費品市場告別了短缺時代，在經(jīng)濟持續(xù)快速增長的推動下， 城市化開始進人加速階段，而作為公共產(chǎn)品的城市基礎(chǔ)設(shè)施，與消費品相反，越發(fā)顯得 短 缺。 有統(tǒng)計說，全國近2／3的城市存在著不同程度的供水不足問題；約70％的城市尚未形 成城市干道網(wǎng)，交通不暢、道路堵塞十分嚴(yán)重；城市排水管網(wǎng)普及率僅60％左右，城市 污 水集中處理率不足10％。 如果考慮到我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的短缺，是在本來就很低的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)下表現(xiàn)出來的，問 題就更顯嚴(yán)重。我國城市居民生活用水、用電的人均消費水平均與發(fā)達國家存在相當(dāng)大 的 差距。我國城市燃氣氣化率僅60％左右；北方地區(qū)的城市集中供熱普及率還不足20％， 供 熱標(biāo)準(zhǔn)還比較低，相當(dāng)多實際上需要采暖供熱的城市還未建立供熱系統(tǒng)；城市熱水供應(yīng) 系 統(tǒng)的建立尚處于起步階段；人均公共綠地面積僅為發(fā)達國家的1／6～l／10；城市防洪能 力普遍偏低。 據(jù)聯(lián)合國有關(guān)組織的研究和建議，發(fā)展中國家的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資比例，一般應(yīng) 維持在同期國內(nèi)生產(chǎn)總值的3％～5％的水平上，或者為固定資產(chǎn)投資的10％～ 15％，這 樣才能確保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與經(jīng)濟增長的需求相協(xié)調(diào)。 發(fā)達國家的經(jīng)驗也表明，在工業(yè)化和城市化的發(fā)展起飛階段，保持必要的基礎(chǔ)設(shè)施建 設(shè)投資比例是十分關(guān)鍵的。許多發(fā)達國家在基礎(chǔ)設(shè)施已達到很高水平、經(jīng)濟總量巨大的 情 況下，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重仍維持在l．5％左右，占固定資產(chǎn)投資 的 比重6％左右。而我國地市基礎(chǔ)設(shè)施投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重長期不足1％，最高年份 也 僅達到1．5％；城市基礎(chǔ)設(shè)施投資在全社會固定資產(chǎn)中的比重長期不足3％．最高年份亦 僅為4.1%。 依據(jù)國際經(jīng)驗，在經(jīng)濟起飛過程中，城市交通、電力和電訊業(yè)投資的增長應(yīng)快于加工 工業(yè)投資增長，沒有這些部門的超前發(fā)展，就不可能有經(jīng)濟的成功起飛。在中國特定的 體 制背景下，公共物品的投資基本依靠政府進行，而政府財力又難以全部滿足投資需要， 這 使得其供給嚴(yán)重滯后于加工工業(yè)發(fā)展，成為經(jīng)濟起飛的瓶頸障礙。 二、公共產(chǎn)品的短缺源于思路短缺 公共產(chǎn)品短缺的背后，是城市經(jīng)營思路的短缺。 長期計劃經(jīng)濟體制最大的影響，并不是有形的工程和企業(yè)，而是在我們的頭腦中所形 成的思維定勢。提到城市水、電、氣、熱、公交等公共產(chǎn)品，長期都是財政補貼的行業(yè) ， 其商品屬性被忽視，基本上被看作是無償?shù)母＠苑峙洹Ｕ载斦a貼方式來維持其 低 效運營。這樣的公共經(jīng)濟建設(shè)的量越大，政府背的包袱就越重，形成“建設(shè)越多、虧損越 大；投資越多，黑洞越深”的惡性循環(huán)。 公共產(chǎn)品的價格強制，使市場經(jīng)濟條件下應(yīng)有的價格調(diào)節(jié)機制失靈，對經(jīng)營公共產(chǎn)品 和服務(wù)的企業(yè)無吸引力，加之管理部門缺乏資產(chǎn)經(jīng)營意識，不能將現(xiàn)有的存量資產(chǎn)盤活 ， 使得依靠政府實現(xiàn)擴大再生產(chǎn)成為不得已的選擇。 公用事業(yè)沿襲了數(shù)十年的“輸血機制”，必然導(dǎo)致體能衰退，既沒有競爭壓力，更沒 有內(nèi)在動力。如同康燕在《解讀上?！分兴f，試想政府撥給企業(yè)三分錢，要求為老百姓 提供六分錢的服務(wù)，而讓老百姓滿意又要花九分錢的成本。其結(jié)果一定是，政府投入無 結(jié) 果，不滿意；企業(yè)費力不討好，沒方向；老百姓需求沒滿足，不開心。 三、觀念的差距導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施的差距 基礎(chǔ)設(shè)施的差距決定了城市在競爭中的位勢，經(jīng)濟學(xué)是選擇的藝術(shù)，一個保守的思路， 也可能就錯過了下一輪競爭的先機，一步趕不上，步步趕不上。 高波從基礎(chǔ)設(shè)施的角度，對滬寧兩地做了一個比較：改革開放以來，特別是1990年代 初開始的大規(guī)模浦東開發(fā)，大大促進了上海的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是大的交通框架 基 本形成（如地鐵的建成開通）?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)為房地產(chǎn)開發(fā)創(chuàng)造了較好的條件。導(dǎo)致城 市 邊緣和地鐵沿線的上地開發(fā)迅速熱起來，房地產(chǎn)價格空間擴大，使上海房地產(chǎn)市場加速 進 人大眾消費階段。 相比而言，南京的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雖有較大進展，但大的交通框架尚未形成，規(guī)劃建設(shè) 的檔次不高，直接影響了城市化發(fā)展的水平和房地產(chǎn)開發(fā)的進展，并未具備作為中心城 市 應(yīng)有的地位和功能。與老城區(qū)僅一河（秦淮河）之隔的“長江新城”，位于長江之濱，總 規(guī)劃開發(fā)面積為42平方公里，但最初功能定位只是一個大型居住區(qū)，而非有明確功能分 區(qū)、 實施綜合開發(fā)的中心城區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，區(qū)內(nèi)地鐵何時開工建設(shè)遙遙無期。江寧 新 城與亞東新城能不能迅速熱起來，一個關(guān)鍵因素將取決于交通設(shè)施的發(fā)展?；A(chǔ)設(shè)施特 別 是交通設(shè)施建設(shè)滯后成為南京城市化、再城市化和房地產(chǎn)開發(fā)的瓶頸，制約了有效需求 。 南京的地鐵一號線主要在老城區(qū)，雖將對南京城市發(fā)展產(chǎn)生一定作用，但對長江新城、 江 寧新城與亞東新城開發(fā)建設(shè)的直接推動力不強，如果先開工建設(shè)二號線或三號線也許效 果 將更好。 第二節(jié) “市場其實是一種理念” 根據(jù)規(guī)劃，上海將在不遠的將來建造總長570公里的城市軌道交通，其中地鐵384公里， 輕軌186公里，21條軌道線路，在亞洲已不輸于東京和香港。 這意味著上海每年要建設(shè)15－20公里的軌道，每年需投入約100億元的資金，這還不 包括諸如購置車輛等其他的匹配投資。這筆錢絕非小數(shù)。 在我國，軌道交通部門過去是徹底的計劃體制，城市地鐵和其他軌道交通皆由政府投 資建設(shè)，政府出面經(jīng)營。上海市則實行“誰投資、誰所有、誰收益”的軌道交通投融資體 制。 對此，復(fù)旦大學(xué)教授張軍撰文評論說：市場其實是一種理念。毫無疑問，大都會建設(shè) 需要相當(dāng)大的資金投入，但問題是需要投入什么樣的資金。 傳統(tǒng)的投資理念格式化在財政資金上，對于現(xiàn)代的城市建設(shè)，猶如“老牛拉破車”， 更重要的是，這種理念和相應(yīng)的體制壓抑了許多本來可資利用的商業(yè)機會，堵住了本來 可 以更有效利用和使用資金的路徑。 所以，投資理念的轉(zhuǎn)換是關(guān)鍵。事情常常就是這樣，換一個思路想問題，答案唾手可 得。今天到過上海的中外人士無不對大上海都會建設(shè)的日新月異感到驚訝和震撼。我想 ， 上海城市基礎(chǔ)設(shè)施和都會面貌的快速進步與其說是靠了資金，還不如說是靠了新的理念 ， 一種商業(yè)運作的理念。 其實，考慮到城市軌道交通具有很強的“外溢效應(yīng)”，即它的延伸能給當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn) 和商家?guī)韮r值增值和獲益的機會，再加上地下軌道具有巨大的連帶搭載功能（如電纜 、 光纜或其他資訊傳遞），車站車輛享有巨大的廣告優(yōu)勢等等，權(quán)利的分層和分解便孕育 著 巨大的商機。如能讓地方和企業(yè)參與投資和營運，交換使用權(quán)，甚至分享所有權(quán)，不失 為 政府巧妙進行商業(yè)運作之計謀。 上海軌道交通投融資體制的這次改革，正是市場理念的又一次嘗試。按照現(xiàn)有的改革 方案，把整體軌道交通分層為投資、建設(shè)、營運和監(jiān)管四個界面，相互分離，可以解決 軌 道交通建設(shè)的融資多元化，加快建設(shè)的速度，也可以在事實上形成營運上的競爭性格局 。 這一步邁出來了，計劃與市場才真正做到了結(jié)合。這是“市場理念”的勝利。 一、市政設(shè)施都是公共產(chǎn)品么？ 經(jīng)濟學(xué)上對產(chǎn)品還有一種流行的分類，即公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。公共產(chǎn)品是不具有排 斥性和競爭性的商品。國防被認(rèn)為是最典型的公共產(chǎn)品，因為你消費國防產(chǎn)品，別人同 樣 可以消費，而且消費數(shù)量也不因為一個人的社會地位、收入狀況、納稅多少而有所區(qū)別 。 對于具有純粹公共產(chǎn)品性質(zhì)的公共設(shè)施與服務(wù)，由于無法制定價格也不可能收費，因此 只 能通過政府投資免費提供，并以向全體社會成員征稅的方式來解決經(jīng)費來源。 私人產(chǎn)品具有競爭性和排他性，競爭性是說不同的人要消費都想消費某一項產(chǎn)品時， 價高者得。排他性表現(xiàn)在一個人消費了別人就不可能再消費。比如一瓶啤酒，你花錢購 買 才能消費，而你消費了這瓶啤酒，別人永遠無法再消費這同一瓶啤酒了。因此私人產(chǎn)品 一 般要以市場交易方式來提供。 從公共產(chǎn)品的角度，反觀市政設(shè)施，就會發(fā)現(xiàn)以往常見的幾個誤區(qū)：實際上，除了國 防、治安之外，許多公用設(shè)施例如郵政、公交、電信一類公用設(shè)施并不具有“非排它性” 、 由全體納稅人來共同負(fù)擔(dān)是有失公平的。對于這一類公共產(chǎn)品來說，國際上就傾向于以 收 費的方式來取得相關(guān)收入，以沖抵政府的投入。例如在香港，就有著嚴(yán)格的“用者自付” 制度，曾蔭權(quán)在“1996－97財政年度香港政府財政預(yù)算案”中就曾提到：“基于社會的整 體利益，對某些服務(wù)會給予大量資助，從而可以免費提供這些服務(wù)，或只收回小部分成 本。 這就是我們提供醫(yī)院服務(wù)、教育及公共房屋時所依循的理據(jù)。不過，對于政府提供的其 他 服務(wù)，如果并沒有明確的社會需要，我們便要恪守用者自付及收回全部成本的原則。使 用 這些服務(wù)的人，往往是基于商業(yè)上需要而使用服務(wù)，理應(yīng)支付全部成本。我認(rèn)為，要納 稅 人津貼這些服務(wù)，實在于理不合。用者自付原則是本港公共財政制度不可或缺的一環(huán)。 倘 若我們既要繼續(xù)提供有大量資助的服務(wù)，同時又要維持低稅率，便必須在這兩方面求取 平 衡。以納稅人利益作為代價的短期措施，只會損害本港公共財政的穩(wěn)固基?！庇袑W(xué)者把介 于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的物品定義為“俱樂部物品”。所謂俱樂部物品，是指那種兼 有私人物品與公共物品的某些特性，但又不完全等同于私人物品或純公共物品的公共品 。 而凡是不屬于純粹公共物品的領(lǐng)域，就可以通過市場供給。從實踐上看，對于具有非純 粹 公共物品性質(zhì)的公共設(shè)施與服務(wù)，讓市場發(fā)揮作用效率更高。世界銀行在以“為發(fā)展提供 基礎(chǔ)設(shè)施”為主題的1994年世界發(fā)展報告中，對不發(fā)達國家基礎(chǔ)設(shè)施的普遍缺乏并且在這 方面投資效率低下的狀況提出研究建議，其中最主要的就是商業(yè)化經(jīng)營和引入競爭機制 。 二、價格補貼是社會主義的特征么？ 以往在我們的意識里，對于政府提供的公用設(shè)施服務(wù)的價格補貼，被視作社會主義制 度優(yōu)越性的一種表現(xiàn)。其實，無論經(jīng)濟學(xué)所說“天下沒有免費的午餐”還是老百姓所謂 “羊毛出在羊身上”，都表明一個簡單道理：辦任何事都要花成本。不當(dāng)?shù)难a貼一定會造 成效率與公平的損失。 市政公用設(shè)施的價格也是一樣，補貼使什么人受益？補貼的錢從哪里來？這些都是實 實在在的問題。早在許多年前，當(dāng)我們還在用一毛錢的郵票寄信的時候，經(jīng)濟學(xué)家茅于 軾 先生就以解剖刀一般的邏輯，分析了郵資補貼的弊端：政府對郵資的補貼，是既不利于 效 率又無助于公平的定價政策?，F(xiàn)在一封本市平信僅貼0.1元的郵票，外地郵資僅0.2元。 實 際成本已數(shù)倍于此。估計一年政府為此支付補貼達數(shù)十億元之巨。這筆錢補貼給了誰？ 給 了寄信多的人。什么人寄信多？是收入高的人才多寄信。貧困山區(qū)的農(nóng)民一年也不見得 寄 上一兩封信。由于郵資偏低，可以用電話解決的事也改用信函，于是造成郵件擁擠，難 于 招架。所以此項補貼對效率和公平都只起壞作用。 郵政部門用什么錢來補貼這幾十億元的大窟窿？只好靠其他方面收高價。這就造成了 進一步的效率損失。例如報刊雜志的發(fā)行投遞費，要收到報刊本身價的35％。現(xiàn)在一本 雜 志定價多在3元以上，郵局要收1元多的發(fā)行費，遠遠超出了其邊際成本。這種價格扭曲 及 不利于文化事業(yè)發(fā)展，但事情到此還沒有完。為了爭這部分利潤，沈陽、天津等地組成 了 民間的發(fā)行網(wǎng)。從這里看到，放著已有的高效郵政發(fā)行系統(tǒng)不用，另外再去組織一套班 子 搞發(fā)行。社會資源配備失當(dāng)，浪費在所難免。 三、公共產(chǎn)品就不能由私人提供么？ 一般地認(rèn)為，私人對提供私人產(chǎn)品具有動力，因此私人產(chǎn)品應(yīng)由私人提供。對于公共 產(chǎn)品，因為人們存在搭便車的行為，不會有提供公共產(chǎn)品的動力。比如，治理環(huán)境污染 ， 每個人都希望別人出面，自己乘機...
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