學習《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》的思考

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學習《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》的思考
——學習《國務院關(guān)于投資體制改革的決定》的思考 一、實施政府投資項目“代建制”的必然性   長期以來,我國對政府投資項目實行的是以“指揮部”、“基建辦”等“一次性業(yè)主”為 運作載體的自建自管自用模式,這種模式除了難以控制“三超”(超標準、超規(guī)模、超預 算)外,還很容易出現(xiàn)“三低”(低水平、低質(zhì)量、低效益)問題。近年來,為了改變這 種狀況,全國各地開始探討改革政府投資工程管理方式,其中比較有代表性的是深圳、 廈門、上海等地,他們共同的特點就是實行“代建制”?!按ㄖ啤毕鄬τ谝酝膫鹘y(tǒng)模式 ,在很多方面起到了積極作用,較好地控制了“三超”的弊端。不同的是,深圳實行的是 “政府集中代建制”,對絕大多數(shù)政府投資工程,都交由政府專門成立的“工務局(工務署 )”代建,而其他省市大都是“社會公司代建制”,由各類社會性贏利組織(公司)代建政 府項目。   今年7月26日,國務院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》,不僅確立了企業(yè)在投資活 動中的主體地位,營造了有利于各類投資主體公平、有序競爭的市場環(huán)境,而且明確規(guī) 范了政府投資行為,改進了政府投資項目建設管理的實施方式。《決定》中第三部分就政 府投資項目,提出了加快推行“代建制”的意見,即通過招標等方式,選擇專業(yè)化的項目 管理單位負責建設實施,嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期,竣工驗收后移交給使用單位 。這個《決定》,為政府投資項目的建設實施指明了方向,實施“代建制”是完善政府投資 體制的必然要求,符合市場經(jīng)濟快速發(fā)展的客觀趨勢。   二、政府投資項目代建目前應該實行“集中代建”模式   目前,國內(nèi)政府投資項目代建制的模式主要就是“集中代建”和“公司代建”兩種。應 該說,這兩種模式都符合《決定》精神,但是,筆者認為,就當前的客觀條件看,應該大 力推行“集中代建”。   主要原因如下:實施代建制的根本目的,是嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期?!肮?代建制”可以較好地控制“三超”(超標準、超規(guī)模、超預算)的弊端,但是,由于“公司 代建制”自身固有諸多缺陷,并沒有從根本上改變分散建設、分散管理、低質(zhì)量、低效益 的問題,所以不是從根本上解決問題的最佳方式。同時,隨著“公司代建制”的實施,在 某些地方還帶來了諸多新矛盾,一些不良現(xiàn)象不但沒有改觀,反而出現(xiàn)愈演愈烈趨勢。 主要表現(xiàn)在五個方面:一是代建公司屬于贏利性企業(yè),除收取代建管理費外,還收取不 同比例的提成。這樣一來,代建公司為賺取“提成”或追求利潤最大化,必定出現(xiàn)壓低投 資、壓級壓價、使用低檔材料、降低施工標準等問題,既影響政府投資質(zhì)量和效益,又 造成政府投資的流失或浪費。二是代建公司屬于社會性機構(gòu),很不穩(wěn)定,一旦撤銷或改 行,根本無法落實“質(zhì)量責任終身制”。(從此角度看,甚至還不如原有的各自為政的“指 揮部”、“基建辦”模式)。三是目前大多數(shù)地方的代建公司盡管數(shù)量不少,但發(fā)展很不平 衡,絕大多數(shù)力量薄弱,局限性強,尚不具備真正從事工程項目管理的實力。同時,在 市場經(jīng)濟條件下,代建公司之間從自身利益出發(fā)必定出現(xiàn)盲目“搶飯吃”現(xiàn)象,導致不規(guī) 范競爭行為愈演愈烈,給招標投標和日常工程管理造成被動影響。四是代建公司承接政 府投資項目,透明度不高,難以避免“暗箱操作”等人為因素,極易產(chǎn)生腐敗問題,不利 于反腐倡廉。五是代建公司承接政府投資項目,仍無法實現(xiàn)“集中統(tǒng)一管理”的大方向。   事實上,政府投資項目是非贏利的、公益性的項目,這個性質(zhì)決定了政府投資項目 應該集中由一個專業(yè)化的、非贏利的常設專門機構(gòu),作為唯一的業(yè)主全權(quán)代表政府進行 “集中代建”。這個機構(gòu)的特點是:一方面,由于其屬于“吃財政飯”、不以盈利為目的, 所以能夠?qū)φ撠煛Α百|(zhì)量終身制”負責,有利于實現(xiàn)“集中統(tǒng)一管理”,有利于從根 本上解決拖欠工程款,有利于避免不規(guī)范行為,有利于從根本上反腐倡廉;另一方面, 由于其屬于專業(yè)性機構(gòu),可以充分發(fā)揮專業(yè)人才、技術(shù)和經(jīng)驗優(yōu)勢,有效控制政府投資 項目的“效益、工期、質(zhì)量”,有利于提高政府投資工程的管理水平、技術(shù)水平和質(zhì)量水 平,有利于最大限度地發(fā)揮投資效益。鑒于此,筆者認為,在當前的客觀條件下,盡快 組建一個專門機構(gòu),實施政府投資項目“集中代建”,對提高政府投資效益,促進反腐倡 廉,顯得非常必要和切合實際。待市場經(jīng)濟進一步完善、各類代建公司進一步成熟后, 可逐步試點推行“公司代建制”。   三、對政府投資項目“集中代建制”的運作設想   政府投資項目集中代建的專門機構(gòu),其運作特點應該是:  ?。ㄒ唬┞毮芏ㄎ唬菏钦顿Y項目的執(zhí)行機構(gòu),代表政府行使政府投資項目的業(yè)主 職能,負責政府投資的市政工程、房屋建筑工程、公益性工程的集中統(tǒng)一管理和組織實 施工作。  ?。ǘ┚幹菩再|(zhì):為全額撥款事業(yè)單位,隸屬于當?shù)厥薪ㄎ?。全額撥款的目的是避 免收取項目管理費,同時財政統(tǒng)一支付工程款,使其只做事、不見錢,成為真正的“清水 衙門”。  ?。ㄈ┲饕毮埽?   1.代表市政府行使業(yè)主職能和項目管理職能,具體負責市政府投資的非盈利性建設項 目的集中統(tǒng)一管理和組織實施工作;   2.參與編制市政府投資市政基礎設施工程項目的中長期建設規(guī)劃和年度計劃;   3.參與或負責市政府投資建設工程項目的項目建議、計劃立項、可行性研究、用地 許可、地質(zhì)勘察、方案設計、初步設計、項目概算及相關(guān)文件的編制和報批等前期工作 ;   4.根據(jù)計劃部門下達的政府投資項目計劃,組織施工圖設計與審查,編制項目預算 并報有關(guān)部門審批;   5.協(xié)助國土主管部門做好政府投資建設工程項目的征地拆遷工作,負責項目的施工 報建、招標投標、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記等施工準備工作;   6.負責政府投資建設工程項目施工全過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管;   7.負責編制政府投資建設工程項目的結(jié)算、竣工決算并送審,組織有關(guān)單位進行工 程竣工驗收,辦理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù)。  ?。ㄋ模┍O(jiān)督措施:   1.承接政府投資項目,必須按政府批準的投資計劃建設,依法接受計劃、財政、建 設、審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督;   2.制訂工程標底、簽訂合同及現(xiàn)場簽證,必須經(jīng)審計部門審查,接受審計部門的監(jiān) 督;   3.工程招投標,包括投標單位的資格預審,必須依接受建設部門和監(jiān)察部門的監(jiān)督 ;   4.負責工程款計量把關(guān),由財政部門直接支付工程款,接受財政部門的監(jiān)督。 摘自《中國建設報》(作者:李大昆)
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