完善政府投資項(xiàng)目“代建制”
完善政府投資項(xiàng)目“代建制” [作者:國家宏觀經(jīng)濟(jì)研究院投資研究所 吳亞平] [發(fā)布時間:20050309] [來源:《國宏研究報告》2005年4期 中國科學(xué)技術(shù)信息研究所加工整理] 對非經(jīng)營性政府投資項(xiàng)目實(shí)行“代建制”，將項(xiàng)目建設(shè)管理任務(wù)交由專業(yè)化、常設(shè)性的項(xiàng) 目管理機(jī)構(gòu)或公司而非項(xiàng)目使用單位承擔(dān)，是近年來地方政府在改革政府投資項(xiàng)目建設(shè) 實(shí)施模式中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。為此，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》提出：對非經(jīng)營 性政府投資項(xiàng)目加快推行“代建制”。但從各地實(shí)踐看，對“代建制”的認(rèn)識和做法還存在 較大差異。 代建機(jī)構(gòu)應(yīng)以常設(shè)性的事業(yè)單位為主 政府投資項(xiàng)目代建單位的組建或選定，從各地實(shí)踐看，主要有以下兩種方式：其一，組 建常設(shè)的事業(yè)單位性質(zhì)的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)，如深圳市建設(shè)工務(wù)局，安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè) 管理中心，珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心。 其二，選擇社會中介性質(zhì)的項(xiàng)目管理公司。具體包括兩種方式：一是組建常設(shè)的事業(yè)性 質(zhì)的建管機(jī)構(gòu)，如武漢市通過招標(biāo)選定了3家項(xiàng)目管理公司作為代建單位，上海市選定1 1家單位作為首批承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的工程管理公司；二是通過公開招標(biāo)或招募方式選定 代建單位，如北京市、重慶市通過公開招標(biāo)方式擇優(yōu)選定社會中介性質(zhì)的項(xiàng)目管理公司 作為代建單位。 這兩種方式各有所長，我們認(rèn)為第一種方式更為可取，主要原因在于： 第一，對于政府而言，需要組建常設(shè)性的代建機(jī)構(gòu)，并追求規(guī)?；捻?xiàng)目建設(shè)管理績效 。 第二，事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，不以盈利為目的且具有很強(qiáng)的獨(dú)立性，更適合充當(dāng)項(xiàng) 目建設(shè)實(shí)施階段的責(zé)任主體或項(xiàng)目法人；而通過第二種方式選定的代建機(jī)構(gòu)均為以盈利 為主要目的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，項(xiàng)目投資規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)在一定程度上與其有利益關(guān)系。 第三，設(shè)立事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，并由其作為政府投資項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施階段的責(zé) 任主體和集中統(tǒng)一建設(shè)項(xiàng)目，從根本上解決了長期以來政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位特別是工 程發(fā)包方分散的問題。 從各地實(shí)踐看，實(shí)行政府投資項(xiàng)目代建制的地區(qū)（城市），絕大多數(shù)選擇了組建常設(shè)性 事業(yè)單位的方式。 按照“基本集中”和“抓大放小”的原則確定代建項(xiàng)目范圍 常設(shè)性代建機(jī)構(gòu)承接代建項(xiàng)目的范圍，應(yīng)該與該機(jī)構(gòu)的規(guī)模相協(xié)調(diào)。但從各地實(shí)踐看， 不同地區(qū)代建機(jī)構(gòu)承接代建項(xiàng)目的范圍差異較大，而且界定不是很準(zhǔn)確，如深圳市工務(wù) 局負(fù)責(zé)“除規(guī)劃國土、交通、水務(wù)、公安、教育五個系統(tǒng)外政府項(xiàng)目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管 理工作”，河北省社會公益項(xiàng)目建設(shè)管理中心負(fù)責(zé)“總投資500萬元以上（含500萬元）的 省直培訓(xùn)、接待、技術(shù)業(yè)務(wù)用房、公共設(shè)施等社會公益性項(xiàng)目”建設(shè)期間的組織管理。為 充分發(fā)揮代建機(jī)構(gòu)在人才及管理經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢，提高政府投資工程項(xiàng)目管理水平， 我們建議，按照“基本集中”和“抓大放小”的原則確定代建項(xiàng)目范圍。 基本集中 原則上，公益性項(xiàng)目及以社會、環(huán)境效益為主的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目均應(yīng)納入代建范圍。對于 建設(shè)任務(wù)較重，且具有相應(yīng)項(xiàng)目建設(shè)管理機(jī)構(gòu)或有特殊要求的交通、水利、林業(yè)、國防 、公安等部門的政府投資項(xiàng)目，可暫由相關(guān)部門繼續(xù)承擔(dān)建設(shè)管理職責(zé)，或設(shè)立項(xiàng)目法 人，并由項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)項(xiàng)目全過程管理；其余項(xiàng)目，包括政府出資建設(shè)的市政工程、黨 政單位辦公和業(yè)務(wù)用房以及科教文衛(wèi)體等社會性基礎(chǔ)設(shè)施，原則上均應(yīng)納入代建范圍。 抓大放小 由于每年政府投資項(xiàng)目很多，且投資規(guī)模相差很大。代建制作為一種新的建設(shè)模式，在 我國還出于探索階段。對于上述幾個部門以外的政府投資項(xiàng)目，全部納入代建范圍的難 度也可能很大，至少需要大量的人力資源支撐。有鑒于此，納入代建范圍的項(xiàng)目的投資 或建設(shè)規(guī)模最好在一定限額以上（各地的限額可自行確定）。 按照“盡量全過程負(fù)責(zé)”的原則設(shè)定代建機(jī)構(gòu)職責(zé) 借鑒國外設(shè)立代建機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)國內(nèi)一些地區(qū)的做法，我們認(rèn)為，應(yīng)該按照“盡量全 過程負(fù)責(zé)”的原則，設(shè)定代建機(jī)構(gòu)的職責(zé)，具體建議如下： （1）參與或主持“無明確行業(yè)主管部門”的政府投資項(xiàng)目的策劃、項(xiàng)目建議書編制工作， 主持項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計和概算編制工作（不包括單獨(dú)成立項(xiàng)目法人的項(xiàng)目）； （2）參與代建項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書編制工作；根據(jù)項(xiàng)目使用單位對使用功能的要求，主持 項(xiàng)目可行性研究、初步設(shè)計和概算編制工作； （3）根據(jù)投資主管部門下達(dá)的政府投資計劃，組織施工圖設(shè)計與審查，編制項(xiàng)目總預(yù)算 （并報投資主管部門核定）； （4）負(fù)責(zé)項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記、開工報告報批 和施工報建等施工準(zhǔn)備工作； （5）負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，包括組織投資主管部門、建設(shè)部門和設(shè)計、 監(jiān)理、施工單位參加的現(xiàn)場簽證（非施工單位原因造成的工程內(nèi)容及工程量的增加）和 設(shè)計變更工作； （6）負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目的結(jié)算、竣工決算并送審，組織有關(guān)單位進(jìn)行工程竣工驗(yàn)收，辦理產(chǎn) 權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù)。 代建機(jī)構(gòu)人員規(guī)模要適度 發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，代建機(jī)構(gòu)的規(guī)模都比較龐大，如香港工務(wù)局，擁有約2萬公務(wù)員；加拿 大的公共工程和政府服務(wù)部，共有1.4萬公務(wù)員；再如，美國負(fù)責(zé)公共建筑建設(shè)和管理的 聯(lián)邦總務(wù)署，目前有1.4萬人。 從國內(nèi)的情況看，代建機(jī)構(gòu)的規(guī)模普遍太小。如深圳市寶安區(qū)建設(shè)工務(wù)局正式編制為33 人，珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心正式編制只有20人，安徽省公益性項(xiàng)目建設(shè)管理 中心則只有15人。過小的規(guī)模對這些代建機(jī)構(gòu)有效或高效履行建管職責(zé)形成了巨大的挑 戰(zhàn)。今后應(yīng)該逐步擴(kuò)大代建機(jī)構(gòu)人員規(guī)模，或至少在事業(yè)經(jīng)費(fèi)核定上適當(dāng)加大投入（以 使其能聘用一些非事業(yè)編制或臨時性的專業(yè)項(xiàng)目管理人員）。
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