政府投資項目“代建制”的具體操作
政府投資項目“代建制”的具體操作 所謂代建制，是將有條件的財政性資金投資項目交給專業(yè)項目管理公司建設，實行交鑰 匙工程。長期以來，財政性資金投資項目都是由政府一手包攬，政企不分，這種狀況必 須及時改變。對政府投資的非經營性城市基礎設施及社會公益性項日，在建設過程中要 按照市場經濟的運行機制，通過項目法人招標的形式選擇有實力的企業(yè)組織實施，政府 職能重點放在項目決策、資金運籌和監(jiān)督管理方面。 (一)項目管理公司的基本職能 初步設想如下：選擇若干新上的財政性資金投資項目進行試點，通過項目法人招標的形 式確定對應的項目管理公司(一般是一個項目由一家公司負責)，由其負責項目的全過程 管理，建成后對政府實行交鑰匙工程。政府也可以委托項目管理公司負責項目建成后的 物業(yè)管理及資產保值增值。這些項目應符合以下條什，專業(yè)技術性比較簡單，主要是一 些文化、教育，衛(wèi)生和社會團體項目；項目使用單位缺乏足夠的基建力量和管理經驗， 總投資在3000萬元以上(政府財政全額投資或部分投資)，建設規(guī)模在10000平方米以上。 項目管理公司的定位是資產經營管理公司，并不一定參加項目的工程建設，人員要精干 ，做到高效運作。因此，在這個意義上看，項目管理公司是受政府委托代理甲方的權利 義務，其工作職能主要包括：組織有關單位編制并報批項目建議書、可行性研究報告、 初步設計和建筑施工圖；負責項目開工前的征地拆遷、三通一平、繳納稅費及辦理有關 報建手續(xù)：組織建設工程招投標和施工監(jiān)理工作，選擇施工單位和監(jiān)理單位；編制項目 的年度投資計劃利財務用款計劃，報政府主管部門審批；組織編制項目概算、預算和決 算文什；項目完工后將建成的固定資產移交給政府。 項目管理公司的利潤來自兩部分，一是建設單位管理費，二是實行投資包干責任制的節(jié) 余資金分成部分。具體操作如下： 建設單位管理費指項目管理公司為進行財政性資金投資項目籌建、建設、驗收等工作所 發(fā)生的管理費用，建議按項目總投資x2.5％或單項工程費用x3％的標準計算。項目總投 資應以發(fā)改委或建設部審定的投資概算為基礎，最終以財政局委托財政投資評審中心審 定的項目決算為準。建設單價管理費應根據項目建設進度以及財政性資金劃撥進度，每 年劃撥給項目管理公司相應的資金額度，最終結算時多退少補。 根據財政部《基本建設財務管理若干規(guī)定》(財基字[1998]4號)非經營性項目實行投資包干 責任制的，其包干節(jié)余按投資來源比例分別用于歸還貸款和進行分配。其中，國家財政 性投資形成的包干節(jié)余，30％上交同級財政部門，20％上交主管部門用于基本建設投資 管理方面的支出，50％作為項目管理公司的分成收入。 (二) “代建制”下的項目管理模式 1．業(yè)主管理模式 業(yè)主管理模式是傳統的基本建設項目建設管理模式，即由業(yè)主(項目管理公司)自行選擇 工程的設計、材料供應、設備供應、施工、安裝調試、監(jiān)理等單位并分別與之簽署合同 ，負責對整個項目的建設過程進行管理。在業(yè)主管理模式下，業(yè)主通過對各類合同的管 理來最終達到項目管理的目的。 在業(yè)主管理模式下，由于各個合同分別簽訂，所有合同均由業(yè)主(或其受托人)負責管理 ，就產生了各個合同之間接口的問題。從風險管理角度而言，由于各個合同主體均對業(yè) 主負責，就會產生一定的合同接口風險。因此，在業(yè)主管理模式下要求各個項目合同主 體相互緊密配合才能保證整個項目得以順利完成。因此在起草、簽訂合同時需要特別注 意使各個與項目建設有關的合同之間能夠做到相互銜接，緊密配合。但是項目建設過程 中還是會產生一些無法預知的問題，通過合同完全劃分各個合同主體的責任或風險界線 并不現實，大量不同的合同及合同主體的存在，不可避免地造成責任相互交叉或落空， 由此產生的風險及責任則只能由業(yè)主承擔?？偟膩碚f，在業(yè)主管理模式下，業(yè)主必將承 擔一些無法轉嫁或難以轉嫁的項目建設風險，容易造成投資難以控制、工期難以確定、 質量難以保證的缺陷。 2．EPC模式 為減少業(yè)主管理模式下業(yè)主所承擔的風防，在基礎設施項目及社會公益性建設過程中產 生了工程總承包(EPC)模式的項目建設管理模式。EPC模式是指業(yè)主將包括項目設計(包括 概念設計)、設備采購、土建施工、設備安裝、技術服務、技術培訓直至整個項目建成投 產的全過程均交由獨立的建設承包商負責的一種模式，承包商將在“固定工期、固定價格 及保證性能質量”的基礎上完成項目建設工作。 EPC模式一般具有如下特點： 由于交鑰匙承包模式下的承包商兼具業(yè)主管理模式下項目管理公司的一部分職能及施工 單位的職能，并對業(yè)主承擔全面的管理責任，因此，它必須對整個建設過程進行充分有 效的協調。一般地，交鑰匙承包模式下的承包商對項目所涉行業(yè)的技術有較充分的掌握 和理解，并具有很強的項目施工管理能力。而業(yè)主將通過合同管理對承包商進行監(jiān)督和 管理。 交鑰匙承包模式就其字面含義，即為在項目完工并可投入運行時方才移交給業(yè)主，承包 商提供的服務應包括自項目開工起至項目完工投產止L的全過程服務。在此情況下，業(yè)主 對工程建設的參與應當僅限于合同管理及對施工質量的監(jiān)督管理。承包商對工程建設過 程享有較充分的自主權，業(yè)主除按合同規(guī)定外不得進行任何干預。 交鑰匙承包模式是一項固定工期的建設模式，承包商對項目的整體交付時間承擔責任， 除非合同另有規(guī)定，否則業(yè)主不得要求承包商提前推遲工朗。因此，業(yè)主對工程項目的 投產基本上有一個比較準確的評估，從而使整個項目的建設工期更有保證。 交鑰匙承包模式也是一種固定價格的建設模式，合同價格在整個合同期內一般是固定不 變的，除非出現合同中規(guī)定的范圍變更或不可抗力等有限的原因外，否則合同價格不得 予以調整。因此，業(yè)主對工程造價有一個比較客觀的了解，使工程投資控制能得到有效 保證。在交鑰匙承包模式下，業(yè)主承擔的責任主要包括征地、項目報批、繳納稅費、籌 措資金并按合同進行支付。由于承包商獨立承擔了全過程的建設任務，從而使業(yè)主有更 多的精力與時間放在與政府主管部門、項目使用單位以及其他合同方的協調溝通，大大 提高了工作效率。 (三) 《項目代建協議》基本框架 《項目代建協議》是最重要的商務合同，它規(guī)定了項目管理公司和政府部門在財政性投資 項目建設過程中的權利與責任?！俄椖看▍f議》確定了各方在協議中分擔風險的方式和 范圍以及一旦在項目壽命期內發(fā)生意外事件，政府應提供的支持和各方應采取的行動。 《項目代建協議》應以時間順序來規(guī)定合同各方的權利和責任，也就是說，從土地獲得、 設計、建設到最后移交。對項目的好處是可以將《項目代建協議》作為一件工具和合同執(zhí) 行工作的流程圖，用以指導工作執(zhí)行情況。以下是《項目代建協議》的基本框架： 1．土地獲得和使用 《項目代建協議》中將規(guī)定，政府應按時間向項目管理公司移交建設用地使用權；建設用 地所處的狀態(tài)應該是沒有任何種類和性質的留置、抵押、抵押權益、環(huán)境污染。項目管 理公司得到的劃撥土地使用權，在征得政府批準前，只能用于項目建設，不能挪作它用 。 2．設計 《項目代建協議》將規(guī)定設計標準和設計規(guī)范以及適用法律；項目設計程序，如審查、批 準及設計改變的程序；設計的責任等。 對于政府部門在招標文件規(guī)定的初步設計標準和技術規(guī)范，包括建設規(guī)模、使用功能等 ，項目管理公司在投標文件中應該進行審核，任何錯誤和遺漏所造成的后果將由項目管 理公司承擔。對工程設計，政府可保留審查和批準的權利。 在建設期的任何時候，為了加快建設進度、降低建設成本或提高施工質量，需要對初步 設計進行改動的，由項目管理公司書面向政府主管部門提出，經政府審查認為改動確有 必要，政府應該批準改動。但未經政府批準，項目管理公司不能自行改動初步設計。 3．建設 《項目代建協議》中將規(guī)定，項目管理公司負責建設工程的所有活動，并承擔相應的風險 。需要特別強調的條款是：(1)質量保證和質量控制；(2)政府監(jiān)督和檢查的權利；(3)項 目計劃和進度日期；(4)重大問題和工程進度改變報告制度；(5)項目管理公司對建設承 包商和建設監(jiān)理人的責任；(6)交付圖紙和技術細節(jié)以及完工后的清理。 在控制質量方面，政府應要求項目管理公司在整個建設工程期間，向政府持續(xù)提供完整 的有關已完成或正在進行的建設工程每一部分的質量控制結果文件。在不影響正常施工 的情況下，政府有權檢查項目管理公司或建設承包商的質量控制過程和方法。政府代表 可以對施工現場進行檢查，若發(fā)現建設工程或所用材料有任何實質性缺陷，應立即要求 項目管理公司拆除不合格的建設工程，重建合乎技術規(guī)范要求的工程，或更換有缺陷的 材料。如果政府發(fā)現了施工質量問題，建設承包商應改正缺陷。 4．完工驗收 《項目代建協議》將規(guī)定進行工程驗收的程序、方法和標準，以確認工程建設是否滿足設 計和建設要求。 政府在收到項目管理公司的驗收請求后，應確認工程是否已達到設計標準。如果己達標 準，政府將負責驗收并向項目管理公司頒發(fā)完工證書。如果不符合標準，項目管理公司 應該采取措施使工程達到設計標準。對于無法達到設計標準的項目，政府應對項目管理 公司進行懲罰，或者罰款，或者拒收項目。 5．建設單位管理費及包干節(jié)余獎勵 在《項目代建協議》中，政府應對項目管理公司的收入做出保證，對建設單位管理費及包 干節(jié)余獎勵作出詳細規(guī)定。 6．移交 《項目代建協議》中將規(guī)定移交的范圍、程序及標準。移交的范圍除了項目設施以外，還 應包括設計圖紙、電腦軟件以及其他為項目今后運營所必需的一切文什、資料軟件等。 7．建設期內的合同責任 政府通常的責任包括授權條款，對項目管理公司盡量提供稅費方面的優(yōu)惠；協助項目及 有關事項獲得批準；當發(fā)生實質性法規(guī)變化時為項目管理公司做出補償等等。 項目管理公司通常的責任包括：遵守政府部門制定的各項法規(guī)，符合安全和環(huán)保標準； 在項目建設過程中，使用本地有競爭力的服務和產品等。
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