廣州市建委：政府投資項(xiàng)目管理模式分析
廣州市建委：政府投資項(xiàng)目管理模式分析 www.TF360.com 樊群 蔣英勇 2004-10-10 我市政府投資項(xiàng)目的主要管理模式 　　 政府投資項(xiàng)目主要以政府財(cái)政基本建設(shè)資金為投資主體的項(xiàng)目，大多數(shù)集中在為社 會(huì)發(fā)展服務(wù)、非盈利的公益性項(xiàng)目，更容易受到社會(huì)各界輿論的關(guān)注。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn) 行體制的逐步建立以及政府職能轉(zhuǎn)變的深化，我市政府投資項(xiàng)目的管理體制進(jìn)行了積極 的探索，主要有專門事業(yè)單位、政府直屬的公司、政府職能部門的基建處、專門的工程 指揮部等項(xiàng)目管理模式。 　　 １．以專門事業(yè)單位為建設(shè)主體。這種類型就是由政府組成部門或職能部門的所屬 的事業(yè)單位，比如市政園林局的市政維修處、隧道總公司等，根據(jù)政府的要求，編制并 提出項(xiàng)目的計(jì)劃任務(wù)書、可行性報(bào)告，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期動(dòng)拆遷和建設(shè)管理，建成后移 交給同屬市政園林局的事業(yè)單位。 　　 ２．以政府直屬的公司為建設(shè)主體。隨著建設(shè)工程市場(chǎng)機(jī)制的引入，政府部門多成 立直屬的建設(shè)工程管理公司，這些公司或者以建設(shè)單位的名義，或者以代建設(shè)單位（即 代甲方）的名義、工程總承包的名義實(shí)施政府投資工程的管理。 　　 ３．以政府委、辦、局內(nèi)部的基建處為建設(shè)單位。除了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而外，其 他領(lǐng)域（科教、文化、衛(wèi)生等其他委、辦、局系統(tǒng)）的工程建設(shè)，基本上由各自的基建 處（性質(zhì)是政府的內(nèi)設(shè)處室）或直屬的建設(shè)單位直接實(shí)施。 　　 ４．以專門的工程指揮部為建設(shè)主體。對(duì)于一些投資規(guī)模大、建設(shè)周期長(zhǎng)、涉及環(huán) 節(jié)多的大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，比如廣州的內(nèi)環(huán)路、高速公路、跨江大橋等，這些項(xiàng)目一般 要跨越幾個(gè)行政區(qū)域，動(dòng)拆遷量大面廣，各項(xiàng)配套建設(shè)內(nèi)容多，工程進(jìn)度要求高，一般 都設(shè)立由具有一定行政級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)掛帥的工程指揮部。類似的機(jī)構(gòu)還有項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組 ，區(qū)別在于項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組通常為純協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由市委、市政府的領(lǐng)導(dǎo)或分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān) 任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組不具體參與工程的建設(shè)實(shí)施過程。一般情況下，領(lǐng)導(dǎo)小組下 設(shè)辦公室或工程指揮部。 　　 應(yīng)該說，上述各種模式為我市的政府投資項(xiàng)目能按時(shí)完成和迅速建立起較為完善的 城市基礎(chǔ)設(shè)施做出了很大的貢獻(xiàn)，這些模式所突現(xiàn)的優(yōu)點(diǎn)具有一定的共性，比如易于政 府的協(xié)調(diào)和控制、能夠按時(shí)完成任務(wù)等等，但是隨著我市政府體制改革不斷深化和政府 職能的轉(zhuǎn)變，以及建筑行業(yè)的專業(yè)化、規(guī)范化程度的不斷提高，上述管理模式已經(jīng)不能 適應(yīng)時(shí)代的要求，一些弊端將明顯地展露出來。 　　 我市現(xiàn)有政府投資工程項(xiàng)目管理模式存在的弊端 　　 １．責(zé)任界線模糊?，F(xiàn)有的管理模式中，投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)基本上是在一個(gè) 系統(tǒng)內(nèi)（比如建設(shè)系統(tǒng)、教育系統(tǒng)、衛(wèi)生系統(tǒng)、文化系統(tǒng)等等）完成，這易于系統(tǒng)的領(lǐng) 導(dǎo)從行政的角度給予協(xié)調(diào)和控制，但同時(shí)也帶來了各個(gè)環(huán)節(jié)之間的責(zé)任不清，對(duì)投資“超 ”、工期“拖”、質(zhì)量“差”等問題缺乏制衡和監(jiān)督等一系列問題。 　　 ２．各環(huán)節(jié)缺乏制衡?，F(xiàn)有的管理模式中，投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營(yíng)的單位基本上 是由政府主管部門以行政指令的方式確定，這種業(yè)主的產(chǎn)生過程缺乏比較、缺乏競(jìng)爭(zhēng)、 沒有市場(chǎng)，存在一定程度的部門壟斷，這樣的結(jié)果將會(huì)導(dǎo)致政府投資效率的降低，也極 易造成尋租現(xiàn)象的發(fā)生。 　 ３．缺乏專業(yè)性。現(xiàn)有的管理模式中，建設(shè)業(yè)主既要參與項(xiàng)目前期的策劃、編制項(xiàng) 目建議書、可行性研究等工作，又要參與工程建設(shè)的準(zhǔn)備和實(shí)施工作，包括基地選址、 動(dòng)拆遷、組織考察、設(shè)計(jì)和施工招標(biāo)等，直至項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的過程控制。應(yīng)該說，上述 工作對(duì)專業(yè)性要求很高。但是，現(xiàn)有管理模式中的建設(shè)單位（尤其是工程指揮部）往往 隨著項(xiàng)目的完工而趨于解體，或者融入項(xiàng)目建成之后的運(yùn)營(yíng)管理主體之中。這就使得， 要么是專業(yè)化的人才被浪費(fèi)，導(dǎo)致難以積累起專業(yè)化的工程建設(shè)管理公司；要么工程實(shí) 施不使用專門人才，導(dǎo)致政府投資項(xiàng)目的工程項(xiàng)目管理始終處于一個(gè)較低的水平。 　　 現(xiàn)有的管理模式存在著政企不分、行業(yè)壟斷和部門壟斷的弊端，如何地克服政府投 資項(xiàng)目效率不高、管理水平低、“三超工程”普遍等問題是政府的建設(shè)主管部門亟待要解 決的。 代建制項(xiàng)目管理模式的分析 　　 隨著體制改革的不斷深入和工程建設(shè)的不斷發(fā)展，工程建設(shè)逐步形成投資多元化、 管理社會(huì)化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的新機(jī)制，而根據(jù)整頓和規(guī)范市場(chǎng)秩序的要求，工程建設(shè)應(yīng)該 是投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管四分開，以切實(shí)提高管理水平和充分發(fā)揮投資效益。以往管 理模式遠(yuǎn)不能適應(yīng)新機(jī)制新要求，必須要有新的科學(xué)先進(jìn)的管理模式。 　　 建立專業(yè)化、社會(huì)化的工程建設(shè)代建制項(xiàng)目管理模式（工程管理公司），工程管理 公司（代建方），受投資方委托，依據(jù)工程建設(shè)的法律、法規(guī)和委托合同，對(duì)投資方投 資的工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施全過程的組織管理。通過代建制項(xiàng)目管理模式，把工程建設(shè)明確 為管理方（代建方）與實(shí)施方（設(shè)計(jì)、施工、材料設(shè)備供應(yīng)）三方責(zé)權(quán)利明確的新機(jī)制 ，以適應(yīng)投資。建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管四分開的新要求，來有效提高工程建設(shè)的管理水平和 投資效益，來全面提升城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力。 　　 廣州市第二青少年宮是廣州市“十五”計(jì)劃的重點(diǎn)工程項(xiàng)目之一，也是我市政府投資 項(xiàng)目實(shí)行代建制項(xiàng)目管理的第一個(gè)試點(diǎn)樣本。第二青少年宮的工程總投資約３．２億元 ，合同工期６９１天（２００３年９月１０日～２００５年７月３１日）。該工程由廣 州市少年宮立項(xiàng)，市政府財(cái)政投資；廣州市工程總承包公司為項(xiàng)目建設(shè)管理單位。承包 總作為代建方，組成項(xiàng)目管理部，實(shí)施項(xiàng)目管理。因此這是一個(gè)規(guī)模大、多元化投資的 現(xiàn)代工程建設(shè)項(xiàng)目，需要探求現(xiàn)代工程建設(shè)項(xiàng)目管理新模式。 　　 廣州市第二青少年宮工程，所建立的是現(xiàn)代工程建設(shè)中代建制項(xiàng)目管理的模式，即 是專業(yè)化、社會(huì)化的工程管理公司（代建方），受投資方的委托，依據(jù)工程建設(shè)的法律 、法規(guī)和委托合同，對(duì)投資方投資的項(xiàng)目，實(shí)施全過程全方位的組織管理：一是按系統(tǒng) 工程的要求，把各參與方（投資方、管理方、實(shí)施方）組成項(xiàng)目管理系統(tǒng)（一級(jí)），投 資方、管理方分為兩個(gè)單位（廣州市少年宮和廣州市工程總承包集團(tuán)有限公司），設(shè)計(jì) 和監(jiān)理分別為美國(guó)ＳＢＡ國(guó)際設(shè)計(jì)集團(tuán)、廣東省輕紡建筑設(shè)計(jì)院，廣州市廣州工程建設(shè) 監(jiān)理有限公司；實(shí)施方正在進(jìn)行市場(chǎng)招標(biāo)，這是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)而精簡(jiǎn)、有效而高效的項(xiàng)目管 理系統(tǒng)；二是按高知識(shí)和高技能的要求，把有各種資質(zhì)、各種人才以及管理經(jīng)驗(yàn)、監(jiān)理 經(jīng)驗(yàn)的雙方組成項(xiàng)目管理部，這是一個(gè)具有進(jìn)行現(xiàn)代工程建設(shè)項(xiàng)目管理的綜合資質(zhì)（動(dòng) 拆遷、招投標(biāo)、工程管理、工程監(jiān)理和科技咨詢等項(xiàng)目管理綜合資質(zhì)）、優(yōu)秀人才（經(jīng) 營(yíng)、管理、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目管理優(yōu)秀人才）的項(xiàng)目管理部，能夠進(jìn)行項(xiàng)目前期階段、 項(xiàng)目實(shí)施階段、項(xiàng)目營(yíng)運(yùn)階段“三個(gè)階段”，進(jìn)行項(xiàng)目分解結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目管理方組織策劃、 項(xiàng)目實(shí)施方組織策劃、項(xiàng)目信息組織策劃“四個(gè)策劃”，進(jìn)行現(xiàn)代工程建設(shè)項(xiàng)目全過程、 全方位“兩個(gè)管理”，這是一個(gè)能夠提供優(yōu)秀服務(wù)、提高投資效益和做到有效高效的項(xiàng)目 管理部；三是按專業(yè)化、社會(huì)化的要求，把專門從事工程管理和工程監(jiān)理雙方的資質(zhì)、 經(jīng)驗(yàn)（雙方分別做過多個(gè)投資４億以上工程建設(shè)項(xiàng)目的管理工作和監(jiān)理工作）、業(yè)績(jī)（ 雙方分別獲過多個(gè)國(guó)家和省市的工程管理和工程監(jiān)理的獎(jiǎng)），用到試點(diǎn)工程上來，確保 提高試點(diǎn)工程的管理水平，在為提高業(yè)主效益的同時(shí)，提高社會(huì)效益。特別是本試點(diǎn)工 程由雙方組成的項(xiàng)目管理部，是采用現(xiàn)代工程建設(shè)項(xiàng)目管理的最新模式Ｐａｒｔｎｅｒ ｉｎｇ（伙伴式合作）模式，以便用伙伴式合作雙方的資源來發(fā)揮最大的資源效益。 　　 建制工程建設(shè)項(xiàng)目管理的優(yōu)點(diǎn) 　　 １．項(xiàng)目管理路徑短 　　 按系統(tǒng)工程的要求，組成的項(xiàng)目管理系統(tǒng)，各階段可合理交叉、有機(jī)聯(lián)系、各部門 可科學(xué)匹配、密切配合，使規(guī)模大的工程建設(shè)項(xiàng)目，能緊張而有秩序、有效而高效地進(jìn) 行，并能縮短總工期、控制各階段周期，是我們進(jìn)行這的規(guī)模大的工程建設(shè)項(xiàng)目管理中 ，體會(huì)最深的一次。 　　 ２．目標(biāo)整體控制好 　　 目標(biāo)整體控制好。按系統(tǒng)工程的要求，組成的項(xiàng)目管理系統(tǒng)，可克服各階段脫節(jié)， 能及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾，及時(shí)協(xié)調(diào)解決，有利于綜合控制，的利于整體優(yōu)化，有利于實(shí)現(xiàn)目標(biāo) 。 　　 ３．專業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮好 　　 專業(yè)優(yōu)勢(shì)發(fā)揮好。按高知識(shí)、高技能的要求，組成的項(xiàng)目管理部和項(xiàng)目管理人才， 能夠充分發(fā)揮項(xiàng)目管理專業(yè)的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，既能對(duì)投資、進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行分別的靜 態(tài)控制，還能對(duì)投資、進(jìn)度、質(zhì)量進(jìn)行綜合的動(dòng)態(tài)控制，通過贏得值等方法，進(jìn)行高效 益的綜合動(dòng)態(tài)過程控制。 　　 ４．資源充分利用好 　　 資源充分利用好。按高知識(shí)、高技能的要求，組成的項(xiàng)目管理和項(xiàng)目管理人才，能 夠充分挖掘項(xiàng)目管理資源的潛力和效用，提高項(xiàng)目管理工作的有效性和高效率，我們?cè)?代建制項(xiàng)目管理試點(diǎn)中，精簡(jiǎn)了以往管理中因階段脫節(jié)或工作重復(fù)所配置的管理人員， 所建立的項(xiàng)目管理部是精干、高效的，人力和資源的節(jié)約是可觀的。 　　 ５．信息傳遞效率高 　　 信息傳遞效率高。按高知識(shí)、高技能的要求，組成的項(xiàng)目管理部和項(xiàng)目管理人才， 由于各階段有機(jī)聯(lián)系，各部門密切配合，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)、準(zhǔn)確，處理問題有效、高效。 　　 ６．環(huán)境適應(yīng)能力強(qiáng) 　　 環(huán)境適應(yīng)能力強(qiáng)。按高知識(shí)和高技能的要求，組成的項(xiàng)目管理部和項(xiàng)目管理人才， 具有類似的工程經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)，具有配套的工程專家和知識(shí)，對(duì)項(xiàng)目管理過程中的關(guān)鍵技 術(shù)和重點(diǎn)難點(diǎn)，都能做到事先預(yù)控、過程監(jiān)控、事后總結(jié)和提高，有利于提高質(zhì)量、縮 短工期、節(jié)約投資。 　　 ７．提高業(yè)主的投資效益 　　 提高業(yè)主的投資效益。按專業(yè)化、社會(huì)化的要求，組成的項(xiàng)目管理部和項(xiàng)目管理人 才，有與現(xiàn)代工程建設(shè)項(xiàng)目相匹配的項(xiàng)目管理能力，能在項(xiàng)目管理全過程中為業(yè)主產(chǎn)生 更多價(jià)值工程，為業(yè)主創(chuàng)造可觀投資效益。 　　 ８．提高社會(huì)的投資效益 　　 提高社會(huì)的投資效益。按專業(yè)化、社會(huì)化的要求，組成的項(xiàng)目管理部和項(xiàng)目管理人 才，能在項(xiàng)目管理中不斷提高管理水平和投資效益，尤其在我國(guó)目前項(xiàng)目管理公司還很 不發(fā)育情況下，我們采用伙伴式合作的代建制項(xiàng)目管理新模式，不僅可為項(xiàng)目提高項(xiàng)目 管理的水平的投資效益，而且也為社會(huì)提供項(xiàng)目管理的做法和經(jīng)驗(yàn)體會(huì)。 　 結(jié)論 　　 政府重大投資項(xiàng)目管理是一個(gè)系統(tǒng)性工作，其管理內(nèi)容與方式必須日益科學(xué)化、嚴(yán) 密化、系統(tǒng)化。代建制作為一種管理手段，其目的就是要嚴(yán)格控制政府投資成本，提供 政府投資效率，遏制腐敗現(xiàn)象。所以，政府投資的重大項(xiàng)目在試行代建制管理模式時(shí)， 必須強(qiáng)化建設(shè)程序管理制度、政府采購(gòu)制度、項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制度、建設(shè)監(jiān)理制度、投資 項(xiàng)目的評(píng)審與財(cái)務(wù)管理制度等。 　　 其中，建設(shè)程序管理制度就是要一定按照建設(shè)過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)步驟之間客 觀存在的不可破壞的先后順序，做好前期的各項(xiàng)工作，不能逾越建設(shè)行政主管部門制定 的程序；政府投資項(xiàng)目中的材料、設(shè)備、以及施工、管理服務(wù)等都屬于政府采購(gòu)的范疇 ，為了保證政府采購(gòu)公正、公平、公開性，必須實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，在條件成熟的情況下 ，可以實(shí)行政府項(xiàng)目的業(yè)主招標(biāo)。 　　 與此同時(shí)，我們還要進(jìn)一步健全法律、法規(guī)。由于代建制在我國(guó)才剛剛興起，與之 相配套的法律、法規(guī)還沒有建立，有關(guān)監(jiān)理的法律法規(guī)也存在立法質(zhì)量不高的問題，所 以，在推進(jìn)政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制時(shí)，要盡快建立一套既適合于我國(guó)國(guó)情、又符合國(guó) 際慣例的法律法規(guī)，以制度規(guī)范代建制，從法律的角度促進(jìn)我國(guó)代建制項(xiàng)目管理的健康 發(fā)展。 　　 在政府投資重大項(xiàng)目試行代建制的過程中，要充分認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代工程管理所具有的廣 泛的風(fēng)險(xiǎn)性，因此，在設(shè)計(jì)代建制項(xiàng)目管理模式時(shí)，需要建立相應(yīng)的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。同時(shí) ，對(duì)代建方也要建立起激勵(lì)與約束機(jī)制，形成投資方、代建方共贏的局面。
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