當(dāng)代公共行政的民主范式
當(dāng)代公共行政的民主范式
【 作 者】李承/王運(yùn)生
【作者簡介】李承 王運(yùn)生 南京政治學(xué)院訓(xùn)練部
【內(nèi)容提要】本文認(rèn)為公共行政的傳統(tǒng)范式——官僚制自身存在著難以克服的內(nèi)在矛盾。二戰(zhàn)之后，西方國家公共行政依賴的政治、經(jīng)濟(jì)與社會基礎(chǔ)都發(fā)生了較大變革：在國家權(quán)力體系中行政主導(dǎo)開始取代議會至上；后工業(yè)時(shí)代的來臨使知識成為一種重要的政治資源；公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域在經(jīng)歷了近代以來的相互分離之后，在當(dāng)代又呈現(xiàn)出相互滲透與融合的趨勢。這一切都使傳統(tǒng)的官僚制行政范式受到?jīng)_擊，與此同時(shí)，也呼喚著民主制行政時(shí)代的到來。作為一種理念和制度的創(chuàng)新，民主制行政的基本構(gòu)架主要包括建立參與型的公共行政決策架構(gòu)，實(shí)施程序化的公共行政管理模式，推行競爭性的公共行政服務(wù)機(jī)制。
【關(guān) 鍵 詞】公共行政/官僚制/民主化/當(dāng)代
【 正 文】
　　馬克思說：“民主制是國家制度一切形式的猜破了的啞謎。”（注：《馬克思恩格斯全集》，第1卷，第281頁。）在當(dāng)今的政治舞臺上，民主被描繪成一種世俗化的宗教，充實(shí)著人們的精神家園。人們在政治領(lǐng)域、社會領(lǐng)域，甚至于在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域都在談?wù)撁裰鳎诠残姓I(lǐng)域，許久以來流行的理念卻是“價(jià)值中立”。從這種思路中，我們似乎可以看到“守夜人”政府的影子，看到技術(shù)理性對社會的無所不在的輻射。然而，隨著“國家干涉主義”的盛行，政府的職能不斷擴(kuò)張，行政權(quán)力的裁量性特征也愈益明顯，公共行政的運(yùn)行呈現(xiàn)出政治化的特征。特別是隨著后工業(yè)社會的來臨，社會的信息化和權(quán)力的知識化使傳統(tǒng)的官僚制范式受到?jīng)_擊，人們開始重新審視民主在公共行政領(lǐng)域的地位，公共行政面臨著范式轉(zhuǎn)換契機(jī)。與此同時(shí)，各國相繼掀起以“顧客導(dǎo)向”為目標(biāo)的公共行政改革，民主的理念廣泛地滲透于公共行政運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。
　　一、傳統(tǒng)釋意
　　托馬斯•庫恩在《科學(xué)革命的結(jié)構(gòu)》一書里，第一次對“范式”(Paradigm)作了為學(xué)術(shù)界所共識的界定。庫恩指出，一個(gè)科學(xué)的范式就是一套關(guān)于現(xiàn)實(shí)的假設(shè)，這套假設(shè)比其他的假設(shè)能更好地說明當(dāng)今的世界。（注：轉(zhuǎn)引自寧騷：《公共行政范式與公共行政改革》，《新視野》，1998年。）也就是說，每一個(gè)科學(xué)范式都有它自己的一套規(guī)則來說明它面對的一套事實(shí)。傳統(tǒng)公共行政的范式——官僚制，是由威爾遜、馬克斯•韋伯等公共行政學(xué)的創(chuàng)始者們于19世紀(jì)末20世紀(jì)初建構(gòu)起來的。
　　17、18世紀(jì)，隨著機(jī)器大工業(yè)的快速發(fā)展，人類由前工業(yè)社會進(jìn)入了工業(yè)社會。在工業(yè)社會里，“機(jī)器主宰著一切，生活的節(jié)奏由機(jī)器來調(diào)節(jié)”，以此為基礎(chǔ)的“標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)品大批量生產(chǎn)便成為工業(yè)社會的標(biāo)記”。這是一個(gè)“調(diào)度和編排程序的世界，部件準(zhǔn)時(shí)匯總，加以組裝，人的待遇跟物件沒有什么不同”。（注：［美］丹尼爾•貝爾：《資本主義文化矛盾》，第198頁，三聯(lián)書店，1989年版。）威爾遜在19世紀(jì)末就洞察了這一工業(yè)社會的特性，他宣稱，對于所有類似的政府來說只有一種“良好”政府的規(guī)則。馬克斯•韋伯認(rèn)為官僚制在技術(shù)上優(yōu)越于任何其他類型的組織，（注：轉(zhuǎn)引自文森特•奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機(jī)》，第35頁，上海三聯(lián)書店，1999年版。）二人對于公共行政的認(rèn)識異曲同工而又珠聯(lián)璧合，由此奠定了公共行政的傳統(tǒng)范式——官僚制（又稱“威爾遜——韋伯范式”、科層制）。歸納起來，官僚制行政理論包括了以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
　　1.任何政府（此處為廣義）系統(tǒng)必定有一個(gè)單獨(dú)的權(quán)力主導(dǎo)中心。一個(gè)社會的政府必受那個(gè)權(quán)力中心所控制，權(quán)力越分散，它就越不負(fù)責(zé)任。換言之，權(quán)力愈一元化并愈受權(quán)力中心指揮愈能負(fù)責(zé)。在這里，官僚制范式拒絕了“三權(quán)分立”思想。
　　2.政府被分為兩個(gè)領(lǐng)域：一種是政治領(lǐng)域，即政策和法律的制定過程，其中包括民主的種種程序如意見表達(dá)、投票和政黨等；另一種是行政領(lǐng)域，包括法律和政策的執(zhí)行。政治為行政設(shè)定工作，行政在政治范圍之外。古德諾對“政治—行政”二分法加以系統(tǒng)發(fā)揮，在他看來，“政治是國家意志的表達(dá)，行政則是國家意志的執(zhí)行”。（注：Goodnow:Policy and Administration,New
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