內(nèi)部輸入：解讀當(dāng)代中國公共政策制定的輸入機(jī)制
內(nèi)部輸入：解讀當(dāng)代中國公共政策制定的輸入機(jī)制
【 作 者】張小明
【作者簡介】張小明 南京大學(xué)碩士研究生
【內(nèi)容提要】本文首先簡要分析了當(dāng)代中國公共政策制定的過程，引申出政策輸入的概念。并從利益表達(dá)和利益綜合的視角詳細(xì)分析了中國政策輸入過程中“內(nèi)部輸入”的一般特征。最后試圖對內(nèi)部輸入機(jī)制下政策輸入的若干途徑作一具體分析。
【 正 文】
　　自從1951年拉納和拉斯韋爾的那本標(biāo)志著政策科學(xué)誕生的著作——《政策科學(xué)：范圍和方法的新近發(fā)展》一書問世以來，政策科學(xué)獲得了長足進(jìn)展。“政策科學(xué)運(yùn)動”(Policy sciences movement)曠日持久，并形成了所謂的拉斯韋爾—德洛爾政策科學(xué)傳統(tǒng)的主導(dǎo)范式。那么，何謂公共政策呢？
　　一、問題的提出：中國政策制定的過程分析
　　所謂公共政策，就是政府依據(jù)特定時期的目標(biāo)，在對社會公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)的過程中所制定的行為準(zhǔn)則（注：陳慶云：《公共政策分析》第9頁，中國經(jīng)濟(jì)出版社，1996年。）。筆者之所以采用此種界定，基于兩點(diǎn)原因：其一，從更本質(zhì)的意義上說，公共政策無非是政府調(diào)整社會公共利益的一種工具，公共政策本質(zhì)上反映、調(diào)節(jié)的是一種社會利益關(guān)系。從利益的視角觀之，整個公共政策過程就是一個公共利益分配的過程。而那些在中國普遍存在的所謂“爭政策”現(xiàn)象，無非爭的是利益，所謂的“政策資源”的說法，也無非是從政策的實(shí)施會帶來一定的利益這個意義上說的，而絕不是指政策本身就是一種社會資源。其二，結(jié)合中國的實(shí)際情況，當(dāng)代中國政府在公共政策制定過程中發(fā)揮了極其重要的作用。如果說西方的政策制定過程是一個社會互動過程的話，那么中國的政策制定過程則完全是在政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的。然而，必須說明的是，在當(dāng)代中國的實(shí)際政治下，這里的政府概念的內(nèi)涵應(yīng)有所擴(kuò)大，包括黨組織和政府組織，而且黨組織是政府機(jī)構(gòu)的核心，更是制定公共政策的核心主體即政策中樞，不理解這一點(diǎn)，就無法解釋當(dāng)代中國的公共政策，更不用說試圖解讀當(dāng)代中國公共政策制定的過程了。
　　對于公共政策制定，通常有廣義和狹義兩種理解（注：陳振明：《政策科學(xué)》第212頁（公共管理與政策分析叢書，MPA Series），中國人民大學(xué)出版社，1998年。）。瓊斯、安德森把它理解為政策形成(Policy-formation)或政策規(guī)劃(Policy-formulation)，指從問題構(gòu)建、目標(biāo)確定到方案選擇以及合法化的過程；而德洛爾則從廣義上把它理解為整個公共政策的生命過程，包括政策制定階段和后政策制定階段。本文采用廣義的理解，并結(jié)合伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，運(yùn)用阿爾蒙德和鮑威爾所提出的作為比較政策過程和方法的結(jié)構(gòu)功能主義的分析框架，將當(dāng)代中國公共政策制定過程即政策過程粗略地劃分為三大階段：政策輸入、政策輸出、政策反饋。
　　政策輸入即向政策制定系統(tǒng)提出的要求和支持，這種輸入來源于政策制定系統(tǒng)的外部環(huán)境和政策制定系統(tǒng)內(nèi)部本身。來源于系統(tǒng)內(nèi)部的政策輸入有時叫“內(nèi)部輸入”。而從社會利益的角度來看，政策輸入的過程也就是進(jìn)行利益表達(dá)和利益綜合的過程。利益表達(dá)是社會中某個集團(tuán)或個人提出政策要求的過程，它是政策過程的邏輯起點(diǎn)；利益綜合則是指決策者將各種利益要求轉(zhuǎn)變成可供選擇的重大備擇方案的過程。利用表達(dá)以及進(jìn)一步的利益綜合的過程共同構(gòu)成了政策輸入過程。如果這種被表達(dá)并綜合的利益要求獲得了大量政治資源的支持，那么它們就會成功地“進(jìn)入”或“接近”政策制定系統(tǒng)，成為重大的政策選擇。這也就意味著政策議程得以建立，政策問題有可能得以解決。依據(jù)伊斯頓的政治系統(tǒng)理論，此時政策問題進(jìn)入到政策制定系統(tǒng)中，在政策制定系統(tǒng)內(nèi)部會經(jīng)歷一個轉(zhuǎn)換過程，然后成為權(quán)威性的政策輸出即具有約束力的公共政策。然而，由于眾所周知的中國公共政策制定過程中的“黑箱”特征，無法對內(nèi)部轉(zhuǎn)換過程作具體分析，只能從較宏觀的層面上對決策過程作一簡要分析。鑒于此，筆者這里所指稱的政策輸出是一種大輸出，包括決策和執(zhí)行即公共政策的制定和執(zhí)行。決策的過程就是把有效的利益要求轉(zhuǎn)換為權(quán)威性的公共政策的過程，這是政策過程的核心。公共政策出臺以后并不能立即對目標(biāo)群體的利益產(chǎn)生直接的影響，這里還有一個將政策意圖轉(zhuǎn)換為政策行為或政策結(jié)果的過程即政策執(zhí)行的過程。與此相適應(yīng)，在整個政策輸出過程中，通過政治文化的橋梁作用，政策輸出所產(chǎn)生的政策結(jié)果會進(jìn)一步反饋到政策制定系統(tǒng)即形成政策反饋回路，并對政策制定系統(tǒng)的未來政策行為產(chǎn)生影響。
　　由以上分析可以看出，整個公共政策制定是一個動態(tài)過程，“它不僅僅是一項(xiàng)決議，而且包括目的、計(jì)劃、規(guī)劃以及實(shí)現(xiàn)它們的程序”（注：［美］E.R.克魯斯克等主編：《公共政策辭典》第32頁，上海遠(yuǎn)東出版社，1992年。）。在政策過程諸階段中，政策輸入無疑是一個極其重要的階段。一項(xiàng)利益要求如果不能順利地通過政策輸入途徑到達(dá)政策制定系統(tǒng)，那么它們永遠(yuǎn)也不可能得到滿足。就此而言，研究政策輸入過程中利益表達(dá)和利益綜合的特征以及方式、途徑就顯得十分重要。結(jié)合中國的實(shí)際情況，下文擬對這些問題作一番簡要分析。
　　二、分析的框架：利益表達(dá)和利益綜合

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