現(xiàn)代行政行為的理念
現(xiàn)代行政行為的理念
【 作 者】葉必豐
【內(nèi)容提要】行政行為的理念就是行政法的人文精神在行政行為上的具體體現(xiàn)。不同時(shí)代有不同的時(shí)代精神。20世紀(jì)以來(lái)的利益一致、服務(wù)與合作、信任與溝通精神，體現(xiàn)為行政行為的理念就是服務(wù)性、過(guò)程性、從屬法律性和無(wú)償性。依法行政，要求在行政行為的實(shí)施上以這一理念為指導(dǎo)。
【關(guān) 鍵 詞】行政/行為/理念
【 正 文】
　　依法治國(guó)這一基本方略已經(jīng)通過(guò)憲法修正案載入我國(guó)的憲法典。這是世紀(jì)之末國(guó)家向公眾和世人所作的一項(xiàng)鄭重承諾，即國(guó)家為了發(fā)展民主、尊重人權(quán)，將嚴(yán)格按法律約束自己的權(quán)力行為。依法治國(guó)的重點(diǎn)是依法行政。依法行政承諾的兌現(xiàn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，既需要觀念的轉(zhuǎn)變，也需要制度建設(shè)的保障，更需要法規(guī)范的有效運(yùn)行。然而，依法行政應(yīng)當(dāng)確立什么樣的觀念呢？在法治國(guó)家里，行政行為合法和正當(dāng)?shù)睦砟钍鞘裁茨兀棵嫦?1世紀(jì)，行政行為的理念是否還是古典行政法的理念呢？對(duì)此，我們必須予以回答。
　　　　　　一、行政行為的服務(wù)性
　　　?。ㄒ唬┤宋木竦霓D(zhuǎn)變與服務(wù)觀念的確立
　　19世紀(jì)的古典行政法是以“個(gè)人本位”為人文精神的。它在公共利益與個(gè)人利益關(guān)系上的價(jià)值判斷是互相沖突，在道德觀念上的價(jià)值取向是互不信任和互相猜忌，因而在行為關(guān)系上的理念就是競(jìng)爭(zhēng)或?qū)?。也就是說(shuō)，政府與公民間的行為關(guān)系，是一種命令與服從關(guān)系（大陸法系國(guó)家）或命令與控制關(guān)系（英美法系國(guó)家），行政行為是行政機(jī)關(guān)作為主權(quán)者對(duì)公民所作的最終命令。但是，20世紀(jì)以來(lái)的現(xiàn)代行政法是以“社會(huì)本位”為人文精神的。它在公共利益與個(gè)人利益關(guān)系上的價(jià)值判斷是互相一致，在道德觀念上的價(jià)值取向是互相信任，因而在行為關(guān)系上的理念就是服務(wù)與合作。也就是說(shuō)，政府與公民之間的行為關(guān)系是一種服務(wù)與合作的關(guān)系，行政行為是行政機(jī)關(guān)在公民的參與下所作的一種服務(wù)行為。法國(guó)法學(xué)家狄驥認(rèn)為，這種人文精神的轉(zhuǎn)變和新觀念的確立，是以第一次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)為代價(jià)的。但是，新的精神和觀念終于在馬恩河畔和凡爾登山峽戰(zhàn)勝了舊精神和舊觀念。從此，我們不能再把行政權(quán)作用稱(chēng)為權(quán)力行為了，而應(yīng)當(dāng)把它稱(chēng)為公共服務(wù)行為即公務(wù)行為，因?yàn)樗菫闈M(mǎn)足公眾需要而組織和促進(jìn)物質(zhì)、文化、精神和道德發(fā)展的行為（注：參見(jiàn)［法］狄驥：《憲法論》，錢(qián)克新譯，商務(wù)印書(shū)館1962年版，“第2版序言”第9、483頁(yè)。）。 德國(guó)著名行政法學(xué)家福斯多夫則指出，行政行為的實(shí)質(zhì)是對(duì)個(gè)人給予“生存照顧”。另一名德國(guó)行政法學(xué)家巴杜拉對(duì)福斯多夫的理論進(jìn)行解釋、分析和概括后指出，行政行為的唯一內(nèi)涵就是“服務(wù)”。現(xiàn)代“行政法使行政與個(gè)人或團(tuán)體產(chǎn)生了一種‘指導(dǎo)與服務(wù)性’的法律關(guān)系，來(lái)保障個(gè)人的福祉。依社會(huì)法治國(guó)（即社會(huì)本位的法治國(guó)家——本文作者注）的理念，行政必須提供滿(mǎn)足個(gè)人生活所需的‘引導(dǎo)’及‘服務(wù)’行為”（注：［德］巴杜垃：《在自由法治國(guó)與社會(huì)法治國(guó)中的行政法》，陳新民譯，載陳新民：《公法學(xué)札記》，臺(tái)灣三民書(shū)局1993年版，第126、112、113頁(yè)。）我們認(rèn)為，如果拋開(kāi)上述論述的價(jià)值性認(rèn)識(shí)不論，而僅僅從科學(xué)性認(rèn)識(shí)上看，將服務(wù)作為行政行為的本質(zhì)是正確的，是符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的。服務(wù)主體運(yùn)用服務(wù)權(quán)所作的行為，即對(duì)公共利益進(jìn)行集合、維護(hù)和分配的行為，就是服務(wù)行為。
　　　?。ǘ┓?wù)觀念與新思維
　　服務(wù)作為行政行為的新理念，并不是將這一理念輸入原行政行為及其理念之中，而是行政行為及其理念的根本性和實(shí)質(zhì)性嬗變。（注：［德］巴杜垃：《在自由法治國(guó)與社會(huì)法治國(guó)中的行政法》，陳新民譯，載陳新民：《公法學(xué)札記》，臺(tái)灣三民書(shū)局1993年版，第126、 112 、113頁(yè)。）這種變革，不僅為我們認(rèn)識(shí)行政行為的主體、 權(quán)力和效果等要素提供了新的思維方式和認(rèn)識(shí)，也為我們實(shí)施行政行為提出了新的要求。
　　1.行政機(jī)關(guān)是服務(wù)機(jī)關(guān)。行政行為的實(shí)施者是行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)
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