行政生態(tài)學(xué)研究述評及其對我國行政改革的啟發(fā)
【 作 者】徐中奇
【作者簡介】徐中奇，北京師范大學(xué)法政所，北京　100875
【內(nèi)容提要】行政生態(tài)學(xué)是本世紀(jì)60年代以來新興起的一門交叉學(xué)科。作為這門學(xué)科重要代表人物的雷各斯提出了著名的行政類型分類理論，分析了影響行政的五個要素，詳細(xì)探討了發(fā)展中國家的行政環(huán)境問題。盡管他的理論還存在一些不足之外，但其對我國行政改革的啟發(fā)意義是不言而喻的。我們在行政改革過程中應(yīng)該學(xué)習(xí)、借鑒行政生態(tài)學(xué)的理論和方法，對我國行政改革的具體環(huán)境作全面、科學(xué)的分析，才能正確認(rèn)識我們面臨的困難。
【關(guān) 鍵 詞】行政生態(tài)學(xué)/述評/行政改革/啟發(fā)
【 正 文】
　　　　　　一
　　行政生態(tài)學(xué)是以生態(tài)學(xué)理論和方法研究行政管理與其周圍環(huán)境的一門科學(xué)。它主要研究各個國家的社會文化和歷史傳統(tǒng)等因素對公共行政的影響以及公共行政對該國社會變遷與發(fā)展的影響。最早把行政問題與其外部環(huán)境聯(lián)系起來進(jìn)行研究的是美國哈佛大學(xué)教授高斯。他于1936年發(fā)表的《美國社會與公共行政》一文指出行政環(huán)境與行政管理有密切關(guān)系。1945年后他在塞拉馬大學(xué)作了一系列講演，詳盡闡述了運(yùn)用生態(tài)學(xué)方法研究行政管理的問題。1947年他發(fā)表了《政府生態(tài)學(xué)》一書，再次強(qiáng)調(diào)外部環(huán)境對行政管理的作用，正式把生態(tài)學(xué)一詞引入行政學(xué)研究領(lǐng)域。但遺憾的是高斯的理論在當(dāng)時沒有引起理論界的重視。
　　二次世界大戰(zhàn)后，出現(xiàn)了一批新的民族國家。西方世界在對他們進(jìn)行經(jīng)濟(jì)援助的同時，也提供了政治“援助”——按照西方的模式，幫助這些國家建立起一套“西化”的行政制度。西方的行政體制、行政方法、行政技術(shù)以及文官制度等在這些國家迅速建立起來。但不久以后人們便發(fā)現(xiàn)：在西方國家行之有效的這些制度在發(fā)展中國家收效甚微，以至于毫無功效。這一現(xiàn)象引發(fā)了西方學(xué)者的思考。1961年，美國夏威夷大學(xué)教授弗雷得•雷各斯（Fred W•Riggs）發(fā)表了《行政生態(tài)學(xué)》一書，運(yùn)用生態(tài)學(xué)的理論與方法，研究發(fā)展中國家的行政問題。他的研究在行政學(xué)理論領(lǐng)域發(fā)生重大影響，使行政生態(tài)學(xué)成為一門新的、系統(tǒng)的學(xué)科，并且標(biāo)志著只在行政系統(tǒng)內(nèi)部研究行政管理的時代的結(jié)束。
　　雷各斯在行政生態(tài)學(xué)研究上取得的理論成果可以概述為以下三個部分。
　　一、根據(jù)社會形態(tài)的不同提出了有名的行政類型分類理論。雷各斯認(rèn)為，人類歷史上存在著三種基本社會形態(tài)，即傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會、過渡社會、現(xiàn)代工業(yè)化社會，每一種社會形態(tài)都各有其獨(dú)特的生態(tài)環(huán)境。他運(yùn)用“結(jié)構(gòu)功能分析法”和物理學(xué)上“光譜分析”的概念，對世界各國行政生態(tài)背景進(jìn)行分析研究，提出了與這三種社會形態(tài)相適應(yīng)的三種行政類型：
　　與農(nóng)業(yè)社會相適應(yīng)的是融合型行政模式（Fused Model）。 在農(nóng)業(yè)社會中社會結(jié)構(gòu)是混沌不分的，如同折射前的自然光是一道白光一樣。它以農(nóng)業(yè)為經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，沒有明確、細(xì)致的社會分工，與之相適應(yīng)，行政行為與其他行為，如政治行為、立法行為、司法行為、戰(zhàn)爭行為等是混雜一起的，沒有專業(yè)化的行政機(jī)構(gòu)，因而行政效率低下。其權(quán)力來自君主，官吏來自特殊階層，實行世卿世祿制度；政府與民眾溝通很少，官僚職位重于政府政策，行政風(fēng)范帶有濃厚的親屬主義色彩。
　　與現(xiàn)代工業(yè)化相適應(yīng)的是衍射型行政模式（Diffracted Model）。白光經(jīng)過棱柱體的折射后，衍射為紅橙黃綠青藍(lán)紫七色光，這如同現(xiàn)代工業(yè)化社會，整個社會有著明確的、細(xì)致的分工，故政府職能也是明確的，有著分工極細(xì)的行政機(jī)構(gòu)，執(zhí)行著不同的行政職能，講求行政效率與科學(xué)性。民眾與政府溝通較多，有影響政府決策的渠道；行政風(fēng)范體現(xiàn)平等主義、成就取向。
　　與過渡社會相適應(yīng)的是棱柱型行政模式（Prismatic Model）。 雷各斯將介于農(nóng)業(yè)社會和現(xiàn)代化工業(yè)社會之間的社會形態(tài)成為過渡社會。由于其過渡性，故既保持著傳統(tǒng)社會的一些特征，又具有現(xiàn)代社會的一些因素。在行政方面，行政行為已經(jīng)漸漸與其他社會行為區(qū)分開來，但還未完全分化；專業(yè)化的機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立起來，但還不能正常運(yùn)作，功能有限；行政過程仍受著各種傳統(tǒng)勢力的制約等等，因而行政效率低下。這種情形，如同光進(jìn)入棱柱中的折射過程，所以可以稱為“棱柱型”模式。
　　二、通過對各國行政生態(tài)要素的分析，提煉出他認(rèn)為最重要的五個要素，并對這些要素造成的影響進(jìn)行了分析。雷各斯認(rèn)為，影響一個國家行政的生態(tài)要素是多種多樣的，但其中最主要的有五個要素，即：經(jīng)濟(jì)要素、社會要素、溝通網(wǎng)、符號系統(tǒng)和政治構(gòu)架。
　　雷各斯把經(jīng)濟(jì)要素列為影響一國行政的第一位要素，認(rèn)為一個國家的行政模式基本上由該國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所決定的。他把社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依社會類型分為三種：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會中的“互惠－重配”結(jié)構(gòu)，過渡社會中的“集市－有限市場”結(jié)構(gòu)與現(xiàn)代化工業(yè)社會中的“市場－企業(yè)”結(jié)構(gòu)。這三種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的市場化程度不同，因此對行政所造成的影響也就不同。市場化程度越高，行政管理中受傳統(tǒng)事物制約的程度就越低。
　　雷各斯注意到社會組織在不同社會形態(tài)中的不同作用。他把社會組織分為兩大類：一類是以血緣關(guān)系為紐帶結(jié)成的自然團(tuán)體，如家庭、家族等；另一類是以利益關(guān)系為紐帶結(jié)成的人為團(tuán)體，如教會、政黨、工會等，通稱為“社團(tuán)”。在農(nóng)業(yè)社會中和過渡社會中，家庭和家族在行政過程中發(fā)生著重要的作用，而在現(xiàn)代化工業(yè)社會中，社團(tuán)則對政府和行政起著重要的作用。
　　第三個要素是溝通網(wǎng)，包括社會的文化水平、使用語言的狀況、社會輿論的力量，以及通訊和交通的狀況等使整個社會互相溝通的手段。他認(rèn)為溝通網(wǎng)的狀況直接影響到一個社會的“動員性”（Mobilization）和“同化性”（assimilation）。所謂動員性指社會人口參加龐大的溝通網(wǎng)的程度，所謂同化性則指全社會人口對同一價值體系與目標(biāo)等的認(rèn)可程度。顯然，一個社會的溝通水平高，則容易在更多的問題上更快的達(dá)成共識。反之，政府在行政過程中就面臨著比較多的不同意見和麻煩。
　　第四個要素是符號系統(tǒng)，即社會政治符號系統(tǒng)，包括政治神話、政治法則和政治典章等。這些實際上就是關(guān)于政治意識和政治游戲規(guī)則的影響。他認(rèn)為政治神話中包含一些直接影響著人民的政治意識。如在西方國家的政治傳說中更多的包含了主權(quán)在民、人生而平等、天賦人權(quán)等觀念，而在東方政治神話中更多的包含了君權(quán)神授等觀念。
　　秉承古德諾的政治－行政兩分思想，雷各斯認(rèn)為政治與行政應(yīng)該是分離的，政治領(lǐng)導(dǎo)行政，而行政則實現(xiàn)著政治的目標(biāo)，這種關(guān)系決定了政治結(jié)構(gòu)也是影響行政生態(tài)的一個重要因素。
　　雷各斯最后總結(jié)道，以上這五種要素之間不是互相孤立的，而是交叉作用、互相影響的，因此在實際考察中，情形是錯綜復(fù)雜的，既要注意單個分析這些重要因素，又要注意到彼此之間的互動性。
　　三、著重探討了發(fā)展中國家－過渡型社會的行政生態(tài)問題。雷各斯研究行政生態(tài)學(xué)的直接動因是發(fā)展中國家何以不能適應(yīng)西方行政模式的問題，因此他在書中著重討論了發(fā)展中國家－過渡型社會的行政問題。他認(rèn)為過渡型社會的行政屬于“棱柱型行政”，具有以下三個基本特征。
　　第一，異質(zhì)性（heterogeneity）， 指在同一個社會中同時存在不同的行政制度、行政行為和行政風(fēng)范，既有農(nóng)業(yè)社會的，也有工業(yè)社會的，從而出現(xiàn)極不調(diào)和的現(xiàn)象。如在中央政府部門設(shè)置齊全，管理設(shè)施先進(jìn)，而在
行政生態(tài)學(xué)研究述評及其對我國行政改革的啟發(fā)