行政行為及其特征的再探討
行政行為及其特征的再探討
【 作 者】石東坡
【作者簡介】石東坡，河北大學(xué)　法律系，河北　保定　071000
　　石東坡，男，河北大學(xué)法律系副研究員、法學(xué)碩士，主要從事地方法制建設(shè)研究。
【內(nèi)容提要】確立行政行為的科學(xué)涵義，是運用法律手段調(diào)整行政管理活動，健全行政行為法的首要前提。本文對行政行為進(jìn)行了準(zhǔn)確界定，論述了行政行為的主體要素、權(quán)力要素、法律要素的完整含義，特別著重糾正了理論界以往對行政行為法律意義的片面認(rèn)識。在此基礎(chǔ)上，提出了行政行為的實質(zhì)特征，詳細(xì)闡明了行政行為的公益性、執(zhí)行性、主動性、程序性，在一定程度上澄清了理論界將行政行為的特征和行政行為構(gòu)成要素相混淆的觀點。
【關(guān) 鍵 詞】行政行為/構(gòu)成要素/實質(zhì)特征
【 正 文】
　　［中圖分類號］D922.1　?。畚墨I(xiàn)標(biāo)識碼］A
　　國家通過憲法、組織法設(shè)立行政組織體制中的各級各類行政機關(guān)，并適應(yīng)社會生活的需要以授權(quán)的方式創(chuàng)設(shè)其它的行政主體，就是為了對社會公共事務(wù)進(jìn)行組織和管理，以實現(xiàn)國家職能，因此，行政主體的職權(quán)性活動控制著社會秩序和發(fā)展的方向，代表著國家權(quán)力存在的意義。在社會主義國家，行政主體的行為過程與領(lǐng)域又成為人民民主參與管理的實際渠道和重要范圍，體現(xiàn)著民主政治的實現(xiàn)程度。所以，在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的新時期，運用法律手段對行政行為進(jìn)行調(diào)整，保障依法行政，是行政法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)之一。本文僅就行政行為的幾個基本理論問題進(jìn)行再探討。
　　　　　　一、行政行為的基本界定與構(gòu)成要素
　　行政行為，概括地講，是指行政主體行使行政職權(quán)、進(jìn)行行政管理的活動。在行政學(xué)上，“行政行為”（Administrative behavior ）就是行政管理，是美國學(xué)者赫伯特•A•西蒙（Herbert•A•Simon）首創(chuàng)的。借此開拓了運用行為科學(xué)方法探討公共行政的決策、組織、執(zhí)行機制及其效果，以促進(jìn)行政效率的嶄新研究領(lǐng)域。所以“行政行為”既是行政管理活動的概括性范疇，又代表著行為主義在政治學(xué)、行政學(xué)中的應(yīng)用?！≡谛姓▽W(xué)上，　“行政行為”（Administrative　　act 或Administrative action，19世紀(jì)末葉， 德國“行政法之父”奧特•邁耶確立了這一概念）[1] 則是強調(diào)行政主體的職權(quán)性活動應(yīng)當(dāng)接受法治主義的約束，應(yīng)當(dāng)由行政法律規(guī)范調(diào)整，具有一定的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，能帶來法律關(guān)系產(chǎn)生、變更、消滅，也就是將行政管理作為行政主體實施的法律行為來對待，著重其法律效果。因此，盡管行政行為的客觀存在是同一的，但是行政法學(xué)不象行政學(xué)那樣著力揭示行政行為的活動規(guī)律，而是將其視為一個概括行政主體的各種具有法律意義的管理活動的范疇。確立行政行為的科學(xué)涵義和范圍，是運用法律手段調(diào)整行政管理活動，健全行政行為法的首要前提。
　　目前，對行政行為概念的理解尚無定論[2]。筆者認(rèn)為， 行政行為是行政主體運用行政職權(quán)實施行政管理所作出的具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。對此應(yīng)把握以下幾點：
　　第一，從主體上看，行政主體是行政行為的發(fā)出者。這是行政行為的主體要素。行政主體是指享有國家行政權(quán)力，能夠以自己的名義從事行政管理活動，并能獨立地承擔(dān)由此所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織。它包括行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。行政主體的根本任務(wù)就是實現(xiàn)行政職能，為此國家才賦予其行政權(quán)力和相應(yīng)的物質(zhì)條件、人力資本，而行政行為無疑是行政主體表明其活動指向的主要行為。所以，行政主體必然做出行政行為，行政行為也只能由行政主體做出。至于行政主體是以直接的組織決議的方式做出還是通過公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)的公務(wù)行為的方式做出，或者委托其他組織做出，都不影響行政行為的性質(zhì)。這樣，不具備行政主體資格的其它國家機關(guān)、社會組織或個人，由于不擔(dān)負(fù)行政職能、不具有行政職權(quán)，便不能做出行政行為。
　　第二，從根據(jù)上看，行政行為是行政主體行使行政職權(quán)的行為。這是行政行為的權(quán)力要素。判斷行政主體的全部活動中，哪些屬于行政行為，關(guān)鍵是看該行為是否以行政職權(quán)為依據(jù)。行政主體在存續(xù)期間，就是追求國家在相應(yīng)法律、法規(guī)中確定的行政職能的實現(xiàn)，擔(dān)負(fù)起它的社會功能。例如，工商行政管理機關(guān)依法維護市場活動秩序；環(huán)境保護機關(guān)依法防治各種環(huán)境污染，實現(xiàn)社會經(jīng)濟效益與環(huán)境效益相統(tǒng)一和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。為此，進(jìn)行職權(quán)性活動是行政主體的生命所在。與此同時，為了保證正常、順利地通過行政行為達(dá)到管理的目的，或者履行作為一個社會生活主體的普遍義務(wù)，行政主體又必須進(jìn)行必要的非職權(quán)性活動。例如：招標(biāo)采購辦公用品，或者組織進(jìn)行衛(wèi)生掃除、接受當(dāng)?shù)厣鐣伟簿C合治理檢查等等。這些不是行政行為，只對其起著保障、輔助的作用。
　　第三，從內(nèi)容上看，行政行為是具有法律意義和產(chǎn)生法律效果的行為。這是行政行為的法律要素。行政行為是行政主體以行政職權(quán)為根據(jù)的行政管理行為，它不僅包含調(diào)節(jié)國家、集體和個人三者之間的利益關(guān)系格局，協(xié)調(diào)現(xiàn)實生活與經(jīng)濟、社會發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)一定的政治、經(jīng)濟、文化要求等等的決策內(nèi)容，而且包含計劃、組織、控制、執(zhí)行、溝通等操作內(nèi)容。同時，行政行為在行政法律規(guī)范調(diào)整下，必須符合所確定的行為模式的要求，否則應(yīng)由行政主體承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這表明，行政行為具有法律要素，但是對法律要素的含義眾說紛紜，莫衷一是。筆者認(rèn)為，其含義應(yīng)當(dāng)是：（1 ）行政行為的決策內(nèi)容和操作內(nèi)容應(yīng)與行政法律規(guī)范中業(yè)已確定的行為模式，即行政主體的實體權(quán)利義務(wù)與程序權(quán)利義務(wù)相吻合；（2 ）行政行為在實際行政領(lǐng)域中能夠引起行政相對人權(quán)利、義務(wù)的變化，即使之取得、喪失或變更權(quán)利，設(shè)定或免除、變更義務(wù)，這些行政行為的實際影響不只是一種事實，更主要的是表現(xiàn)為行政主體和行政相對人之間的行政法律關(guān)系；（3 ）行政行為的法律效果是指行政行為在行政法律規(guī)范或行政法治原則的評價之下，表現(xiàn)出來的合法或違法、不當(dāng)?shù)葘嶋H法律后果，以及相應(yīng)的法律責(zé)任；（4 ）行政行為的實施可能引起新的法律實踐活動，如權(quán)力機關(guān)的質(zhì)詢、上級行政機關(guān)的復(fù)議、司法機關(guān)接受公民以及法人或其他組織的控告等法制監(jiān)督的活動。因此，那種將行政行為的法律意義僅僅局限于產(chǎn)生行政法律后果的觀點是不全面的[3]。
　　全面理解行政行為的法律要素有助于我們將行政行為和行政主體的事實行為、民事行為區(qū)別開來。行政主體的一些活動可能與其職權(quán)相關(guān)，但不產(chǎn)生法律效果，即屬于事實行為，例如氣象局的氣象資料分析預(yù)報、統(tǒng)計局的公布統(tǒng)計數(shù)字、司法局的法制宣傳教育活動以及有關(guān)部門開展的學(xué)習(xí)“邯鋼”模擬市場運算、成本否決法的典型示范活動等。這些與作為法律行為的行政行為不同，根本的一點就在于行政行為要實現(xiàn)的政府職能關(guān)系到行政相對人的權(quán)益，從而在行政法律規(guī)范的前提下產(chǎn)生行政法律效果。當(dāng)然，不產(chǎn)生行政法律效果的行政主體的活動，不是行政行為。而行政行為除產(chǎn)生行政法上的行政法律效果以外，還可能附帶產(chǎn)生其它法律效果，但后者從屬于前者。例如行政主體對民事糾紛的裁決，就又產(chǎn)生民事法律效果。
　　總之，主體要素、權(quán)力要素和法律要素必須同時具備，缺一不可，這是我們準(zhǔn)確界定行政行為的基本標(biāo)準(zhǔn)。首先，有助于行政主體樹立正確的行政管理觀念。行政行為作為行政主體行使行政職權(quán)的法律行為，雖然以行政職權(quán)為根據(jù)，但是行政職權(quán)是行政主體在法定職務(wù)范圍內(nèi)按照一定方式和程序?qū)σ欢ㄐ姓聞?wù)進(jìn)行處理的權(quán)力，它除了一般權(quán)力、國家權(quán)力的特征外，更主要的是有著法定性和義務(wù)性，所以在看待職權(quán)性活動時，行政主體不應(yīng)僅僅注目于其強制性，而應(yīng)當(dāng)看到它們的法律意義，認(rèn)識到行政行為所受到的法律調(diào)整和制約。因此，從構(gòu)成上講，行政行為是行政職能、行政權(quán)力、行政法律通過行政主體的有機結(jié)合的活動表現(xiàn)，幾個要素缺一不可。其次，有助于行政相對人明確其行政法律地位。行政相對人對行政行為的法律意義的認(rèn)識和評價，標(biāo)志著對自身行政法律地位的認(rèn)知，所以明確了行政行為的主體要素，有利于行政相對人確定自身權(quán)益受到影響的來源；明確了行政行為的權(quán)力要素，有利于行政相對人知道相應(yīng)的遵守與服從義務(wù)；明確了行政行為的法律要素，有利于行政相對人尋求權(quán)利救濟的法律途徑。最后，有助于行政法制監(jiān)督。完整的行政法治應(yīng)在三個領(lǐng)域展開，即對行政主體的組織、編制和公務(wù)人員的法律規(guī)范，對行政行為的法律規(guī)范以及對行政責(zé)任及其追究的法律規(guī)范。而其中對行政行為的法律規(guī)范，是監(jiān)督行政主體、追究其違法或不當(dāng)行使職權(quán)的行政責(zé)任，進(jìn)行行政法制監(jiān)督活動的基本依據(jù)。只有立足于行政行為的界定，才能夠準(zhǔn)確把握行政主體法律責(zé)任的活動來源和形態(tài)，開展行政復(fù)議和行政訴訟，這也有直接的實踐作用。
　　　　　　二、行政行為的實質(zhì)特征和形式特征
　　界定行政行為是進(jìn)一步分析其特征的基本前提。所謂行政行為的特征，是指行政行為和其他法律行為相比，主要是相對于立法行為、司法行為所具有的特殊性。概括起來有實質(zhì)特征和形式特征兩個方面。對行政行為的形式特征，認(rèn)識較一致；而就行政行為的實質(zhì)特征而言，應(yīng)當(dāng)指行政行為因其職權(quán)、功能、目的所具備的特點，學(xué)術(shù)界較少論及，目前有兩種觀點：一種觀點認(rèn)為，行政行為的特征有單方面性、強制性和政策性；另一種是多數(shù)學(xué)者主張的觀點，認(rèn)為行政行為的實質(zhì)特征就是其構(gòu)成要素[4]。這兩種觀點均欠妥，亟待澄清， 為此筆者試作以下論述：
　　首先，公益性，是指在目的上行政行為是為了實現(xiàn)國家和社會公共利益。行政管理活動是一種以社會公共事務(wù)為對象的活動。在本質(zhì)上，行政行為的過程中形成的行政法律關(guān)系，是國家、集體、個人三方利益相協(xié)調(diào)的關(guān)系，其中起主導(dǎo)作用的就是行政主體所代表的國家和社會公共利益。而公民、法人和其他組織作為行政相對人，是因為他們的特殊利益在享有和取得的過程中涉及到社會公共利益、國家利益，才被納入到行政管理領(lǐng)域、成為社會公共事務(wù)的。相對人應(yīng)當(dāng)服從和遵守行政行為所確定的具體的行政法律義務(wù)，才能實現(xiàn)社會穩(wěn)定、有序和協(xié)調(diào)發(fā)展。例如，要由公安機關(guān)針對公共娛樂場所的消防安全措施、設(shè)施進(jìn)行審查，在確保公民娛樂、休息的權(quán)利和社會公共秩序與安全的條件下，才頒發(fā)《公共場所安全許可證》，準(zhǔn)其開業(yè)?？梢?，公益性是行政行為的根本目標(biāo)指向。
　　這里需要進(jìn)一步明確的是：第一，公益性在內(nèi)涵上包括社會公共利益和國家利益，二者是密切相關(guān)的，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在執(zhí)行了它的這種社會職能時才持續(xù)下去。”但二者在不同的社會制度下又有顯著差異。第二，公益性具有價值上的終極性、優(yōu)先性、協(xié)調(diào)性。行政行為以實現(xiàn)國家和社會公共利益為根本目標(biāo)，要對國家、集體、個人利益統(tǒng)籌兼顧、合理安排，必須保證行政主體代表的社會公共利益，只有這樣才能體現(xiàn)人民群眾的長遠(yuǎn)利益、根本利益。在利益沖突時要以此作為取舍的標(biāo)準(zhǔn)，例如緊急狀態(tài)的行政；同時也不能只顧國家利益而不顧乃至嚴(yán)重?fù)p害行政相對人的個人、局部利益。只有充分保障公民、法人和其他組織的特殊利益、合法權(quán)益，充分調(diào)動一切積極因素和群眾的創(chuàng)造力，才能保證國家和社會利益的實現(xiàn)。第三，行政行為的公益性不僅要求在行政行為的主觀方面，即行政主體的意思表示中，不能以機關(guān)自身的本位觀念、小團體利益來代替以至侵蝕行政行為的公益性，例如不能為發(fā)獎金而濫施罰款，而且還要求公務(wù)人員在代表行政主體做出行政行為時不能以權(quán)謀私，例如不能因人情而少收環(huán)境排污費。第四，行政行為的公益性是行政行為的內(nèi)在合理性，又是由行政法律規(guī)范來予以保證和體現(xiàn)的，公益性與合法性是內(nèi)容與形式、目的與手段的對立統(tǒng)一關(guān)系，不能割裂開來。第五，正因為行政行為的公益性才賦予行政主體以行政優(yōu)益權(quán)，即它可以按自己單方面的意思表示就能構(gòu)成行政法律關(guān)系，在行政行為被依法撤銷前可以推定其有效，并可先行執(zhí)行；行政主體及公務(wù)人員在執(zhí)行公務(wù)時，享有職務(wù)上的便利，并且要求行政相對人有協(xié)助的義務(wù)。公益性是行政主體行使優(yōu)益權(quán)的惟一目的，行政優(yōu)益權(quán)也只能用于公益目的，而不得以此作為個人權(quán)威和影響力，加以濫用。第六，為了確保行政行為的公益性，通過行政相對人的知情權(quán)、參與權(quán)和其它程序權(quán)利以及行政法制監(jiān)督主體如權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)的監(jiān)督權(quán)來對行政行為的過程、內(nèi)容與結(jié)果加以控制。例如我國《行政訴訟法》第1條、第2條即規(guī)定為了“……保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)”，才由公民提起行政訴訟，由人民法院進(jìn)行具體行政行為的合法性審查。又如《行政處罰法》第1 條規(guī)定“……維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益……”
　　其次，執(zhí)行性。與立法行為相比，行政行為具有鮮明的執(zhí)行法律的功能。布勞克在其《法國行政辭典》中把行政定義為：“公共服務(wù)的總體，從事于政府意志的執(zhí)行和普遍利益規(guī)劃的實施”[5]。同樣， 筆者也認(rèn)為在法治國家中，行政行為在整個法治實現(xiàn)的機制中，起著將普遍的法律規(guī)范與變動不拘的社會生活聯(lián)系起來，實現(xiàn)法律所確定的社會秩序與社會目標(biāo)，約束和引導(dǎo)公民、法人和其他組織的活動符合整體社會要求，落實國家職能和法律所確定的權(quán)利與義務(wù)的作用。所以盧梭形象地說：“政府就是在臣民與主權(quán)者之間所建立的一個中間體。”[6]
　　行政行為的執(zhí)行性應(yīng)包含以下幾點：第一，執(zhí)行性是行政行為作為實現(xiàn)法治的執(zhí)行環(huán)節(jié)的功能的表現(xiàn)，表明行政主體職權(quán)活動的法律從屬性，要求行政主體依據(jù)相應(yīng)行政法律規(guī)范的具體規(guī)定，處理社會公共事務(wù)，而不能單純地由行使權(quán)力、實現(xiàn)行政主體的單方面意志的本位角度出發(fā)。第二，執(zhí)行性表明行政主體的受制約性，即行政主體在遵循法律的同時，受到權(quán)力機關(guān)重大決策以及司法審查的制約，只有這樣才構(gòu)成完整的法律運行機制，并維護法制的統(tǒng)一。第三，執(zhí)行性是行政行為的總體特征，并不排斥行政主體在法律授權(quán)的前提下從事法律創(chuàng)制活動和糾紛裁決活動， 例如為了適應(yīng)改革開放中及時進(jìn)行制度創(chuàng)新的需要，1985年后，國務(wù)院根據(jù)全國人大常委會《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》，制定了一
行政行為及其特征的再探討