行政組織變革的動(dòng)力和阻力分析
行政組織變革的動(dòng)力和阻力分析
【標(biāo)題注釋】本文系作者所主持的國家“十五”哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革的對(duì)策研究》中間成果。
【 作 者】金太軍
【作者簡(jiǎn)介】金太軍 南京師范大學(xué)政治與行政學(xué)院公共管理系主任、特聘教授
【 正 文】
　　一、問題的提出
　　行政生態(tài)理論認(rèn)為，任何行政組織都不是一個(gè)絕對(duì)獨(dú)立、自我封閉的系統(tǒng)。它在運(yùn)行過程中要經(jīng)常地與社會(huì)環(huán)境相互影響、相互作用。尤其是面對(duì)迅速變化和發(fā)展的社會(huì)環(huán)境，以管理社會(huì)公共事務(wù)為存在依據(jù)和基本職能的行政組織（政府）更必須不斷作出相應(yīng)調(diào)整和變革，以完善組織結(jié)構(gòu)，提高行政管理效能。那種靜態(tài)的或完全不能適應(yīng)形勢(shì)變化的行政組織是難以維持的，因?yàn)槌掷m(xù)變化的環(huán)境要求行政組織不斷地改變其維持生存過程中新陳代謝所必須的輸入與輸出物。例如，一個(gè)面臨社會(huì)和公民需求不斷增加的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的行政組織，如果它不能根據(jù)不斷變化的環(huán)境要求獲得它所需要的資源，如果它不能根據(jù)社會(huì)的需求，向社會(huì)提供它過去從未提供過的新的服務(wù)或公共產(chǎn)品的話，它就無法在新的環(huán)境中維持生存，更無法發(fā)展。同時(shí)，隨著關(guān)于行政組織神秘性觀念的破除，人們已不再被動(dòng)地應(yīng)付行政組織的變化，而力圖自覺地在環(huán)境的變化中對(duì)行政組織進(jìn)行變革。所以，行政組織應(yīng)該是能適應(yīng)外部環(huán)境的變化，在組織結(jié)構(gòu)、功能和規(guī)模等方面不斷作出變革和調(diào)整的高度靈活、充滿生機(jī)和活力的行政組織。否則，必然走向衰敗。于是，行政組織變革的重要性已為越來越多的組織理論家、行政學(xué)家所認(rèn)同。相比較而言，我國行政學(xué)界對(duì)行政組織變革，包括行政組織變革的動(dòng)力和阻力，類型和方式等問題缺乏系統(tǒng)研究，這使得人們對(duì)現(xiàn)階段政府機(jī)構(gòu)改革的許多對(duì)策研究因缺少縝密厚實(shí)的理論支撐和邏輯論證而減弱了科學(xué)性。有鑒于此，本文擬對(duì)行政組織變革的動(dòng)力和阻力等方面作一基礎(chǔ)性研究，以促進(jìn)學(xué)術(shù)界對(duì)這一問題的重視。
　　所謂行政組織的變革，是指行政組織根據(jù)其外部環(huán)境的變化，及時(shí)地變革自己的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)客觀發(fā)展的需要。行政組織的變革是一種破舊立新的活動(dòng)，即破除舊的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)營秩序，建立新的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)營秩序。具體地說，這種變革可能是對(duì)一個(gè)行政組織內(nèi)部一個(gè)或一個(gè)以上的組織成分進(jìn)行更動(dòng)，也可能對(duì)一個(gè)行政組織內(nèi)的所有組成部分都進(jìn)行更動(dòng)，如組織目標(biāo)、組織計(jì)劃、組織結(jié)構(gòu)的設(shè)置、組織的規(guī)章制度以及人員和技術(shù)等等。應(yīng)注意的是，對(duì)行政組織內(nèi)的任何部分的變革都會(huì)影響和波及到行政組織的其他方面。如行政組織目標(biāo)的調(diào)適會(huì)帶來技術(shù)、人員和組織結(jié)構(gòu)的變化，而組織結(jié)構(gòu)的變化又會(huì)影響到管理的幅度以及權(quán)力的分配與重組等。因此，行政組織的變革往往是一個(gè)牽一線而動(dòng)全身的極其復(fù)雜的過程。
　　然而，不變革的行政組織是沒有生命力的，特別是現(xiàn)代社會(huì)隨著生產(chǎn)力的高度發(fā)展、社會(huì)分工的細(xì)密、信息量的增大，社會(huì)環(huán)境正變得越來越動(dòng)態(tài)，行政組織必須不斷進(jìn)行自我調(diào)整、更新、變革或與外部環(huán)境進(jìn)行輸入和輸出的交換（注：齊明山：《公共行政的熵值效應(yīng)——管理效率遞減規(guī)律初探》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第3期。），以維持行政組織與環(huán)境的動(dòng)態(tài)平衡。行政組織若不能隨環(huán)境改變而變革，就難以在與環(huán)境交換中保持健全發(fā)展的生態(tài)活力，并且反過來阻礙社會(huì)環(huán)境中政治及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是盲目地變革同樣不利于行政組織的生存和發(fā)展，甚至?xí)剐姓M織消亡得更快。因此，對(duì)行政組織的變革，必須有正確理論的指導(dǎo)、必須有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行。特別是必須冷凈、客觀地分析行政組織變革的動(dòng)力和阻力，并在此基礎(chǔ)上，增強(qiáng)變革的動(dòng)力，減少乃至消除變革的阻力，保證行政組織變革有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。
　　二、行政組織變革的動(dòng)力
　　行政組織變革的動(dòng)力就是推動(dòng)決策者和行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行組織變革的力量（注：任曉：《中國行政改革》，浙江人民出版社1998年版，第32頁。）。它是一個(gè)綜合范疇，即推動(dòng)行政組織變革的動(dòng)力或動(dòng)因是非常復(fù)雜的，歸納起來主要有以下幾種類型：
　　1.環(huán)境的動(dòng)因。 公共行政組織作為一個(gè)開放性的生態(tài)系統(tǒng)，必然要受到外部環(huán)境的深刻影響，環(huán)境的改變無疑是行政組織變革的主要的根本動(dòng)因。無論是一般社會(huì)環(huán)境、具體工作環(huán)境，還是團(tuán)體社會(huì)環(huán)境（注：參見張國慶《行政管理學(xué)概論》，北京大學(xué)出版社1990年版，第80-84頁。）都會(huì)不同程度地直接或間接地影響到行政組織結(jié)構(gòu)和功能的變化，推動(dòng)著行政組織的變革。特別是現(xiàn)代環(huán)境的變化速度越來越快。環(huán)境的這種變化對(duì)行政組織產(chǎn)生了持續(xù)的沖擊和影響。如亞洲金融危機(jī)要求各國政府迅速改變金融政策，蘇東劇變使各國及時(shí)調(diào)整對(duì)外關(guān)系，中國自1978年實(shí)行改革開放以來，經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的不斷深化要求行政組織作出相應(yīng)的變革，等等。
　　2.職能的動(dòng)因。 行政職能是行政組織存在的依據(jù)，行政組織是行政職能的載體或承擔(dān)者。因此，行政職能的變化必然引起行政組織結(jié)構(gòu)的變化。比如，我國政府過去對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)施了廣泛的、直接的強(qiáng)制性管理，各國營企業(yè)的產(chǎn)供銷人財(cái)物等微觀管理權(quán)都統(tǒng)于政府，造成以政代企、政企不分，這種經(jīng)濟(jì)管理職能決定了政府機(jī)關(guān)中必然要設(shè)置大量的按經(jīng)濟(jì)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)劃分的經(jīng)濟(jì)管理部門。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行和市場(chǎng)機(jī)制的逐步形成，政府簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變職能，這就使得重新調(diào)整政府經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置成為不可避免的事情了。
　　3.目標(biāo)和價(jià)值觀的動(dòng)因。 行政組織的目標(biāo)反映行政組織的價(jià)值觀和對(duì)客觀環(huán)境的判斷，是行政組織戰(zhàn)略的凝聚點(diǎn)，而行政組織戰(zhàn)略則是行政組織的內(nèi)外因素如環(huán)境和機(jī)會(huì)，內(nèi)部的能力和資源，管理部門的興趣、愿望以及社會(huì)責(zé)任等的一種函數(shù)。因此，行政組織目標(biāo)的重新制定或修正，都將引起行政組織的變革。美國戰(zhàn)略思想家柯林斯說：“我們必須了解這一點(diǎn)，即使利益絲毫未變，組織像目標(biāo)一樣，也可能在一夜之間發(fā)生變化。”（注：柯林斯：《大戰(zhàn)略》，戰(zhàn)士出版社1978年版，第22、27頁。）行政組織價(jià)值觀的變化也具有同等重要的意義。因?yàn)樾姓M織價(jià)值（觀）是行政組織的靈魂要件以及公共行政活動(dòng)的動(dòng)力源泉和理性后盾，而目標(biāo)的制定或修正本身是組織價(jià)值觀念體系平衡的結(jié)果，價(jià)值觀念方面的變化必然將引起目標(biāo)的變化，并通過組織目標(biāo)的變化對(duì)組織變革發(fā)生強(qiáng)烈的推動(dòng)作用。值得強(qiáng)調(diào)的是，價(jià)值觀念在許多條件下構(gòu)成組織變革的原動(dòng)力，它往往對(duì)行政組織變革提供長期和持久的推動(dòng)力。

行政組織變革的動(dòng)力和阻力分析