政府領(lǐng)導(dǎo)體制與行政效率研究
政府領(lǐng)導(dǎo)體制與行政效率研究
【 作 者】李平
【作者簡(jiǎn)介】作者單位：汕頭大學(xué)法學(xué)院
【內(nèi)容提要】提高行政效率是政府機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)之一。本文從影響行政效率的深層次原因——政府領(lǐng)導(dǎo)體制入手，論述了政府領(lǐng)導(dǎo)體制的改革對(duì)于提高行政效率具有的根本性意義。并在分析行政效率低下的體制性原因的基礎(chǔ)上，探討了政府領(lǐng)導(dǎo)體制改革、提高行政效率的六項(xiàng)原則。與此同時(shí)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際提出了四條對(duì)策建議，力求在理論上深化對(duì)行政效率問題的研究，在實(shí)踐上對(duì)行政效率的提高取得突破性進(jìn)展。
【關(guān) 鍵 詞】領(lǐng)導(dǎo)體制/行政效率/政府/體制改革
【 正 文】
　　效率是一個(gè)與管理有著密切關(guān)系的概念，是管理的基本目標(biāo)之一。行政效率是政府管理的核心概念，在本文指政府在實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)過程中的產(chǎn)出與投入的比率。在我國(guó)政府管理中，往往重視工作過程與投入，卻忽視結(jié)果和產(chǎn)出，從而導(dǎo)致行政效率低下。這一問題已引起人們的廣泛關(guān)注。
　　 一、行政效率低下的體制性原因
　　行政效率低下的表現(xiàn)很多，常見的有辦事拖拉，無(wú)人負(fù)責(zé)，互相推諉，互相制肘，人浮于事，講究排場(chǎng)，等等。造成行政效率低下的原因是多方面的，但根本原因在于領(lǐng)導(dǎo)體制方面。
　　領(lǐng)導(dǎo)體制是指為了實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖和領(lǐng)導(dǎo)職能的機(jī)構(gòu)設(shè)置以及管理權(quán)限劃分的制度，它涉及到組織層次與管理幅度、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門之間的職責(zé)與權(quán)限的劃分，以及領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)外部的職權(quán)關(guān)系等內(nèi)容。政府領(lǐng)導(dǎo)體制對(duì)行政效率具有根本性影響，具體來(lái)說，涉及到以下幾個(gè)方面的問題：
　　第一，組織層次與管理幅度的關(guān)系問題。組織層次是縱向組織結(jié)構(gòu)的等級(jí)層次，管理幅度是橫向組織的管理控制跨度，即一個(gè)管理者能夠直接管轄的人員數(shù)目。這個(gè)數(shù)目是有限的，超過了限度，就需要將組織劃分為若干層次。組織中的管理幅度與組織層次之間的關(guān)系具有一定的規(guī)律性，當(dāng)組織規(guī)模一定的情況下，較大的幅度意味著較少的層次，較小的幅度意味著較多的層次。一般情況下，層次越多，信息溝通越遲緩，信息失真的可能性越大；管理幅度越寬，協(xié)調(diào)越困難，以致官僚機(jī)構(gòu)膨脹，行政效率低下。因此，組織的縱向分層和橫向劃分要符合兩者關(guān)系的規(guī)律性。目前，世界上約200個(gè)國(guó)家中，8個(gè)微型小國(guó)只設(shè)中央一級(jí)政府，有25個(gè)國(guó)家設(shè)立中央和地方兩級(jí)政府，67個(gè)國(guó)家設(shè)立三級(jí)政府，如美國(guó)這樣的大國(guó)是以三級(jí)制政府為主。（注：轉(zhuǎn)引自孫學(xué)玉、陳開顏：《當(dāng)前我國(guó)行政機(jī)構(gòu)存在的幾個(gè)突出的問題》，《新華日?qǐng)?bào)》，1998年1月8日。）我國(guó)目前設(shè)立的是五級(jí)制政府：國(guó)務(wù)院—?。ㄊ校?mdash;地（市）—縣（市）—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），加上每級(jí)政府內(nèi)部再設(shè)置3—4個(gè)層次，如此多的層次往往導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，行政效率低下。又由于我國(guó)長(zhǎng)期政企不分，政事不分，橫向劃分過細(xì)，推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，直接影響行政效率。因此，盡可能減少政府的組織層次，并科學(xué)地配置相應(yīng)的幅度，才有可能實(shí)現(xiàn)行政高效率。
　　第二，職權(quán)關(guān)系問題。職權(quán)是以正式職位和對(duì)獎(jiǎng)懲的控制為基礎(chǔ)的要求下級(jí)服從的權(quán)力。政府的職權(quán)包括外部的職權(quán)和政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的職權(quán)。政府外部的職權(quán)包括縱向?qū)哟蔚闹醒雽?duì)地方政府的職權(quán)、上下級(jí)職權(quán)，以及政府對(duì)企業(yè)、公共事業(yè)的職權(quán)。在我國(guó)中央政府與地方政府、上下級(jí)政府的職權(quán)關(guān)系中，雖然經(jīng)過幾次簡(jiǎn)政放權(quán)，但仍存在權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，使地方政府或下級(jí)政府自主權(quán)不夠充分，影響政府決策的科學(xué)性、合理性，障礙行政效率的提高。我國(guó)政府與企業(yè)、公共事業(yè)的職權(quán)關(guān)系雖幾經(jīng)調(diào)整，但仍未真正理清，一些政府熱衷于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，使企業(yè)受到很大的束縛，并對(duì)政府產(chǎn)生一種依賴性，甚至助長(zhǎng)政府的尋租行為，嚴(yán)重影響企業(yè)乃至地區(qū)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。政府忙于具體事務(wù)，往往忽略事關(guān)方向性、全局性的大事，導(dǎo)致行政效率總體下降。政府內(nèi)部職權(quán)關(guān)系包括內(nèi)部縱向?qū)哟闻c橫向部門之間的關(guān)系，以及直線職權(quán)與參謀之間的關(guān)系。我國(guó)地方政府部門林立、職能交叉現(xiàn)象較為普遍，直接影響行政效率。有些政府的參謀職權(quán)侵犯直線職權(quán)，對(duì)下發(fā)號(hào)施令，使直線職權(quán)與參謀職權(quán)關(guān)系混亂，甚至滋生腐敗現(xiàn)象。在這種情況下，參謀職權(quán)沒有起到輔助直線職權(quán)的作用，反而削弱了直線職權(quán)，由此降低了行政效率。
　　第三，公共部門的產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題。公共部門的產(chǎn)權(quán)不清晰是導(dǎo)致行政效率低下的一個(gè)帶有根本性的原因。因?yàn)橛晒膊块T提供的公共產(chǎn)品具有排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，市場(chǎng)機(jī)制在公共產(chǎn)品領(lǐng)域難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最優(yōu)配置，從而有可能造成行政效率低下。
　　 二、政府領(lǐng)導(dǎo)體制改革的原則
　　基于對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)基本規(guī)律的認(rèn)識(shí)，在政府領(lǐng)導(dǎo)體制改革中必須遵守如下原則，從而保證政府領(lǐng)導(dǎo)體制改革的科學(xué)性、合理性。
　　第一，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的原則。適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是當(dāng)前政府領(lǐng)導(dǎo)體制改革的第一項(xiàng)原則。為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政府必須從生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中退出來(lái)，作為經(jīng)營(yíng)秩序的維護(hù)者，從社會(huì)公正的角度調(diào)節(jié)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)當(dāng)事人的行為。政府的主要作用是用宏觀調(diào)控職能來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)市場(chǎng)：通過制定發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；通過制定規(guī)范市場(chǎng)行為的法律和法規(guī)反對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)失范行為；通過金融政策、財(cái)政政策引導(dǎo)市場(chǎng)投資趨向；對(duì)市場(chǎng)走勢(shì)進(jìn)行預(yù)報(bào)。此外，政府需加強(qiáng)社會(huì)公共事業(yè)管理職能，向公眾提供市場(chǎng)無(wú)法提供或不愿提供的公共產(chǎn)品，如環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障、基礎(chǔ)設(shè)施、國(guó)民教育、科技開發(fā)、維持社會(huì)公共秩序等。在市場(chǎng)自身獨(dú)自完成資源配置、市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)商品價(jià)格方面，政府給予支持但并不完全放棄對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，在事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大經(jīng)濟(jì)問題上，政府要進(jìn)行一定的干預(yù)。
　　第二，政企分開、兩權(quán)分離的原則。轉(zhuǎn)變政府職能，就需要按照政企分開原則，理順政企關(guān)系。我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)行了許多年，國(guó)有企業(yè)改革近年來(lái)也取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但政企分開問題始終未得到很好的解決。究其原因，在于國(guó)有企業(yè)為國(guó)家所有，國(guó)家作為企業(yè)的擁有者自然關(guān)心企業(yè)的資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和發(fā)展，企業(yè)難以擺脫政府的行政干預(yù)。實(shí)行政企分開，并不意味著政府對(duì)國(guó)有企業(yè)可以不管，尤其現(xiàn)在我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失相當(dāng)嚴(yán)重，化公為私現(xiàn)象也常出現(xiàn)，政府必須管好國(guó)有資產(chǎn)的保值、增值問題。中共中央在《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中指出：“過去國(guó)家對(duì)企業(yè)管得太多太死的一個(gè)重要原因，就是把全民所有同國(guó)家機(jī)構(gòu)直接經(jīng)營(yíng)企業(yè)混為一談，根據(jù)馬克思主義的理論和社會(huì)主義的實(shí)踐，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是可以適當(dāng)分開的。”由此可見，按照兩權(quán)分離的原則，把國(guó)有資產(chǎn)的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)適當(dāng)分開，是實(shí)現(xiàn)政企分開的根本性問題。
　　第三，效能與效率原則。行政效率是與效能密切關(guān)聯(lián)的概念，為此，我們引入“效能”的概念。效能是指實(shí)現(xiàn)預(yù)期目的的適應(yīng)性和能力。行政效率是行政
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