論文關鍵詞：《政府信息公開條例》檔案工作 理論建設

　　　論文摘要：檔案館是政府文件的歸口管理單位和主要聚集地，而《政府信息公開條例》的頒布賦予其一種新的身份，即政府現行文件的法定公開場所。新身份的確立為檔案工作帶來機遇，也將帶來諸如理論建設、管理機制等方面的新挑戰(zhàn)。

　　從1999年中國社會科學院成立專門機構就政府信息公開的立法問題著手進行調研，到2007年4月5日國務院第492號令的頒布，《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)前后歷經八年時間終于問世了。眾所周知，我國信息資源80％由政府掌握且多數不向公眾開放，如今《條例》的問世，被各界人士視為中國建立陽光、透明政府的重要里程碑。而對于承擔法定公開責任的單位——各級檔案部門而言，《條例》的頒布既可以說是促其實現為民所知、為民所用，真正發(fā)揮信息服務職能的機遇，但同時也給這一機構在傳統理論內涵、工作方法以及管理機制等方面帶來新的挑戰(zhàn)。

　　一、《條例》的頒布給檔案工作帶來機遇

　　1．《條例》為檔案工作中現行文件的公開利用提供重要法律依據。據有關方面的統計，中國信息資源約80％由政府掌控，這80％的信息資源中又有80％未被利用。毫無疑問，這一狀況無論對于經濟社會的發(fā)展還是科學研究，都是一種巨大的損失。究其原因，很大程度上是由于缺乏信息公開方面的相關法律依據。

　　《條例》第二條指出，本條例所稱政府信息，是指行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息，明確了現行文件公開的客體；第十六條指出，行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息，各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利?！稐l例》明確了現行文件的公開是檔案館的一項重要業(yè)務，也就是說，在檔案館(室)施行現行文件公開是有法可依的；同時，從行政機關角度予以規(guī)定，也在一定程度上保障了公開工作的順利開展。因此，《條例》不但為檔案信息開發(fā)利用提供了堅強的法律后盾，實現了我國檔案信息管理水平與世界的接軌，而且也為現行文件公開利用提供了重要法律依據。

　　2．《條例》促使檔案館更好地提供“文化服務”并展示“人文關懷”。一個國家檔案工作水平和檔案事業(yè)發(fā)達程囊的標志之一就是檔案的開放程度。過去，利用檔案大多是政府行為，人們的檔案利用意識也相對較弱。《條例》的頒布促使檔案館提升了文化服務性、公共性和親民性，充分展示自身的“人文關懷”，并極大地提高了檔案的開放程度。

　　在國外，政府信息公開的立法只是規(guī)定了不公開的內容，他們認為不公開之外的都應該公開，即所謂以公開為原則、以不公開為例外的原則。相比之下，我國也從兩方面體現了這一原則，而且更具中國特色：一方面，《條例》規(guī)定了主動公開的基本要求和公開的內容、各級政府主動公開政府信息的重點內容及公民、法人和其他組織可以依法申請公開的信息；另一方面，也規(guī)定了政府公開信息涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的不能公開，除此之外，都可以公開。這樣，第～，可以防止行政機關把一些重要的信息不予公布，或隨意公布，或由于認識差異對本應公布的而未公布，在增加政府信息公開的主動陛、時效性和針對性的同時，刺激了相關歷史檔案的開放和文件歸檔后的及時開放利用。第二，把群眾關注的社會熱點問題，及時地予以公布，可以方便群眾知曉政府信息，迎合群眾進行“文化休閑”活動的趨勢。目前，許多檔案館在節(jié)假日也開館服務，正成為公眾一種新興的時尚休閑場所，還在固定的時間、地點發(fā)班車，往返接送利用者，充分發(fā)揚了檔案館作為文化部門的“人文關懷”精神。檔案館已不再是讓人敬而遠之的圣地，取而代之的必將是親民、開放的公共服務機構的形象。

《條例》促進檔案館信息資源的建設與共享。在我國推行電子政務的背景下，不僅有行政機關主動提供的紙質文件，更有大量的電子文件以網絡傳輸或通過拷貝的方式傳人檔案館內?！稐l例》明確規(guī)定各級人民政府應當向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的信息，設置政府信息查閱場所，并配備相應的設施、設備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。由于事物的聯系性和繼承性，研究一些現行文件必然需要檔案的支持，為此檔案館就可乘著現行文件的“東風”，在做好本職工作的同時，加強信息資原網絡建設。例如，加強檔案資源的整理、促進檔案的數字化、與政府網站聯網、與國內外優(yōu)秀檔案網站聯網等，使利用者可以在任何時候、任何地點方便地獲得所需售皂，促進信息資源的建設與共享。

　　二、《條例》的頒布給檔案工作帶來的挑戰(zhàn)及對策

　　1．檔案基本理論需要“與時俱進”?！稐l例》的頒布，從法律角度保障了檔案館公開現行文件的合法性，但關于現行文件公開的實踐，仍需要學術界重新思考一系列與之有關的檔案學理論問題。

　　(1)文件生命周期理論需要補充、完善和發(fā)展。文件生命周期理論認為，文件一般先由形成者產生、保管和利用，然后是半現行期在機關檔案室中度過，非現行時期在檔案館中保存。然而，根據《條例》規(guī)定，政府必須將主動公開的政府信息(一般都是現行文件)及時提供給檔案館等部門，為公眾提供利用服務，從而使文件運動階段與保存地點之間原始的對應關系被打破，文件生命周期理論受到挑戰(zhàn)。對于此現象，我們不能簡單地認為文件生命周期理論已經過時、失效，必須對其存在意義持肯定態(tài)度，從文件運動開始就對如何同時發(fā)揮文件的第一和第二價值進行研究。

　　20世紀90年代，澳大利亞檔案學者弗蘭克·厄普沃德提出的文件連續(xù)體理論，構建了一個由文件形成者軸、業(yè)務活動軸、價值表現軸和文件保管形式軸組成的坐標體系，用以描述文件生成、管理、保存中的各種要素及其相互影響。其連續(xù)保管模型能更好地說明文件各階段的相互關聯、相互影響以及相互轉化的可能性，提示文件、檔案工作者以整體的、聯系的觀念管理文件。因此，用文件連續(xù)體理論及實踐對文件進行補充、完善和發(fā)展才是出路。

　　(2)回歸原著并從哲學角度重新把握檔案價值理論。我國檔案價值理論認為，檔案的第一價值(檔案對于形成者所具有的價值)與第二價值(檔案對社會即除檔案形成者之外的其他利用者所具有的價值)間呈現繼承性的線性關系，即隨著第一價值的逐漸消失，第二價值才顯現。這顯然與政府信息公開所呈現的現實情況是矛盾的?！稐l例》中對政府現行文件公開的規(guī)定，除了能實現其第一價值外，更加體現其對于公眾的社會價值，即第二價值，第一價值與第二價值在文件形成之初就同時發(fā)揮作用，檔案價值的作用擴展期由過去的幾十年時間縮短到幾周或者更短時間，且文件價值并j乍墟I著時間的推移而增大，相反可能是呈減小的趨勢。對于這個問題，也許我們應該回歸到謝倫伯格關于文件雙重價值理論的原著中去尋求解決方法。原著中關于第一價值和第二價值的原文是“Drimary value"和“secondary value”，即主要價值和從屬價值。在哲學中，矛盾的主要方面和次要方面是同時存在的，并且在一定條件下可以相互轉化。同樣，主要價值和從屬價值屬于價值的兩個方面，同時存在于某一階段和在各階段中相互轉化都是合理的。

　　(3)全面、準確地把握檔案開放問題，并注意優(yōu)化館藏建設。我們都知道，根據《檔案法》的規(guī)定，一般自形成之日起滿30年的非涉密檔案即可分期、分批向社會開放，卻往往忽略了對于非涉密的、與生活和經濟建設密切相關的檔案可以隨時開放的規(guī)定，這對于現行文件歸檔后繼續(xù)發(fā)揮作用具有重要意義。此外，根據相關規(guī)定，文件一般都是在形成后的第二年歸檔保存。為此，必須注意在檔案館公開的現行文件與文件歸檔后形成的檔案相互重復問題。

　　一旦同內容的文件歸檔，則應隨時對其進行處理，無論是電子文件還是紙質文件，以免造成館藏重復，浪費資源。

檔案管理機制與體制需要“與時俱進”。

　　(1)關于文檔管理一體化的問題?！稐l例》的頒布對文檔管理一體化實施的迫切性要求主要體現在兩方面：首先是管理一體化，包括管理方法、管理手段、組織機構和管理體制的一體化，特別是組織機構、管理機制問題。在我國，文件是由國務院辦公廳為首的政府系統負責保管的，而檔案管理則由國家檔案局進行統一規(guī)劃、組織協調。檔案館開放現行文件，橫跨文件管理和檔案管理兩個系統，必將面臨管理體制的問題。因此，我們需要加強溝通和聯系，整合資源，真正實現文檔管理一體化。其次是信息利用的一體化，以往我們檔案工作更多關注的是檔案的利用，認為現行文件尚處于辦理階段不宜開放。但文件的管理最終是為了提供利用，只要現行文件不涉及國家、商業(yè)秘密和個人隱私，且現行文件和檔案只是價值形態(tài)不同，內容和載體完全相同，我們有什么理由阻止文件作用的及時發(fā)揮呢!可見，文檔管理一體化不僅適用于數字化的電子文件，對于傳統的紙質文件同樣有效，它必將加強文書工作和檔案工作的聯系，使其更好地服務于利用者。

　　(2)變“集中式”保管為“系統化”管理。隨著電子政務的推行，大量電子文件應運而生，傳統的“集中式”保管檔案實體的制度逐漸顯現出弊端。在實際工作中，“系統化”管理由于其共享性，往往采用邏輯歸檔，即不改變原存儲方式和位置而只是將管理權限向檔案部門移交，不再強調實體“集中”。同時，檔案部門為了文件的準確、真實、可靠和館藏的優(yōu)化，也更加注重對文件實施前端控制和全程管理。因此，我們要變簡單的“集中式”管理為“系統化”管理，使現行文件與檔案、政府部門與檔案部門、管理者和利用者都發(fā)揮各自最大的作用，達到系統最優(yōu)，創(chuàng)建和諧的文檔管理系統。

　　(3)關于開放與保密的1司題。中國法學會信息法研究會副會長、中國社會科學院法學研究所研究員周漢華表示：《條例》的公布會帶來牽一發(fā)而動全身的改革，必須關注法律文本背后的制度設計，完善、修改相關的法律法規(guī)，其中就包括《檔案法》的完善。長久以來，我國《檔案法》更注重于保密方面的規(guī)定，對國家機關、團體、企事業(yè)單位的文件和檔案的信息公開1司題沒有作出明確規(guī)定，造成重保密、輕開放的現實狀態(tài)。而且，與《條例》中對公開日期的詳細規(guī)定相比，《檔案法》中相關規(guī)定耍顯得籠統含糊得多，這是一個需要及時填補的法律空白。《檔案法》立法機關、檔案行政機關和各專業(yè)主管機關，應積極配合，開展此項工作的研究。

　　(4)信息公開過程中的安全問題。在工作實踐中，電子版的現行文件公開比紙質現行文件的公開更具優(yōu)勢，但在黑客無孔不入的網絡環(huán)境下，其帶來的安全隱患也讓人擔憂。盡管通過電子文件的加密技術、數字簽各技術、防火墻技術、數據庫安全技術、防病毒技術和網絡備份等等，對于信息的真實性、完整性、保密性、可控性和安全性有了一定的保證，但隨著技術的發(fā)展，由于數字信息的不穩(wěn)定性，新的安全1司題仍會不斷出現。我們必須提高警惕，不斷開發(fā)新的安全技術策略來加強其安全性。當然，只有將安全技術策略與相關法律緊密結合，才能最終解決數字化的安全問題。

　　3．檔案工作者的素質需要“與時俱進”。檔案工作者是對外服務的直接執(zhí)行者，特別是在現行文件到檔案部門“安家”的初級階段，服務態(tài)度、服務水平直接影響著檔案事業(yè)的長遠發(fā)展。為此，檔案工作者必須加強學習，提高自身素質。首先，檔案工作者應提高自身業(yè)務素質，保證現行文件收集的完整性、整理的有序性、網絡的安全性等，為提供利用工作的開展提供基礎條件。其次，要加強對文件利用工作的指導，參與到整個體系監(jiān)控中。這就要求檔案工作者熟悉我國政府組織結構，即縱向層級制和橫向職能制的矩陣結構的運作模式，了解政府機構的相關業(yè)務，全面提高政策水平，才能答復查詢者的各種咨詢，起到參謀指導作用，并在對文件運轉的監(jiān)控體系中，及時發(fā)現問題、反饋問題，使政府信息公開真正落到實處，為建立真正的陽光政府貢獻力量!

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