現(xiàn)代公共組織是社會(huì)公共事務(wù)的管理者、社會(huì)公共產(chǎn)品的提供者。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和新技術(shù)革命所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的強(qiáng)大壓力；隨著國(guó)際政治格局的變化所帶來(lái)的公民民主意識(shí)的增強(qiáng)，以調(diào)整公共組織與社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系、優(yōu)化公共組織職能、利用社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化、改革公共組織內(nèi)部的管理體制為主要內(nèi)容的公共管理改革在發(fā)達(dá)國(guó)家掀起了新的高潮。公眾對(duì)公共組織期望的增高，企業(yè)改革的成效對(duì)公共組織的壓力和示范效應(yīng)，大眾傳播媒介監(jiān)督作用的日益增長(zhǎng)等，成為公共組織改革的主要推動(dòng)力。重新設(shè)計(jì)公共組織，實(shí)施有效的激勵(lì)手段，提高組織的運(yùn)行效率，使其與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相一致，公共組織人力資源管理便應(yīng)運(yùn)而生了。

　 公共組織中的肆ψ試次緇峁諤峁┕卜?，管理公共蕯佸P渲霉滄試?，其中一部分人粶希任字Z厙?guó)、部脭Q⒌ノ壞牧斕脊ぷ鰨綹鶴胖匾腦鶉?所以，在一個(gè)國(guó)家里，公共組織中的人力資源在社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中占據(jù)著重要地位。特別是在中國(guó)現(xiàn)行體制下，公共組織中的人力資源作為社會(huì)公共資源的代理人、社會(huì)改革的領(lǐng)導(dǎo)者、公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者，更是有著特殊的重要性。

　　作為整個(gè)社會(huì)人力資源管理的一個(gè)組成部分，公共組織人力資源管理與企業(yè)組織人力資源管理具有部分相同的特性，例如，在管理過(guò)程中有“人口”、“在職”、“出口”三大環(huán)節(jié)劃分，設(shè)立了組織競(jìng)爭(zhēng)、激勵(lì)、保障、開(kāi)發(fā)等管理機(jī)制，以及人員選拔、測(cè)評(píng)、考核、獎(jiǎng)懲的一些具體管理措施、方法和技術(shù)等。但是，由于公共組織自身的性質(zhì)和特點(diǎn)，它又具有區(qū)別于企業(yè)組織人力資源管理的一些特點(diǎn)：

　　1．公共性

　　公共組織不同于企業(yè)，它是建立在人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)的基礎(chǔ)上，公共組織的一切行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求，有悖于此的公共組織必然喪失其存在的基本依據(jù)。公共組織人力資源管理必須緊緊圍繞為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的組織目標(biāo)來(lái)進(jìn)行。

　　從政府組織來(lái)看，它產(chǎn)生于社會(huì)發(fā)展的需要(國(guó)家形成)，并以社會(huì)發(fā)展需要為基礎(chǔ)形成了公共行政職能。在實(shí)施本組織人力資源管理的過(guò)程中，它要不斷地采納、代表和反映社會(huì)公眾對(duì)它的要求，可以說(shuō)，政府組織的生命力是來(lái)之于它的公共性，因此，公共性是政府組織人力資源管理的根本屬性所在。

　　從非營(yíng)利組織來(lái)看，它是為適應(yīng)社會(huì)公眾自我管理的需要而產(chǎn)生的組織。特別是，隨著我國(guó)政府管理體制改革的進(jìn)一步深入，政府會(huì)將大量的社會(huì)職能轉(zhuǎn)移出來(lái)，交還給非營(yíng)利組織去承擔(dān)，非營(yíng)利組織人力資源管理的社會(huì)自主性將進(jìn)一步得到擴(kuò)大，其公共性將更加突出。

　　公共管理著眼于社會(huì)全局的“公共性”特征，以及關(guān)系到社會(huì)大多數(shù)成員切身利益和生活質(zhì)量的“社會(huì)性”管理內(nèi)涵，都與企業(yè)追求自身利潤(rùn)最大化的要求完全不同。因此，正因?yàn)楣步M織人力資源管理與企業(yè)人力資源管理的理念和價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)存在著差異，我們?cè)趯W(xué)習(xí)借鑒企業(yè)人力資源管理的理論和方法時(shí)應(yīng)有所選擇。

　　同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)指出，我們強(qiáng)調(diào)公共組織人力資源管理的公共性，并不意味著不考慮成本。管理之所以有必要，正是因?yàn)榇嬖谥Y源約束，在資源約束條件下的管理就要求任何一個(gè)組織在履行其職能時(shí)必須考慮成本。公共組織的特點(diǎn)決定了公共組織中人力資源成本是其成本的最主要部分，公共性要求公共組織在成本一定的條件下提供盡可能優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。因此，在合理配置和利用人力資源的機(jī)制和方法方面，公共組織與企業(yè)確有很多相同之處。

　　2．服務(wù)性

　　服務(wù)性是公共組織人力資源管理的基本屬性。服務(wù)性既體現(xiàn)在公共組織提供的公共產(chǎn)品的性質(zhì)上，也體現(xiàn)在公共組織提供的公共產(chǎn)品的特點(diǎn)上。公共組織存在的目的是為了向社會(huì)提供公共服務(wù)，無(wú)論是政府還是非營(yíng)利組織，他們提供的公共產(chǎn)品大多以服務(wù)產(chǎn)品的形式體現(xiàn)出來(lái)，然而，這種服務(wù)與企業(yè)組織的“服務(wù)”有著本質(zhì)區(qū)別。

　　公共組織的服務(wù)，是將社會(huì)的利益擺在核心地位，而企業(yè)組織的服務(wù)，通常是有償服務(wù)，這正是區(qū)別兩種“服務(wù)”性質(zhì)的分水嶺。因此，公共組織人力資源管理的目的不是像企業(yè)組織那樣是為本企業(yè)謀取利益。也就是說(shuō)，企業(yè)對(duì)人力資源進(jìn)行管理，提高人力資源的價(jià)值，其目的是讓人力資源來(lái)為本企業(yè)回報(bào)更大的利益。而公共組織對(duì)其人力資源進(jìn)行管理，是為提高公共人力資源的素質(zhì)、提升公共人力資源的價(jià)值，其目的不是為公共組織自身謀求利益，而是為全體公民提供服務(wù)，為社會(huì)公眾謀求公共利益。

　　公共產(chǎn)品的服務(wù)性特征使公共組織人力資源管理在實(shí)現(xiàn)公共組織職能方面負(fù)有重要的責(zé)，因?yàn)椋?wù)產(chǎn)品質(zhì)量的高低在很大程度上取決于服務(wù)提供者的勞動(dòng)積極性、工作創(chuàng)造性和職業(yè)化程度。這些都是公共組織人力資源管理需要解決的問(wèn)題。

　　3．公開(kāi)性

　　公共組織不同于其他社會(huì)組織，它掌握著一定程度的國(guó)家權(quán)力和社會(huì)公共資源，它服務(wù)的對(duì)象是全體人民。眾所周知，社會(huì)發(fā)展到一定的階段，由于出現(xiàn)利益的分化而陷入不可解決的自我矛盾之中。為了避免無(wú)謂的消耗，以最少的成本換取最大利益，人們將一部分權(quán)力讓渡出來(lái)，形成公共權(quán)力，委托給一個(gè)由社會(huì)認(rèn)同的專(zhuān)門(mén)職業(yè)集團(tuán)，由它來(lái)管理全體社會(huì)的公共事務(wù)，維護(hù)社會(huì)秩序，進(jìn)而維護(hù)整個(gè)社會(huì)的利益。這種從社會(huì)中產(chǎn)生又居于社會(huì)之上的力量，便是公共組織以及由此產(chǎn)生的職業(yè)管理階層。這種對(duì)整個(gè)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的活動(dòng)過(guò)程就是公共組織管理行為。在這層意義上而言，公共組織人力資源管理行為實(shí)際上就是公共權(quán)力與社會(huì)互動(dòng)的過(guò)程。在這一過(guò)程中，公民與公共組織是委托與代理的關(guān)系。公共組織接受公民的委托，代表公民去做公共組織人力資源管理的有關(guān)事情，它們要向公民負(fù)責(zé)，同時(shí)接受公民監(jiān)督。正因?yàn)槿绱耍步M織內(nèi)部管理制度的公開(kāi)性成為其人力資源管理的重要特點(diǎn)。企業(yè)的人力資源管理制度往往是企業(yè)商業(yè)秘密的一個(gè)組成部分，而公共組織的人力資源管理制度，往往是公開(kāi)的，受到社會(huì)公眾和組織內(nèi)員工的監(jiān)督。

　　公共組織人力資源管理制度的公開(kāi)性在保證實(shí)現(xiàn)組織人力資源管理公平性方面會(huì)起到積極的作用，但同時(shí)也增加了人力資源管理的難度，提高了對(duì)人力資源管理部門(mén)專(zhuān)業(yè)人員的職業(yè)化水平的要求。

　　4．復(fù)雜性

　　公共組織，特別是政府組織是一個(gè)縱橫交錯(cuò)、層層節(jié)制的官僚制組織結(jié)構(gòu)體系，而這樣一個(gè)組織體系又是按照完整統(tǒng)一原則建立起來(lái)的，要求目標(biāo)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)統(tǒng)一和功能配置統(tǒng)一。因此，合理劃分各級(jí)行政組織特別是中央與地方的人事管理權(quán)，建立完整統(tǒng)一的人事管理制度，明確職責(zé)范圍，是高效管理公共人力資源的基礎(chǔ)。而公共人力資源管理權(quán)的劃分是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，這種復(fù)雜性是任何其他組織無(wú)法比擬的。

　　非營(yíng)利組織人力資源管理既受到政府組織的影響，也受到工商企業(yè)部門(mén)的影響，非營(yíng)利組織人力資源管理的這一特殊性也增加了對(duì)其管理的復(fù)雜性，提高了對(duì)非營(yíng)利組織人力資源管理的難度。

　　公共組織人力資源管理的復(fù)雜性還表現(xiàn)在對(duì)公共人力資源的績(jī)效管理難度上。公共組織人力資源的產(chǎn)出具有以下不同于私營(yíng)組織產(chǎn)出的特點(diǎn)：①公共組織的產(chǎn)出通常是一些中間產(chǎn)出，充其量是最終產(chǎn)出的“代理”，間接的非市場(chǎng)產(chǎn)出對(duì)最終產(chǎn)出的貢獻(xiàn)程度是難以捉摸和難以度量的；②公共組織的產(chǎn)出在技術(shù)上也是難以度量的，從委托人組織到會(huì)員組織再到政府組織，與這些機(jī)構(gòu)的資源利用效益和效率相關(guān)的產(chǎn)出度量的難度越來(lái)越大，對(duì)其進(jìn)行管理和控制的難度也越來(lái)越大；③公共組織的產(chǎn)出和產(chǎn)出的最終社會(huì)效果之間有時(shí)間上的滯后，這種滯后也造成了對(duì)其產(chǎn)出進(jìn)行測(cè)度評(píng)價(jià)的困難；④公共組織的產(chǎn)出一般都是集體性的產(chǎn)品，個(gè)人在其中的貢獻(xiàn)份額是難以確定的。以上這些公共組織產(chǎn)出的復(fù)雜性都形成了公共組織實(shí)現(xiàn)人力資源績(jī)效管理的直接障礙，從而要求人們研究探討出新的適合公共組織自身特點(diǎn)的績(jī)效管理體系和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

　　5．穩(wěn)定性

　　與企業(yè)組織相比，公共組織具有相對(duì)穩(wěn)定性的特點(diǎn)，即公共組織的結(jié)構(gòu)很少發(fā)生變化，管理模式也很少發(fā)生根本性變革，這對(duì)公共組織人力資源管理有很大影響。

　　公共組織的穩(wěn)定性對(duì)人力資源管理既有有利的一面，也有不利的一面。有利的是，由于組織結(jié)構(gòu)和管理機(jī)制穩(wěn)定，員工的組織預(yù)期和行為方式可以長(zhǎng)期化。不利的是，公共組織往往不能像企業(yè)那樣，通過(guò)組織結(jié)構(gòu)的變革，為員工提供更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，激勵(lì)手段缺損。

　　現(xiàn)代人力資源管理不僅僅要求即時(shí)的、被動(dòng)的管理，還要求在對(duì)組織需求和人力資源供給狀況進(jìn)行合理預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)的、預(yù)見(jiàn)性的管理。在此過(guò)程中，公共組織會(huì)遇到特殊的困難。“在私人部門(mén)中，組織機(jī)構(gòu)需求的預(yù)測(cè)一般是以各個(gè)單位的經(jīng)理所作的銷(xiāo)售預(yù)測(cè)和市場(chǎng)預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)的。鑒于控制一般是較內(nèi)在化的、分散化的和較少依賴(lài)外界的檢查渠道，所以這些預(yù)測(cè)更具有現(xiàn)實(shí)的可能性。”公共部門(mén)的組織則不同，它們“不太能控制其未來(lái)計(jì)劃，而且，其詳細(xì)說(shuō)明類(lèi)似于市場(chǎng)預(yù)測(cè)的情況并用3—5年的時(shí)間使其被人們接受的可能性也很小。”“在公共部門(mén)的環(huán)境中，預(yù)測(cè)不斷發(fā)展的勞動(dòng)力需求或未來(lái)計(jì)劃需求是一個(gè)特別困難的過(guò)程。常見(jiàn)的方法是力圖把這種預(yù)測(cè)和預(yù)算周期聯(lián)系起來(lái)，但是，公共部門(mén)預(yù)算固有的不穩(wěn)定性也使這種方法難以生效。”公共組織穩(wěn)定性的特點(diǎn)也造成了其在管理上缺乏靈活性，即不能根據(jù)環(huán)境的變化或管理的需要實(shí)行動(dòng)態(tài)化人力資源管理。

　　6．高資本性

　　公共人力資源具有高人力資本密集的屬性。其原因有三：

　　一是公共組織工作人員管理公共事務(wù)的能力是通過(guò)學(xué)習(xí)、培訓(xùn)而獲得的，公共人力資源質(zhì)量的高低取決于個(gè)體和公共組織的人力投資強(qiáng)度。在進(jìn)入公共組織以前，作為潛在的公共人力資源的個(gè)體首先要接受高等教育，而良好的高等教育是高投資的結(jié)果。另外，作為現(xiàn)實(shí)的公共人力資源的個(gè)體也要經(jīng)常性地由公共組織進(jìn)行職前培訓(xùn)和職后培訓(xùn)，而這種培訓(xùn)也是形成高人力資本密集的結(jié)果。


　　二是公共人力資源能夠持續(xù)地給投資者帶來(lái)收益，這種收益在非營(yíng)利組織有時(shí)表現(xiàn)為貨幣形態(tài)，在政府組織表現(xiàn)為非貨幣形態(tài)。對(duì)于潛在的公共人力資源的投資，回報(bào)投資者的是為其進(jìn)入公共組織進(jìn)行了知識(shí)、學(xué)歷的準(zhǔn)備，即發(fā)展機(jī)會(huì)的回報(bào)。對(duì)于現(xiàn)實(shí)的公共人力資源的投資，回報(bào)公共組織的是工作人員管理公共事務(wù)水平的提高；

　　三是與其他資本不同的是，公共人力資本不存在投資收益遞減現(xiàn)象，而是投資收益遞增，顯示了人力資本投資的高增值特征。

　　高人力資本密集的特性要求公共組織要努力使人力資源管理進(jìn)一步發(fā)展為人力資本管理。各級(jí)管理者必須樹(shù)立人力資本管理的基本理念，重視人力資本的不斷投入與積累上，努力促使員工接受終身學(xué)習(xí)觀念，自覺(jué)進(jìn)行人力資本的投資。同時(shí)，人力資本的投入就應(yīng)獲取相應(yīng)的收益，在薪酬管理上必須考慮人力資本因素，這樣才能激勵(lì)人們不斷進(jìn)行人力資本的投入，從而推進(jìn)人力資源素質(zhì)的全面提高。

　　在公共管理日趨重要和日趨為人們所關(guān)注的今天，公共組織人力資源管理的重要性日益提升。我們應(yīng)當(dāng)在積極學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，有所發(fā)展與創(chuàng)新，努力創(chuàng)建出具有中國(guó)特色的公共組織人力資源管理理論體系和管理模式。

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