政府投資建設(shè)項目代建制是將政府投資無收益建設(shè)項目的建設(shè)單位與使用單位分離，委托具有相應(yīng)資質(zhì)的代建人對建設(shè)項目進行建設(shè)管理的行為。
　　我們認為：代建制的實質(zhì)是建設(shè)工程的專業(yè)化管理，從而提高政府投資建設(shè)項目的建設(shè)管理水平和政府投資效益。
　　政府投資項目實行代建制，是一項帶有探索性的工作，基本的思路是正確的，但具體操作上遇到較多問題，如代建人的法律地位（即相關(guān)政府職能部門對代建人地位的認可），由此涉及到代建項目建設(shè)過程中三方（即投資人、代建人和使用人）的職責(zé)劃分，代建人性質(zhì)的認定（即選擇什么類型的人和資質(zhì)類別劃定）、代建項目類型與代建模式的選擇、代建人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和責(zé)任賠償，代建費用等。
　　現(xiàn)在普遍認為，代建人是指按照代建合同約定承擔(dān)政府投資建設(shè)項目組織管理實施工作的法人或組織。使用人是指項目建成后實際接收、使用、管理并擁有項目產(chǎn)權(quán)的法人或組織。代建制政府投資建設(shè)項目是代建人按照國家和省市基本建設(shè)程序?qū)椖块_展可研、評估、立項、規(guī)劃、勘察、設(shè)計、監(jiān)理、施工及主要設(shè)備、材料采購等擔(dān)負全部責(zé)任，并按照國家和省市相關(guān)規(guī)定實行公開招投標(biāo)的項目；換句話說，政府投資項目也需要嚴格按照國家現(xiàn)行的建設(shè)程序履行法律法規(guī)要求的基本程序。
　　北京首建招標(biāo)有限公司受市計委等投資人的委托，一年間開展了3-4項代建人招標(biāo)和其中1項的前期代理人的工作，經(jīng)過不斷的實踐和摸索，代建工作取得了成績，積極的一面是顯著的，但不論投資人還是代建人在工作中也存在疑慮和爭議，社會各方面對代建工作反映也不同。本文主要對實踐中存在的問題和進一步作好代建制管理工作的幾點意見闡述如下，供商榷。
　　一、關(guān)于代建人的法律地位
　　實踐過程中，代建人履行職責(zé)的法律環(huán)境尚不健全，也就是說，在國家基本建設(shè)程序中沒有法律授予的地位，因此，客觀上無法得到各級政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門，如規(guī)委、建委、環(huán)保、消防、質(zhì)檢等方面的認可，實際操作過程中遇到很多困難，雖然各方面已經(jīng)給予了一些變通和處理方式，但實際上仍必須是使用人（即傳統(tǒng)上的建設(shè)方）出面進行各項手續(xù)辦理，盡管按照原來的設(shè)想，建設(shè)方給予了代建人授權(quán)（在上報的代建制管理辦法中設(shè)計了《授權(quán)書》）。
　　從法理上講，任何一個法人承擔(dān)了合同約定的責(zé)任和義務(wù)，必須給予與履行責(zé)任相對應(yīng)的權(quán)力，否則合同只是一種形式，或者說是無實際意義的，當(dāng)前的問題是代建合同上約定的權(quán)力超越了國家法律法規(guī)所能給予的。
　　因此，政府應(yīng)盡快出臺明確代建人在國家基本建設(shè)程序中作為建設(shè)方地位的法律性文件。這個文件至少包括以下條款和內(nèi)容：
　　1、 以法律的名義定義什么是代建人，使之成為獨立承擔(dān)責(zé)任的法人。
　　2、 代建人在基本建設(shè)過程中是代表投資人的利益的，因此在項目建設(shè)過程中，是實際意義上的業(yè)主，需給予辦理立項、規(guī)劃許可和開工許可等的權(quán)利。注意不要界定為“項目組織和協(xié)調(diào)者”的角色。
　　3、 給予申報竣工驗收的資格，而不是“組織項目的竣工驗收”等提法。
　　4、 必須明確代建人在建設(shè)工程政府通過驗收前，一切風(fēng)險自擔(dān)。
　　二、關(guān)于代建人性質(zhì)的認定和選擇
　　選擇什么類型或選擇具有什么資質(zhì)類別的法人機構(gòu)來作代建人，按照國家目前可從事類似代建工作的法人機構(gòu)，現(xiàn)在看，基本上分為兩大類：一是管理咨詢類公司，包括工程咨詢、造價管理、招標(biāo)公司、具有咨詢資質(zhì)的設(shè)計院等；二是工程施工總包類公司，包括施工總包單位、房地產(chǎn)開發(fā)公司、投融資公司、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司等。
　　根據(jù)政府投資代建工程當(dāng)前的要求，不論哪類公司必須具有咨詢或招標(biāo)或工程造價甲級或工程總承包一級的資質(zhì)，且具有建設(shè)項目全過程管理的能力或業(yè)績。
　　如何選擇代建人要結(jié)合政府投資項目的特點考慮，這個特點是：以滿足使用人的合理需求為目的；財政撥付或財政還款，無收益或少收益，投資和建設(shè)的風(fēng)險相對小。
　　關(guān)于選擇上述哪一類機構(gòu)更適合代建工程，看法不同，爭議也較大。對選擇專業(yè)化管理咨詢類機構(gòu)還是選擇工程施工總包類機構(gòu)作為代建人，有如下理由和問題，總的比較結(jié)果是：一般應(yīng)選擇專業(yè)化管理咨詢類機構(gòu)作為代建人。
　　由于代建工作的產(chǎn)生是近一二年政府投資體制改革的產(chǎn)物，代建工作在北京和外地都有發(fā)生，尚無較多完整的案例可以總結(jié)，但從項目管理的機理上予以論述，可能會對代建管理工作的發(fā)展和不斷完善有所幫助。所謂項目管理，國際上比較通行的定義是運用各種專業(yè)知識、技能、手段和科學(xué)的方法去滿足項目利害關(guān)系者對項目的要求。項目利害者包括投資方、運營商（使用方）、施工總包商（可能包括設(shè)計承包）、供貨商、政府相關(guān)機構(gòu)、公眾、管理咨詢方、其他參與服務(wù)（技術(shù)專家）等，這意味著必須對利害各方的要求和期望加以權(quán)衡（注意各方的要求和期望常常相差很遠，很難全部滿足），如投資方的期望是投資少、收益高、工期短、質(zhì)量合格；運營商的要求是滿足使用和經(jīng)營的需要、運營成本低；施工總包商的期望是運用建筑技術(shù)和高效的施工管理方法，獲得豐厚的承包利潤；管理咨詢方的要求和期望是合理的報酬、相對寬松的工作時間表和及時提供用于決策的信息。根據(jù)政府投資項目建設(shè)投資需滿足建筑使用功能、收益基本固定、風(fēng)險小的特點，在各參與方中比較，從自身需求和管理特征方面，管理咨詢方理論上作為代建人應(yīng)是較優(yōu)的選擇。
　　但是如由工程管理咨詢類公司承擔(dān)代建工作，可能有引起工程造價大幅度突破預(yù)算的問題，這與目前報酬的計量標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)（本文在“四、關(guān)于代建服務(wù)的取費標(biāo)準(zhǔn)”提出了一些意見），報酬的合理性既要與工程量掛鉤也要與造價控制結(jié)合，這方面需要盡快有配套的文件，并通過代建合同進行約定。
　　另一個比較關(guān)注的問題是責(zé)任賠償。這也是一個履約擔(dān)保的問題，我們在代建制管理暫行規(guī)定中明確，代建單位應(yīng)提供10-30%的履約保函，這實際上使管理咨詢類公司基本上不具備承擔(dān)代建工作的條件。管理咨詢類公司在國家工商管理制度中界定的行業(yè)責(zé)任權(quán)重一般不要求有較高的注冊資本金，超過100萬元注冊資本的此類公司已屬較大規(guī)模和業(yè)務(wù)量的機構(gòu)，這也是其行業(yè)責(zé)任和風(fēng)險的客觀要求所決定的。從國內(nèi)外責(zé)任風(fēng)險的理論基礎(chǔ)上講：風(fēng)險的產(chǎn)生是事件結(jié)果的不確定性。不確定因素越多，風(fēng)險越高，但同時事件的高收益機率也大。風(fēng)險的減化和規(guī)避有以下手段：對于高風(fēng)險項目，一般的方法是合同加履約擔(dān)保，且目前看還傾向雙向保函，即也需要投資方的支付保函，數(shù)額較高，一般在30%以上；常規(guī)項目或者說低風(fēng)險項目，傾向用約定的、權(quán)責(zé)對等的合同條款來約定。據(jù)了解，當(dāng)前我們國家的保險業(yè)也存在建設(shè)責(zé)任的險種，如國家已要求設(shè)計行業(yè)等為建設(shè)工程質(zhì)量交納責(zé)任險；關(guān)于咨詢管理行業(yè)的責(zé)任險尚未進行，主要考慮咨詢管理行業(yè)進入保險業(yè)的市場的條件不具備，普遍認為管理的風(fēng)險是可以通過科學(xué)決策的手段規(guī)避的。
　　例如，國內(nèi)外著名的會計師事務(wù)所承擔(dān)了許多特大型公司的審計、資產(chǎn)評估、投資銀行業(yè)務(wù)，會計師事務(wù)所的注冊資本很少，而他們承擔(dān)審計或評估的資產(chǎn)可能是他們注冊資本金的幾千，甚至幾萬倍，雖然其中一些事務(wù)所也存在做假帳的現(xiàn)象，但不能抹殺會計師事務(wù)所對建立完善的市場經(jīng)濟秩序、商業(yè)信用的貢獻，咨詢業(yè)的生存在于服務(wù)水平和信譽，否則將會在市場中消失。利用長期從事工程項目管理，具有各類執(zhí)業(yè)資質(zhì)，且經(jīng)驗十分豐富的社會資源，進行政府投資項目的代建管理，可以說意義重大。
　　關(guān)于代建工作的風(fēng)險規(guī)避，我想可以通過針對代建人進行階段性政府監(jiān)控手段（政府作為投資人必須承擔(dān)這個職能，因為這個責(zé)任沒有人可以承擔(dān)）予以解決，因為目前看來代建工作主要是針對項目的專業(yè)化管理，投資人（市計委）對項目履行監(jiān)管職能，為了提高建設(shè)效率，并使政府部門的官員從繁瑣而又專業(yè)的工作中解脫出來，可以通過階段監(jiān)管的方法進行，具體方法主要包括，1、可研報告評估，2、初步設(shè)計概算審核，3、決算審核（代建項目決算，主要對合理節(jié)資或超資進行認定）。在初步設(shè)計所確定的建設(shè)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和投資概算認定的基礎(chǔ)上，明確合理節(jié)資或超資的獎罰責(zé)任。需要說明的是事實上的超資主要是施工過程中產(chǎn)生的，由于通過招標(biāo)產(chǎn)生的中標(biāo)施工單位將履行施工合同的風(fēng)險責(zé)任，因此我們認為，風(fēng)險是可以規(guī)避或者說建設(shè)風(fēng)險可以傳遞，同時客觀上也使代建人在相當(dāng)大的程度上履行了政府的監(jiān)管職能，并且使代建人效益與自身的風(fēng)險對等地掛起鉤來。
　　由管理類公司進行項目的建設(shè)管理，成功的案例資料很多，實施管理的方法和手段也較成熟。近期的如由美國著名的工程咨詢商“貝格德”公司為首的項目管理聯(lián)合體，進行的“SHELL”和中海油聯(lián)合投資的惠州石油化工基地建設(shè)項目管理，建設(shè)實際投資與管理合同約定相差-2%，專業(yè)管理效果顯著。
　　三、關(guān)于代建管理的模式
　　在項目代建過程中，必須明確：市政府是建設(shè)項目的投資建設(shè)方（招標(biāo)人），政府授權(quán)發(fā)展計劃委員會具體負責(zé)政府投資建設(shè)項目代建的工作，市級各有關(guān)行政主管部門按照各自職責(zé)做好配合監(jiān)督工作。
　　本文提出如下三個代建模式，供參考。
　?。?）全過程代建模式—---適用于投資規(guī)模較小或?qū)I(yè)性強的政府項目基本程序：
　　由計委在使用人提出項目建議書后，基本確定建設(shè)的必要性。委托招標(biāo)代理機構(gòu)通過公開招標(biāo)選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責(zé)權(quán)利，代建人承擔(dān)項目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節(jié)獎超罰（說明以初步設(shè)計階段的文件為標(biāo)準(zhǔn)）。由代建人提出項目可行性報告，計委或委托咨詢機構(gòu)通過可研評估的論證，確定建設(shè)項目的建設(shè)規(guī)模、投資水平和長遠的調(diào)整規(guī)劃，授權(quán)代建人辦理項目立項審批等手續(xù)，取得投資許可證；由代建人（或由計委委托招標(biāo)代理機構(gòu)）通過招標(biāo)選擇設(shè)計單位開展方案設(shè)計、初步設(shè)計，初步設(shè)計通過內(nèi)容和概算審核，開展施工圖的設(shè)計，取得項目規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人辦理土地征用、拆遷等手續(xù)（不建議此項工作由代建人承擔(dān)，因為它不是專業(yè)技術(shù)性工作）；通過招標(biāo)選擇工程監(jiān)理單位，組織管理協(xié)調(diào)施工期工程建設(shè)；通過招標(biāo)選擇施工單位（包括工程分包單位），履行工程施工、如期竣工驗收和交付使用的職責(zé)，負責(zé)保障工程項目在保修期內(nèi)的正常使用。
　　優(yōu)點：
　　突出了代建人的地位和作用，簡化了三方之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，如果代建人組織管理有效，有利于加快建設(shè)進度和提高工程總體質(zhì)量。
　　缺點：
　　建設(shè)的投資規(guī)模和水平在建設(shè)期間有可能發(fā)生較大的變更，建設(shè)投資在項目建設(shè)的階段和具體建設(shè)內(nèi)容的分配上，由代建人負責(zé)，有可能造成工程質(zhì)量的不平衡和相對缺陷。
　　本模式需注意的問題：
　　1、要求代建人的專業(yè)水平和技術(shù)管理水平較高，目前國內(nèi)尚無此類較專業(yè)的建設(shè)項目全過程管理的單位，可選擇的一般為專業(yè)咨詢管理公司、具有管理資質(zhì)的建筑類開發(fā)公司，對專業(yè)性較強的工程，可選擇具有施工、設(shè)計總承包資質(zhì)的公司，以更好地發(fā)揮專業(yè)化管理的水平。
　　2、須由投資人（計委）組織初步設(shè)計階段的審查，調(diào)整和審定設(shè)計內(nèi)容和設(shè)計概算。
　　3、建議代建人不一定具有設(shè)計、監(jiān)理、施工的資質(zhì)，不具體參加項目具體設(shè)計、監(jiān)理、施工實施工作，以保證代建人的客觀性，由投資人（計委）向代建人支付代建費用。
　?。?）兩階段代建模式—---適用于投資規(guī)模較大的政府項目基本程序：
　　代建工作分為兩個階段。
　　第一階段為管理代建（前期代理），第二階段為工程代建。第一階段由計委委托或招標(biāo)選擇管理代建（前期代理）人，在使用人編制完成項目建議書的基礎(chǔ)上，協(xié)助使用人編制項目可行性報告，負責(zé)組織完成項目可行性報告的評估工作并通過論證，完成立項工作。通過招標(biāo)落實設(shè)計單位，完成項目方案設(shè)計、初步設(shè)計，初步設(shè)計通過內(nèi)容和概算審核，施工圖設(shè)計工作，取得規(guī)劃許可證和土地使用證；協(xié)助使用人完成土地征用、拆遷等前期工作；投資人（計委）通過招標(biāo)選擇確定監(jiān)理單位。
　　第二階段，按照初步設(shè)計所確定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、投資概算，由計委委托招標(biāo)代理機構(gòu)通過公開招標(biāo)選擇工程代建人，并簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程代建人承擔(dān)項目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節(jié)獎超罰。授權(quán)代建人辦理項目開工申請等手續(xù)，取得施工許可證；由工程代建人通過招標(biāo)選擇施工單位（包括工程分包單位），組織管理協(xié)調(diào)工程的施工建設(shè)，或者直接參加工程施工；履行工程如期竣工驗收和交付使用的職責(zé)，負責(zé)保障工程項目在保修期內(nèi)的正常使用。
　　優(yōu)點：
　　由于建設(shè)項目第一階段的工作，使代建的內(nèi)容明確，能更好的提高政府投資項目的管理水平和投資效益，強化了投資人的地位和作用，監(jiān)管能力強，如果組織管理有力，有利于加快建設(shè)進度，工程質(zhì)量有保障。從實施代建制度的背景和法律環(huán)境上講，可操作性強，專業(yè)化管理的程度較全過程代建模式相對較高。
　　缺點：
　　投資人需要協(xié)調(diào)的內(nèi)容較多，相互之間的銜接水平較重要。
　　本模式需注意的問題：
　　1、工程代建人的資質(zhì)認定有兩種選擇，即本身是否帶有施工資質(zhì)。如要求不參加施工，則影響代建人的積極性，如代建人具有施工資質(zhì)，參加施工后，在現(xiàn)行國家基本建設(shè)程序上是否可視同施工總承包的中標(biāo)人，需要確認。
　　2、注意需要將工程代建費用和工程建安費用分開報價，避免影響工程代建質(zhì)量和工程本身的質(zhì)量。
　?。?）聯(lián)合代建模式—---適用于有一定收益的以及綜合性較強政府項目基本程序：
　　由計委在項目可行性報告通過論證，基本確定了建設(shè)項目的建設(shè)規(guī)模、投資水平和長遠的調(diào)整規(guī)劃后，通過公開招標(biāo)選擇代建人，該代建人的投標(biāo)必須提供和達到初步設(shè)計階段圖紙文件的深度，中標(biāo)的代建人簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責(zé)權(quán)利，代建人承擔(dān)項目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險，節(jié)獎超罰。
　　這種模式類似于部分奧運場館法人招標(biāo)和建設(shè)模式，對代建人招標(biāo)時，擴大招標(biāo)內(nèi)容，即一般要求代建人需要組成聯(lián)合體（如包括投融資、法律、設(shè)計、施工多方參加）投標(biāo)，投標(biāo)文件延伸到初步設(shè)計。
　　優(yōu)點：
　　通過評審初步設(shè)計方案、建設(shè)投資概算、工期等，評標(biāo)效果較好，可以較優(yōu)地選擇代建人（聯(lián)合投標(biāo)體）。
　　缺點：
　　投資人的成本較高，代建前期投入不足將影響投標(biāo)人的積極性和參與感。
　　本模式需注意的問題：
　　需要組織強大的顧問機構(gòu)進行代建人、代建方案的評審、選擇和認定，此項工作責(zé)任重大，直接關(guān)系到項目的成敗。
　　四、關(guān)于代建服務(wù)的取費標(biāo)準(zhǔn)
　　代建人履行的工作，即代建管理費用目前無統(tǒng)一規(guī)定，給推行代建制帶來了服務(wù)競爭上的無序，因此，應(yīng)盡快出臺代建工作的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和對應(yīng)的取費，以此規(guī)范代建行業(yè)。
　　我們意見，代建費用的來源主要是建設(shè)項目建設(shè)方的管理費?？蓞⒖即追焦芾眄椖康氖袌鋈≠M慣例，按照工程概算投資的百分比例在0.8%-2.0%之間協(xié)商確定。
　　政府投資項目的代建制的實施，是中國建設(shè)管理史上的一件大事，為了順利地推行代建制度，避免實施過程中不必要的反復(fù)，代建制度的建立要從實施代建制度的背景和法律環(huán)境，理論可行性和實施步驟（模式）、實施的政府控制手段等方面做系統(tǒng)性的考慮。建議可以先通過一個暫行條例或規(guī)定，選擇工程管理咨詢類或工程總包類等多方面具有專業(yè)性資質(zhì)的機構(gòu)進行試點，總結(jié)經(jīng)驗，逐步規(guī)范推廣。

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