為了有效解決北京市政府投資建設的公益性項目中，政府對項目單位超投資、超規(guī)模、超標準缺乏約束等問題，市政府從2002年起開始實施“代建制”試點，取得了明顯效果。進入2004年，市政府將加大政府投資管理改革力度，“代建制”將在更大范圍實行。我們就此采訪了市發(fā)改委投資處副處長李三忠。李三忠處長就目前北京市實施“代建制”的必要性、“代建制”管理的優(yōu)勢、北京市實施“代建制”管理的試點情況，以及下一步的打算等回答了記者的提問。
　　記：請問什么是代建制？為什么要在政府投資項目中采用代建制？代建制要解決目前政府投資中的哪些矛盾？
　　李：公益性政府投資項目“代建制”，就是指政府通過招標的方式，選擇社會專業(yè)化的項目管理單位（以下簡稱代建單位），負責項目的投資管理和建設實施組織工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責。
　　在當前我市政府投資建設的公益性項目中，政府缺乏約束項目單位超投資、超規(guī)模、超標準等行為的有效手段，致使“三超”現(xiàn)象極為嚴重，目前幾乎百分之百的政府投資項目都存在著“三超”問題，有的建設項目超投資達一倍以上。
　　造成政府投資建設項目“三超”的原因，表面上是由于部分項目單位專業(yè)管理經驗不足，但其深層次的原因在于缺乏政府投資約束機制。在現(xiàn)行政府投資項目管理體制下，項目使用單位、承建單位與監(jiān)理單位都是超投資、超標準的受益者，政府在整個項目實施過程中，在法律地位上實際上沒有過程控制和追究責任的權力，政府對政府投資的監(jiān)管實際上處于失控狀態(tài)。這一問題突出地反映了我市現(xiàn)行政府投資建設項目管理機制已到了非改不可的地步。
　　解決政府投資建設項目“三超”問題，根本出路在于深化投資體制改革，對公益性建設項目，實行“代建制”。
　　 記：實行“代建制”的關鍵是什么？
　　李：實行“代建制”的關鍵在于用公開競爭制選擇具有專業(yè)素質的代建單位、用經濟合同來約束代建單位執(zhí)行代建合同約定的代建任務。通過對公益性政府投資建設項目實施“代建制”管理，從根本上解決政府投資項目“三超” 問題。
　　記：實行代建制能夠給政府帶來什么效益？目前北京市是否已具備了實施代建制管理的條件？
　　李：與現(xiàn)行政府投資項目管理體制相比，對公益性政府投資建設項目實行“代建制”管理，具有明顯的優(yōu)勢：
　　1、能夠充分發(fā)揮市場競爭的作用，從機制上確保防止“三超”行為的發(fā)生，（1）代建單位通過招標產生，能夠降低政府投資項目總體成本，體現(xiàn)了市場競爭意識。（2）代建單位具有豐富的項目專業(yè)管理經驗，有助于提高政府投資建設項目管理水平。（3）代建單位與政府、使用單位三方簽訂《代建合同》，通過合同約束三方的行為，有利于排除項目實施中的各種干擾（主要是項目單位提出的“三超”要求），符合法制理念。（4）代建單位須依照《代建合同》的約定，向政府繳納一定比例（10％-30％）的履約銀行保函，為從經濟上制約代建單位的違規(guī)行為提供了保障。（5）對項目竣工驗收后決算投資低于批準投資的，可按財政相關規(guī)定，從節(jié)余資金中給予代建單位進行提成獎勵，從機制上鼓勵代建單位加強管理、降低成本。
　　2、能夠規(guī)范政府投資項目建設實施管理行為，增強了項目使用單位的責任意識。在“代建制”項目中，項目使用單位主要職責是負責提出項目功能需求和實行工程質量、工期、資金合理使用的監(jiān)督。（1）由項目使用單位提出功能需求、建設標準，使得建設項目能夠滿足使用單位要求。（2）項目使用單位從盲目、煩瑣的項目管理業(yè)務中超脫出來，有助于減少建設實施過程中對建設規(guī)模、建設標準變動的隨意性。（3）能夠使項目使用單位集中力量加強對建設工期、質量和資金合理使用的監(jiān)督，把項目使用單位從決策角色轉變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色，有利于規(guī)范政府投資項目管理行為。
　　3、有助于加快實現(xiàn)政府職能轉變。對“代建制”項目，政府主要把握產業(yè)政策和宏觀決策，項目具體執(zhí)行實施依靠市場機制管理，有助于規(guī)范政府投資項目管理行為，減少“三超”現(xiàn)象。
　　目前，北京市實施“代建制”管理的條件已經成熟。
　　首先，政府投資項目“三超” 問題已經引起了市委、市政府、市人大、市政協(xié)和廣大人民群眾的極大關注。當前政府投資建設項目“三超”現(xiàn)象的面之廣、規(guī)模之大，已經到了改革開放以來最嚴重的時候，每年都有大量的人大代表建議、政協(xié)委員提案和專家來信，提出改進政府投資項目管理的要求，市委、市政府領導對此也多次批示，要求盡快找到解決問題的辦法。盡快實施“代建制”管理，從機制上徹底解決這一問題，已成為刻不容緩的選擇。
　　第二，實施“代建制”管理符合國家投資體制改革方向。由國家發(fā)改委起草、經國務院原則通過的《投資體制改革方案》明確指出：“對非經營性政府投資項目加快實行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，建成后移交給使用單位。”我市試行“代建制”的思路與國家投資體制改革的方向是一致的。
　　第三，試點效果非常明顯。
　　第四，已經進行了大量的前期準備工作。北京市發(fā)改委已向社會公開政府實施代建制的信息，并正在籌建代建單位庫。
　　記：北京市從2002年就開始進行代建制試點，效果如何？
　　李：從2002年起，市發(fā)改委已經在回龍觀醫(yī)院、市殘疾人職業(yè)培訓和體育訓練中心、北京市疾病預防控制中心等項目中實行了“代建制”試點，截止目前，回龍觀醫(yī)院已經竣工交付使用，北京市疾病預防控制中心已完成代建單位招標、簽訂《代建合同》，市殘疾人職業(yè)培訓和體育訓練中心已經完成征地和編制完可行性研究報告。從結果上看，效果非常明顯：項目專業(yè)管理水平明顯提高，可行性研究報告等項目前期工作明顯深入，初步設計方案按照可研報告要求反復修改，代建單位管理行為極為慎重，工程質量、工期和資金使用完全符合合同要求，建設實施中的臨時改動基本杜絕。
　　記：當前在國外或國內其他地區(qū)（如香港、深圳）是由工務局實施政府投資項目，這種做法與代建制相比利弊各是什么？
　　李：與設立工務局進行政府投資項目專項管理的設想相比，“代建制”的優(yōu)勢非常突出：（1）更符合國家投資體制改革方向。（2）體現(xiàn)了市場競爭意識，避免搞壟斷。（3）不需要增設新的機構，避免了機構、職能重疊。（4）能夠從機制上防止超概算行為的發(fā)生。而工務局模式最大的弱點在于缺乏超概算行為的責任追究經濟承擔能力。
　　記：請您介紹一下市政府在實施“代建制”管理上下一步的打算。
　　李：根據國家投資體制改革方案的部署，2004年，我們要重點推進政府投資管理改革，打破傳統(tǒng)的政府投資直接撥款的模式，實現(xiàn)政府投資管理模式由被動的審批管理向搞好項目儲備、前期研究和加強事中、事后監(jiān)管轉變，對新批準的政府投資項目要依法實現(xiàn)百分之百招標，對公益性項目要試行 “代建制”，對政府投資的重點項目要上網公布，讓社會監(jiān)督。
　　為了使在公益性政府投資項目中推行代建制管理做到有據可依，有關工作做到規(guī)范、有序、銜接，在深入研究并多次征求國家發(fā)改委以及市法

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