公路屬于典型的公共產(chǎn)品，在任何國家公路的建設(shè)都是政府的責(zé)任。然而，在中國由于政府財(cái)政投入不足，"收費(fèi)公路"的制度應(yīng)運(yùn)而生。按照當(dāng)初的設(shè)想，公路建設(shè)可以吸收民間資本，也可以通過向銀行貸款修建"收費(fèi)公路"。當(dāng)民間資本收益達(dá)到一定規(guī)模，或者銀行貸款本息償還之后，"收費(fèi)公路"必須免費(fèi)。

　　可是由于在制度設(shè)計(jì)之初，沒有將收費(fèi)公路經(jīng)營財(cái)務(wù)報(bào)告納入到人大財(cái)政監(jiān)管范圍，也沒有建立專門的公路收費(fèi)預(yù)算編制報(bào)告制度，所以，收費(fèi)公路就變相成了政府的"小金庫"。不少政府在城市規(guī)劃和道路建設(shè)的時(shí)候，將本來應(yīng)該納入公共財(cái)政預(yù)算的交通支出切割出來，然后設(shè)立政府注資的公路建設(shè)公司，由公路建設(shè)公司向銀行貸款，建設(shè)收費(fèi)公路。一些領(lǐng)導(dǎo)干部的親朋好友，通過向國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)融資，參與收費(fèi)公路建設(shè)，從中獲取長期的穩(wěn)定收益。

　　國家審計(jì)署《18個(gè)省市收費(fèi)公路建設(shè)運(yùn)營管理情況審計(jì)調(diào)查結(jié)果》顯示，收費(fèi)公路違規(guī)經(jīng)營現(xiàn)象十分嚴(yán)重。在16個(gè)省市收費(fèi)公路審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)違規(guī)設(shè)立收費(fèi)站158個(gè)，到2005年底違規(guī)收費(fèi)149億元，如果按照地方政府核定收費(fèi)期限和目前收費(fèi)水平測算，這些收費(fèi)站點(diǎn)還將收費(fèi)195億多元。（新華網(wǎng)2008年2月27日）

　　解決收費(fèi)公路亂收費(fèi)問題，必須從源頭抓起。在筆者看來，必須將收費(fèi)公路統(tǒng)統(tǒng)納入到財(cái)政預(yù)算管理之中，然后取消公路收費(fèi)項(xiàng)目。凡是經(jīng)過審計(jì)核算，已經(jīng)收回本息的，應(yīng)當(dāng)立即停止收費(fèi)；凡是經(jīng)過審計(jì)核算，沒有收回本息的，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)當(dāng)?shù)厝舜筇岢龉诽貏e追加預(yù)算，用財(cái)政資金償還公路投資本息。

　　收費(fèi)公路存在，是中國公共產(chǎn)品私有化的典型表現(xiàn)。這種類似于"占山為王"的經(jīng)營模式，不但得到了某些決策部門的認(rèn)可，而且在特定時(shí)期被稱作是中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的正確方向。在一些資金缺口比較大的地區(qū)，為了實(shí)現(xiàn)脫貧致富，將公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)讓給私營企業(yè)包括外資企業(yè)，以此來緩解財(cái)政資金緊張狀況，但這樣做無疑是挖肉補(bǔ)瘡。中部某個(gè)特大城市由于在城市道路建設(shè)上實(shí)行收費(fèi)還貸，關(guān)卡林立，不但讓投資交通的外商坐收漁利，而且在城市交通擁堵的情況下，人為地制造了道路瓶頸，使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)遲遲難以快速發(fā)展。

　　人們注意到，從上個(gè)世紀(jì)90年代，一些海外歸來的學(xué)者不斷鼓吹國有資產(chǎn)私有化，從教育的產(chǎn)業(yè)化到收費(fèi)公路，幾乎所有公共產(chǎn)品的配置都被納入到私有化的范疇。這樣做雖然在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長，但是，它所帶來的嚴(yán)重后果現(xiàn)在已經(jīng)顯現(xiàn)出來。

　　在一個(gè)國家衡量政府執(zhí)政的合法性，關(guān)鍵就在于考察政府是否在公共產(chǎn)品的配置上，充分聽取民意，是否將財(cái)政資金有效地用于提高社區(qū)居民的福利水平。如果當(dāng)?shù)鼐用駝?dòng)輒繳納過路費(fèi)，那么，政府會(huì)在很短的時(shí)間里垮臺(tái)，因?yàn)檫x民不可能讓這樣的政府存在下去。

　　所以，收費(fèi)公路亂收費(fèi)的問題，從本質(zhì)上來說是一個(gè)民主不彰的問題。按照社區(qū)自治的原則，地方政府修建收費(fèi)公路，必須向地方人大提交專門的報(bào)告，地方人大應(yīng)當(dāng)成立專門的委員會(huì)，監(jiān)督收費(fèi)公路財(cái)政收支情況，一旦實(shí)現(xiàn)收支的平衡，那么必須停止收費(fèi)，并且向社區(qū)居民公布所有的資金使用情況。

　　第十一屆全國人大會(huì)議閉幕之后，新組建的交通運(yùn)輸機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新起草中國道路交通改革方案，逐步扭轉(zhuǎn)市場化改革所帶來的一系列弊端，在道路交通等公共產(chǎn)品配置方面，必須充分聽取社區(qū)居民的意見，并且在統(tǒng)籌兼顧原則基礎(chǔ)上，合理增加道路交通財(cái)政投入，減少居民出行成本，切切實(shí)實(shí)提高社區(qū)居民的福利水平。

　　從功能上來分析，政府預(yù)算包括公共財(cái)政預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算。公共財(cái)政預(yù)算是政府為居民提供公共產(chǎn)品而編制的預(yù)算。公共產(chǎn)品包括道路橋梁、學(xué)校醫(yī)院等基本設(shè)施，也包括政府辦公經(jīng)費(fèi)、各種事業(yè)性經(jīng)費(fèi)等常態(tài)化開支。由于一些地方政府將基礎(chǔ)設(shè)施民營化，不但減少了政府財(cái)政支出，而且可以通過收費(fèi)經(jīng)營，變相增加政府的收入。所以，這項(xiàng)改革得到了絕大多數(shù)地方政府的積極響應(yīng)。現(xiàn)在看來，這樣的改革不但會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品私有化，而且會(huì)導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算約束虛無化。因此，各級(jí)人大必須在審議財(cái)政預(yù)算項(xiàng)目的時(shí)候，密切關(guān)注道路交通的各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，迫使政府在預(yù)算報(bào)告中反映道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施投資收益情況，從根本上堵塞國有資產(chǎn)流失渠道，防止少數(shù)政府官員打著改革的幌子，謀取個(gè)人私利。（作者為中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究中心主任 教授）

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