官民合作體制：“鄉(xiāng)政自治”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革思路探討
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引言
當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革思路的探討，我認(rèn)為主要存在三個(gè)方面的不足：一是將研究的視野局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（層次）本身，忽視了上下級政府間的體制性因素的影響作用；二是鮮有從歷史的角度來分析當(dāng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，因故難以認(rèn)清當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的歷史根源；三是在方法論上，沒有突破“國家－社會”的分析框架，要么將鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡單地視為國家（機(jī)器）的一個(gè)部分，不能認(rèn)識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上任何一級政府組織都大相迥異的特性；要么從所謂的“鄉(xiāng)村自治”的歷史傳統(tǒng)來推斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)“應(yīng)有的”民間屬性，以此來規(guī)劃未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革前途[1].如果不能克服前述三個(gè)方面的不足，我們提出的有關(guān)改革意見就難免會流于偏頗，甚至是有害的。
本文將首先擺出困擾我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些問題，并嘗試從政府間體制上進(jìn)行分析，找出它們的體制性原因；然后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史發(fā)展軌跡進(jìn)行簡單的梳理，探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的發(fā)展規(guī)律；文章還試圖從“國家”與“民間社會”之外的“第三領(lǐng)域”（third realm ）[2]維度來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)特屬性。在這些分析中，還將穿插對當(dāng)前的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革思路的評論。在這樣的基礎(chǔ)上，作者會提出自己的改革思路和具體的政策建議。
一、困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些問題
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎是因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)、村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等問題才成為近年來社會和各級政府關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，其實(shí)，它自80年代初重建以來[3]，就一直被一些問題所困擾著。最初主要是“條塊分割”問題，隨后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹問題，以及村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)權(quán)威的挑戰(zhàn)問題，接下來是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，與之相隨的是農(nóng)村稅費(fèi)改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境等問題[4].這些問題的相繼出現(xiàn)，實(shí)際上亦從另一個(gè)方面說明，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何建設(shè)（或改革）至今都沒有找到一條切實(shí)可行的路徑。
?。ㄒ唬?ldquo;條塊分割”問題。所謂“條塊分割”問題，實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”之間的“管理”關(guān)系不順的問題。盡管在不同的時(shí)期設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所名稱、形式、數(shù)量不盡相同，但基本上都是這樣的，即：有利可圖的站所一般都是由縣直部門直接管理或者以其為主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輔助管理，而一些無利可圖的站所則被視為“包袱”甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)。例如，財(cái)政、工商、稅務(wù)、公安、司法、土地、水電、信用社、交通等站所基本上由“條條”管理；文化、廣播、衛(wèi)生院、中小學(xué)、農(nóng)技等事業(yè)單位基本上下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理[5].如此一來，那些設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、由上級主管部門直接管理的站所，勢必會在相當(dāng)程度上瓜分和肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分權(quán)能，同時(shí)，又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭奪鄉(xiāng)村資源特別是財(cái)稅資源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“權(quán)、能、利”三個(gè)方面皆不能成為一級完備、統(tǒng)一、效能的政府，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法有效領(lǐng)導(dǎo)和管理本區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化和社會等各項(xiàng)事業(yè)。[6]
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的膨脹，主要發(fā)生在1980年代中后期。隨著農(nóng)村家庭責(zé)任制的推行以及人民公社體制的瓦解，那時(shí)候的村級組織趨于癱瘓和半癱瘓，習(xí)慣于行政控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，為了因應(yīng)鄉(xiāng)村基層組織的這一變化，以及出于實(shí)際的社會管理、征收稅費(fèi)、計(jì)劃生產(chǎn)和實(shí)施家庭計(jì)劃生育的需要，最初的反映（無論是自覺或者不自覺的）幾乎無一例外是增加人員、擴(kuò)充機(jī)構(gòu)。在這種情況下，這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)和人員的膨脹現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從最初“政社分開”時(shí)的黨委、政府“兩套班子”很快擴(kuò)大為“五套班子”甚至六套班子，它們分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大（主席團(tuán)）、紀(jì)委、人武部和一些地區(qū)成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)（聯(lián)絡(luò)組），以及一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的一些部門助理員設(shè)置到此時(shí)也分別演化為相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)，它們要么成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即專職辦公室（如民政、計(jì)生、企業(yè)辦公室等）、委員會（如農(nóng)經(jīng)委、教委等）或站、所（如統(tǒng)計(jì)站、經(jīng)管站、財(cái)政所等），要么成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬單位，屬于所謂的“七站八所”之類機(jī)構(gòu)（如公安派出所、司法所、土管所、稅務(wù)所、工商所、城建所、電管站、計(jì)劃生育服務(wù)站等站所），改由上級主管部門管理[7]，這些新設(shè)的機(jī)構(gòu)不少為自收自支單位，其工作人員也相應(yīng)增加，大多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行聘用（非國家編制人員）。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局等11個(gè)部委對全國1020個(gè)有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為16個(gè)，其人員平均158人，超過正常編制的2-3倍；平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個(gè)，其人員達(dá)290余人，嚴(yán)重超編。依靠收費(fèi)度日或直接向農(nóng)民攤派、榨取，往往是確保這些新增機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要手段。
（三）村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)權(quán)威的挑戰(zhàn)。1988年以后，“村民自治”漸次在中國大陸村一級得以推行。[8]眾所周知，在村民自治實(shí)行之前，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村關(guān)系是一種行政隸屬關(guān)系。在這種關(guān)系中，村級組織無論是最初的“村政府”、人民公社時(shí)期的“生產(chǎn)大隊(duì)”或是后來的“村公所”乃至“村委會”，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)向下延伸、對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行行政控制的一級政權(quán)或準(zhǔn)政權(quán)組織，在功能上，它主要地代表“國家”對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行管理，是自上而下國家機(jī)器的最基礎(chǔ)的組成部分[9].然而，村民自治制度卻賦予了“村委會”組織一種全新的內(nèi)容和規(guī)范，在村民自治制度中，村委會不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級組織，而是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，同時(shí)，法律還明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。這樣一來，單從制度、結(jié)構(gòu)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為了國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的行政“末梢”，鄉(xiāng)村關(guān)系在一定程度上反映了國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系。從這個(gè)意義上而言，村民自治制度重新界定了國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系，從而形成了所謂的“鄉(xiāng)政村治”的政治格局。由于“鄉(xiāng)政”的權(quán)力來源、權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理體制并沒有隨著村民自治的推行、發(fā)展而進(jìn)行適應(yīng)性改革，使“鄉(xiāng)政”與“村治”之間關(guān)系處于一種體制性緊張乃至沖突狀態(tài)（關(guān)于這一點(diǎn)，后文將展開論述）；尤其是村級直接民主選舉，內(nèi)在地激發(fā)了鄉(xiāng)村人民的民主意識和民主訴求，他們基于自身經(jīng)濟(jì)利益、政治權(quán)利等方面的考量，要求改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)的權(quán)威來源方式，將民主直選擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，進(jìn)一步開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治，并實(shí)際地參與到鄉(xiāng)村治理的諸項(xiàng)事務(wù)之中。
?。ㄋ模┺r(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。“撤社建鄉(xiāng)”以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日漸暴露出來。到了1990年，各種向農(nóng)民征收的項(xiàng)目已達(dá)149項(xiàng)之多。1991年農(nóng)民負(fù)擔(dān)約占上年人均純收入的13%，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了5%的控制線。此后，雖然國家加大了對農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治理、整頓力度，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題不但未有明顯好轉(zhuǎn)，相反地卻愈演愈烈，成為我國農(nóng)村地區(qū)最注目的焦點(diǎn)問題之一[10].在對加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的撻伐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一時(shí)成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的眾矢之的?？陀^地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的確負(fù)有一定的責(zé)任，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未必就是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“罪魁禍?zhǔn)?rdquo;。正如前面所述，在“條塊分割”體制下，其實(shí)有相當(dāng)一部分從農(nóng)民身上汲取的經(jīng)濟(jì)資源（包括各種稅費(fèi)、攤派）通過“條條”被上級政府部門所拿走。另一方面，則通過所謂的逐級“財(cái)政包干”以及隨后實(shí)行的偏重失衡的分稅制（加之政府間自上而下的壓力型支配式政治體制的配合），從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接進(jìn)行抽取，自下而上地流向上級政府[11].事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際所得非常少，特別是分稅制以后，真正留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定稅收都是一些分散、小額、難收的稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了征收這些稅收不但耗費(fèi)了它大量的精力，而且極容易與農(nóng)民產(chǎn)生直接的利益沖突。
雖然我國自上而下地實(shí)行了財(cái)政體制的分稅制改革，但是各級政府并未同步地進(jìn)行相應(yīng)的分權(quán)改革，上下級政府間的權(quán)力關(guān)系仍然是一種絕對的支配關(guān)系，上級政府可以憑借下級政府無法干預(yù)的權(quán)力，不但可以制定有利于自己的分稅規(guī)則，甚至可以任意平調(diào)下級政府的資源，而且同時(shí)還可以將一些事務(wù)和原本由本級生產(chǎn)的公共品任務(wù)分配給下級政府。以致最終形成這樣一種狀況，即：財(cái)稅資源自下而上逐級向上集中，各種任務(wù)、指標(biāo)卻自上而下地逐級分解、落實(shí)給基層政府。處在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府境遇最糟，他們在完成上級的財(cái)稅征繳任務(wù)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的制度內(nèi)收入已所剩無幾。可憐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度內(nèi)收入在鄉(xiāng)村公共品生產(chǎn)和供給方面尚且付之闕如，還要承擔(dān)大量自上而下交辦的各項(xiàng)事務(wù)（其中有不少事務(wù)本不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府），這就迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不在制度外“另辟蹊徑”、自謀財(cái)路，而這些最終勢必轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)，由此也就不難理解農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題何以愈演愈烈了。
?。ㄋ模┺r(nóng)村稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革2000年首先在安徽全省進(jìn)行試點(diǎn)，隨后又先后在江蘇、湖北和浙江等20個(gè)省份全面展開。據(jù)最新報(bào)道，目前試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口已達(dá)6.2億，約占全國農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的3/4；試點(diǎn)地區(qū)減負(fù)幅度一般在30％以上（個(gè)別地區(qū)達(dá)到40%以上），農(nóng)民得到的好處預(yù)計(jì)在300億元以上[12].由此可以反觀，過去農(nóng)民被剝奪的情況。
農(nóng)村稅費(fèi)改革表面上似乎是為了整治日益泛濫的農(nóng)村“三亂”問題而進(jìn)行的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、讓民休養(yǎng)生息之舉，實(shí)則是挽救1980年代中后期以來“國家”在鄉(xiāng)村社會日漸加深的治理性危機(jī)。從這個(gè)意義上來說，與其說農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)村分配關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，毋寧說是國家合法性在鄉(xiāng)村社會重建的一種嘗試和努力（能否取得實(shí)際的效果，有待觀察）。這種努力，主要是通過這樣兩個(gè)途徑達(dá)成的：一是取消一些不合理收費(fèi)項(xiàng)目，將另一些收費(fèi)項(xiàng)目并入農(nóng)業(yè)稅收中合并征收，從而將農(nóng)民負(fù)擔(dān)降低并控制（或固定）在某一可以接受的范圍之內(nèi)，農(nóng)民由于獲得實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益（實(shí)惠）對“國家”增進(jìn)了信任和擁護(hù)；二是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的非預(yù)算收入，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支納入預(yù)算管理。在隨后的改革中，又將鄉(xiāng)村教師的工資收歸縣財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行“統(tǒng)管”。這些措施的良苦用心顯而易見，說白了就是規(guī)范和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，以免他們向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂集資和亂攤派。很顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府淪為這場改革的一個(gè)犧牲品或代罪羔羊——因?yàn)闊o論是基層民眾還是某些上層政府官員乃至一些學(xué)者都將農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
其實(shí)，在農(nóng)村地區(qū)推行村民自治，也是一種國家重建的目的。實(shí)行村民自治以后，國家通過賦予農(nóng)民一定的自治權(quán)，即通過所謂的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督以及村務(wù)公開，重新贏得了農(nóng)民對國家政策的服從和對國家義務(wù)的遵守。國家在農(nóng)民的心目中樹立了權(quán)威，農(nóng)民則把不滿和憤懣撒在一些“粗暴”的鄉(xiāng)村干部身上，常常指責(zé)他們違背了國家的政策和法律。[13]在推行村民自治中，國家同樣地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向了農(nóng)民的反對者一邊。從目前的村民自治的發(fā)展來看，鄉(xiāng)村之間的支配性關(guān)系的確是村民自治發(fā)展的主要障礙。從今年媒體大肆炒作的“潛江事件”來看，也反映了這一點(diǎn)[14].但是，鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)際上只是自上而下支配式政府間關(guān)系鏈條的一個(gè)環(huán)節(jié)而已，換言之，這種支配式政府間體制決定了鄉(xiāng)村之間的沖突的必然性，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是支配性政治體系的一部分。
再回到農(nóng)村稅費(fèi)改革這個(gè)問題上來。農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，勢必會減少鄉(xiāng)村財(cái)政的收入特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入，并因此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的缺口問題。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政原來遺留下來的巨大債務(wù)問題也將無法化解。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨嚴(yán)重的收支缺口和債務(wù)壓力，并將長期化。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后（2000年），安徽省農(nóng)業(yè)兩稅（農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）及附加是37.61億元，比改革前49.25億元（包括改革前的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中的公益金、管理費(fèi)）減少了11.64億元，再加上被取消的屠宰稅和農(nóng)村教育集資5.26，全省鄉(xiāng)村兩級政策內(nèi)減少財(cái)力就達(dá)16.90億元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政減收13.96億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入75.46萬元。雖然目前的轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)85%的政策內(nèi)減收，但是，在稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政除了政策內(nèi)的收入以外，還有政策外的收入。農(nóng)村稅費(fèi)改革幾乎完全取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的政策外收入，因此，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際減少收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于75.46萬元。有人估計(jì)，安徽省平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革減收至少有90萬元。而在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，根據(jù)安徽省財(cái)政部門的調(diào)查，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政原來就平均負(fù)債達(dá)303萬元。這也就是說，農(nóng)村稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政而言不啻為“雪上加霜”。
根據(jù)國家農(nóng)業(yè)部1999年的一項(xiàng)全面清查，截至1998年底，全國鄉(xiāng)村兩級的實(shí)際債務(wù)達(dá)到3259億元，其中鄉(xiāng)級債務(wù)高達(dá)1776億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債為408萬元。而且，最近幾年這一負(fù)債情況有增無減。[15]背負(fù)如此的高額債務(wù)，在農(nóng)村稅費(fèi)改革的剛性約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境（或危機(jī)）勢必又會引發(fā)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的合法性危機(jī)。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府始終處在“兩難”的困境之中。即：為了生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村公共品，就不得不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，因?yàn)橐罁?jù)現(xiàn)有的分稅制和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的制度內(nèi)收入十分有限，而且其主體稅源都是一些數(shù)額小、分散的和難以征收的稅種；如果不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就不能生產(chǎn)、供給基本的鄉(xiāng)村公共品，滿足廣大鄉(xiāng)村人民日益增長的公共需求。在這兩難之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著雙重的合法性挑戰(zhàn)：一方面，如果不能滿足鄉(xiāng)村人民基本的公共需求，生產(chǎn)和供給最起碼的鄉(xiāng)村公共品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在價(jià)值就被置疑；另一方面，如果為了生產(chǎn)和供給基本的鄉(xiāng)村公共品而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)超出了農(nóng)民接受的界限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性同樣會大打折扣。農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是同時(shí)卻又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向了另一種合法性危機(jī)之中，由于他受財(cái)力所限和規(guī)范化財(cái)政的剛性束縛，他不可能有效生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村公共品而滿足鄉(xiāng)村人民日益增長的公共需要。[16]
二、針對這些問題人們提出的改革思路
針對這些問題，人們提出了種種改革思路，這些思路不外乎是：（1）要么主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)，將它建設(shè)為一級完備（或完全）的農(nóng)村基層政府組織；（2）要么主張?zhí)摶l(xiāng)鎮(zhèn)政府，將之改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派”；（3）要么主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行（類似于村民自治那樣的）社區(qū)性“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。
起初，人們基于“條塊分割”體制瓜分或肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)能，有不少人主張，應(yīng)該加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)，將縣級政府設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，使之成為一個(gè)完備的政府組織。后來，另有一些學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其不能成為一級完全的政府組織，倒不如將之改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“鄉(xiāng)公所”或“鎮(zhèn)公所”。甚至有個(gè)別人因此主張干脆撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。
實(shí)行村民自治以后，基于村民自治的發(fā)展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)權(quán)威的挑戰(zhàn)，人們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)或改革又是歧見紛紜：有人認(rèn)為，“鄉(xiāng)政村治”是中國特色的農(nóng)村政治模式，它是新的歷史時(shí)期治理農(nóng)村的最好的政治模式[17]，主張“加強(qiáng)鄉(xiāng)政，完善村治”；有人則認(rèn)為“鄉(xiāng)政村治”這一治理結(jié)構(gòu)隨著市場化、現(xiàn)代化和民主化的發(fā)展，其不適應(yīng)性愈來愈明顯，而主張“縣政、鄉(xiāng)派與村治”，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換[18]；有的主張將“鄉(xiāng)政”下沉到原行政村一級，將“村治”局限在自然村之內(nèi)[19]；有的主張實(shí)行“鄉(xiāng)治、村政、社有”[20]；也有人主張村委會準(zhǔn)政權(quán)化，賦予村委會一定的行政強(qiáng)制權(quán)，使村委會具有一定程度的政權(quán)性質(zhì)和地位[21]；同時(shí)，也有人主張從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”開始，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式民主”改革[22]；還有人主張?jiān)诖迕褡灾蔚幕A(chǔ)上，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”或“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民自治”，將國家的基層政權(quán)單位進(jìn)一步收縮到縣一級[23].如此眾多的歧見，也不外乎加強(qiáng)農(nóng)村政權(quán)建設(shè)、實(shí)行“鄉(xiāng)派”或“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”三種改革路徑。
然而，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)等問題上，人們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何去何從似乎又趨向一致，即實(shí)行“鄉(xiāng)派”或者“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，幾乎沒有人主張要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)，因?yàn)樗麄兓旧隙际菍⑧l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政等問題歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是這些問題（特別是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題）的始作俑者。例如，有人就認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形同“三要政府”[24]，“養(yǎng)了不少不該養(yǎng)的人，收了不少不該收的錢，做了不少不該做的事”，已經(jīng)沒有必要再設(shè)立為一級政府，因而主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
事實(shí)上，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，（歷史地來看）并非簡單的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的利益分配不公的問題，從更深層次上反映了我國二元社會結(jié)構(gòu)的不平衡關(guān)系。即使撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，未必就能從根本上改變這種關(guān)系。根據(jù)有關(guān)資料，自1950－1978年間，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差從農(nóng)民身上隱蔽性獲取5100億元，通過農(nóng)業(yè)稅收從農(nóng)民身上直接征收978億元，而同期國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支出為1577億元，也就是說，國家從農(nóng)民身上凈提取4500億元；1979－1994年間，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差又取得收入15000億元，通過農(nóng)業(yè)稅收獲取1755億元，同期對農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)支出為3769億元，國家凈提取12986億元；1994－2000年間，農(nóng)民交納的稅金和各項(xiàng)費(fèi)用為9733億元，國家向農(nóng)業(yè)投入5986億元[25].從農(nóng)民負(fù)擔(dān)這一角度，主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或?qū)嵭?ldquo;鄉(xiāng)派”者，其潛在的前提似乎是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“萬惡之源”，只要撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就能從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。——這種想法，未免過于簡單！
同樣地，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題，有許多學(xué)者認(rèn)為撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實(shí)行“鄉(xiāng)派”或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，就能解決問題。他們開出的“藥方”仍然沒有擺脫這種簡單的思維方式和“頭痛醫(yī)頭”的窠臼。客觀而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之所以陷入困境，固然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)，特別是在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上形成的債務(wù)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不無關(guān)系，但是在相當(dāng)程度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的問題是由于現(xiàn)有的偏重失衡的政府間財(cái)稅體制造成的。[26]一些人之所以在農(nóng)民負(fù)擔(dān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政這樣的問題上出現(xiàn)簡單的思維定式，主要是由于他們將分析問題的視閾局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，而忽視了上下級政府間權(quán)力結(jié)構(gòu)、財(cái)稅體制等制度性因素更為根本的影響作用。因而，其改革思路難免有諸多疏漏之處。
三、縣、鄉(xiāng)、村關(guān)系：體制性沖突
接下來，我們不妨具體地考察一下縣鄉(xiāng)之間的關(guān)系。一方面，縣級政府直接通過財(cái)政、人事、考核等直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，另一方面則通過縣級政府職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和財(cái)政（如前文所述）。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但不是一級責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的政府，而且由于它的決策權(quán)甚至相當(dāng)一部分行政權(quán)掌握在縣級政府及其部門手中，它成了縣級政府事實(shí)上的派出機(jī)構(gòu)，主要地執(zhí)行縣級政府的指令。這種縣鄉(xiāng)關(guān)系，由于法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了執(zhí)行本級人民代表大會的決議以外還要執(zhí)行上級政府的決定和命令[27]，而具有一定的“合法性”。
縣鄉(xiāng)之間的這種關(guān)系，在總體性支配型政治社會中，原本是沒有什么問題的。例如，在人民公社制度中，不單縣與鄉(xiāng)之間是這種行政支配關(guān)系，鄉(xiāng)與村之間也是這種行政支配體制。而且在人民公社體制中，“公社”本身并非這一體制的重心，人民公社體制的重心在生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)——即所謂“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”。當(dāng)時(shí)的“公社”實(shí)際上只起到國家“代言人”的角色，起“上傳下達(dá)”之作用，因而，它在這種體制中似乎不存在什么問題。雖然在那時(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)并不比現(xiàn)今輕許多，甚至有研究指出人民公社時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)與上年農(nóng)民純收入的比例最高達(dá)35.2%（1970年），最低也有20%（1962年），一般在25%左右，而且，這些數(shù)據(jù)尚未將那一時(shí)期極為嚴(yán)重的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”和大量無償調(diào)用農(nóng)業(yè)勞動力計(jì)入在內(nèi)[28].然而當(dāng)時(shí)并沒有人將農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或“公社”），甚至根本就沒有意識到農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的存在及其嚴(yán)重性（當(dāng)然這與當(dāng)時(shí)的隱蔽性征收方式有關(guān)，更主要的還是由于這種上下一貫的支配性體制起著作用）。
撤社建鄉(xiāng)以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題才逐漸跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重建不到兩年，中共中央、國務(wù)院就發(fā)出了《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》。該通知說，“近幾年來，黨中央、國務(wù)院三令五申，要求切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是大部分地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然不斷增加。農(nóng)民依法納稅和合理上交集體提留是必要的，現(xiàn)在的問題是，除此以外，還要交納各種攤派款項(xiàng)。有些地方攤派項(xiàng)目達(dá)幾十種，人均負(fù)擔(dān)十幾元、幾十元。同時(shí)還有各種名目的亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)民的負(fù)擔(dān)能力”[29].雖然這份文件沒有明確所指，但是很明顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是難逃其咎的。
但是，自從實(shí)行村民自治以后，鄉(xiāng)村之間的行政支配關(guān)系不再具有合法性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為了自上而下支配性行政體系的末稍，于是，農(nóng)民負(fù)擔(dān)等“三農(nóng)”問題才漸次歸咎到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。
目前的農(nóng)村基層管理體制存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性沖突。一方面，縣與鄉(xiāng)之間繼續(xù)維持著原來的行政支配關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受著自上而下的行政“壓力”；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又面臨著自下而上鄉(xiāng)村自治力量發(fā)展的挑戰(zhàn)，兩種不同的力量同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次交匯，不但暴露和激化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的體制性矛盾，而且還將農(nóng)村的其它一些問題（例如農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題）也聚集到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為當(dāng)前“三農(nóng)”問題的一個(gè)主要矛盾集結(jié)體，這也從一個(gè)方面凸現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的重要性。
很顯然，在這種情況下，將鄉(xiāng)級政府改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，雖然一時(shí)可以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制性矛盾，但是作為派出機(jī)構(gòu)的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所”仍然不能從根本上解決這一結(jié)構(gòu)性沖突，甚至還會將這一沖突進(jìn)一步延伸到縣級政府。實(shí)行“鄉(xiāng)派”，對于縣級政府而言無疑于“引火燒身”。
或許有人認(rèn)為，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”順應(yīng)了農(nóng)村基層自治性民主發(fā)展的需要，是順理成章的首選改革之策。因?yàn)閷?shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”以后，鄉(xiāng)與村之間的權(quán)力沖突必然消失；由于撤銷了鄉(xiāng)級政府，又在相當(dāng)程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，化解了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的矛盾。但是，只要縣級政府仍然是支配性行政體系的一部分，這同樣會將原來發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的體制性矛盾上延至（或上交給）縣級政府，勢必導(dǎo)致“國家”與鄉(xiāng)村社會在更大的范圍內(nèi)發(fā)生沖突，加劇農(nóng)村社會的震蕩。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，勢必還會牽涉到縣、鄉(xiāng)、村（乃至地、市[30]）整個(gè)政治體制的整體性設(shè)計(jì)和重新安排（關(guān)于這一方面，徐勇有獨(dú)到的見解[31]，不再贅述）。
四、對當(dāng)前幾種流行的改革思路的簡單評價(jià)
盡管村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的傳統(tǒng)權(quán)威提出了挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的問題也已成堆，但是這并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制會發(fā)生誘致性自行變遷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，在相當(dāng)程度上是一種政府自身的改革，更主要地依賴政府的制度安排或外在的強(qiáng)制性制度變革[32].很顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，首先必須符合“國家”的利益，有利于“國家”對鄉(xiāng)村社會的治理。
從“國家”這一角度而言，是否設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，主要取決于兩個(gè)因素：（1）是否有利于政權(quán)的穩(wěn)定、維護(hù)“國家”對鄉(xiāng)村社會的管理；（2）是否有利于“國家”從鄉(xiāng)村社會汲取資源。首先，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級政府有利于政權(quán)的穩(wěn)定。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“國家”與鄉(xiāng)村民間社會的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的作用——它是調(diào)整二者力量的一個(gè)極其重要的平衡器，亦是二者博弈的一個(gè)主要場域，甚至是二者沖突的一個(gè)不可置換的緩沖區(qū)間。一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“國家”與基層民眾之間就缺少必要的調(diào)節(jié)、緩沖和磨合的“中介”組織（機(jī)制），二者之間不可避免的矛盾或沖突勢必會處于“短兵相接”的狀態(tài)之中。一旦發(fā)生這種情況，就比較難以解決彼此之間的矛盾或沖突。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻能在一定意義上扮演著介于“國家”與基層民眾之間的一種“中介”角色，對于緩解、調(diào)節(jié)國家與基層民眾的關(guān)系起著不可忽視的作用。
其次，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不便于鄉(xiāng)村管理。建國初期，我國農(nóng)村主要實(shí)行“小鄉(xiāng)制”，由于不便“管理”，于是又在縣、鄉(xiāng)之間設(shè)立了“區(qū)”的建制；后來，“撤區(qū)并鄉(xiāng)”以后，有些地方（如湖北、廣東等地農(nóng)村）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模過大，“管不過來”，于是又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下（鄉(xiāng)、村之間）設(shè)立“管理區(qū)”、“片”等非正式的管理層級。而這些非正式組織往往更容易偏離“國家”的性質(zhì)，蛻變?yōu)橐环N“贏利型經(jīng)紀(jì)人”（entrepreneurial brokerage ），它們不但加劇對農(nóng)民的剝奪，侵害農(nóng)民的利益，而且由于它們通常借用國家的權(quán)威，干些損公肥私的事，也會損害國家的利益和形象。與其設(shè)置一些非正式組織，毋寧保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一正式組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，不在于撤銷與否，關(guān)鍵在于它是一個(gè)什么樣的政府。
更為重要的是，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，便于“國家”從鄉(xiāng)村社會提取資源。我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和現(xiàn)代化只能倚賴于自身的資源，不可能走西方發(fā)達(dá)資本主義國家那種殖民式發(fā)展道路。農(nóng)村改革以后，雖然國家從鄉(xiāng)村社會汲取的資源有逐漸減少的趨向，但是鄉(xiāng)村資源至今仍然是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要資源。
最好的改革思路應(yīng)該是，既有利于國家對鄉(xiāng)村社會的治理，又有利于農(nóng)村基層民主和農(nóng)村社會的發(fā)展。
如果從鄉(xiāng)村民主這一視角來看，實(shí)行“鄉(xiāng)派”顯然不利于農(nóng)村基層民主的發(fā)展，因?yàn)?，作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所更加具有“官僚化”的性格。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所與村民自治組織的權(quán)力來源、權(quán)力結(jié)構(gòu)的不同，鄉(xiāng)村之間既有的體制性緊張不但不能舒解甚至?xí)M(jìn)一步激化、升級；甚至還會將這一體制性緊張關(guān)系進(jìn)一步擴(kuò)展到縣級政府——實(shí)行“鄉(xiāng)派”，對于縣級政府而言無疑于“引火燒身”。況且，一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”也就不存在所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉問題，派出機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人從法理上而言理應(yīng)由上級組織指定或直接任命；而從村級民選直接過渡到縣級民選似乎更加困難，農(nóng)村基層民主的發(fā)展由于缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的必要過渡而將阻滯不前。
在這一點(diǎn)上，我們可以從臺灣農(nóng)村基層民主化進(jìn)程中汲取經(jīng)驗(yàn)。臺灣的民主化進(jìn)程是從村到鄉(xiāng)再到縣逐級向上發(fā)展的，只有在上級政府普遍實(shí)行民選以后，再可以反過來推行“鄉(xiāng)派”或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“官派”。
另外，它也不利于生產(chǎn)或提供鄉(xiāng)村社區(qū)地方性公共品或公共服務(wù)，因?yàn)閺墓财返纳a(chǎn)和供給角度而言，政府的層級越低，越符合社區(qū)地方性需要。一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”，縣級政府往往只會考慮全縣的“平衡”而不會顧及鄉(xiāng)村社區(qū)地方性特別的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的體制下，縣級政府更有興趣將公共資源投入到“縣城”（或市政）的建設(shè)上來和一些“形象工程”、“政績工程”上面，根本不顧及人民的公共需求。
而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”在現(xiàn)階段更不可能推行，因?yàn)樗炔槐阌趪覍︵l(xiāng)村社會的行政管理和社會整合，也不利于從鄉(xiāng)村社會提取資源。更為重要的是，它本身缺乏自治的基礎(chǔ)條件：一是當(dāng)前的村民自治還不足以發(fā)展為更高層級的社區(qū)自治形式，即便村民自治本身也還存在不少問題沒有解決好；二是在一個(gè)范圍較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)行“自治”，具有許多難以克服的實(shí)際困難，首先是鄉(xiāng)村人民之間不甚了解，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)社會不同于村莊社會，村莊社會是一個(gè)“熟人社會”，大家彼此“心肝也了然”[33].有許多人以美國“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”為例，認(rèn)為在中國也可以推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。其實(shí)，美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模相當(dāng)小，其人口也不過于我國的一個(gè)村莊。因此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”至少在目前而言是一個(gè)可愛的想法而已。
雖然“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”不可行，但是我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革則完全可以借鑒“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的一些做法，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的某些民主機(jī)制引進(jìn)到我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制中，通過“引進(jìn)”、“嫁接”來改良現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與鄉(xiāng)村民間權(quán)力、國家民主與基層社區(qū)性民主的“對接”，形成可欲的良性互動關(guān)系。——這實(shí)際上就是筆者主張的“鄉(xiāng)政自治”式改革。
五、“第三領(lǐng)域”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
目前對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的討論，仍然沒有走出“國家”（state ）或“社會”（civil society）兩個(gè)極端的分析范式，要么從“國家”的角度來規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)，要么從所謂的鄉(xiāng)村民間社會“自治”的傳統(tǒng)來設(shè)計(jì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”（或“鄉(xiāng)民自治”）的藍(lán)圖。實(shí)際上，這些“國家化”或“去國家化”（de-stateification ）的改革思路，都沒有看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織處于“國家”和鄉(xiāng)村社會之間的“第三領(lǐng)域”的特性。
“第三領(lǐng)域”（third realm ）這一概念，是由黃宗智（Philip C.C.Huang）提出來的。他認(rèn)為：“第三領(lǐng)域”是“國家”與“社會”共同作用并且雙方都參與其間的一個(gè)特殊領(lǐng)域。在這個(gè)領(lǐng)域中，“單純從社會組織或國家權(quán)能出發(fā)，都無法領(lǐng)會其內(nèi)涵”：“我們可以討論國家或者社會或者兩者一起對第三領(lǐng)域的影響，但卻不會造成這一區(qū)域會消融到國家里或社會里或者同時(shí)消融到國家與社會里的錯(cuò)覺。我們將把第三領(lǐng)域看作具有超出國家與社會之影響的自身特性和自身邏輯的存在”[34].誠如黃宗智所言：“如果就清代與民國而言，用社會自主與國家權(quán)力的理想型對立來描繪中國是一種誤導(dǎo)，那么對于國家權(quán)力比先前任何時(shí)候都更具滲透性和覆蓋性的當(dāng)代中國，這就更會引人誤入歧途了。從社會整合與國家政權(quán)建構(gòu)兩過程的并行來衡量，共產(chǎn)黨革命導(dǎo)致國家政權(quán)建構(gòu)劇烈加速與推展，使得兩方面的關(guān)系更不平衡。雖然整個(gè)社會組織的范圍急劇縮小，但正式國家機(jī)構(gòu)的規(guī)模卻成倍增大，其結(jié)果是……傳統(tǒng)第三領(lǐng)域大幅度的國家化。更有甚者，除了正式國家機(jī)構(gòu)的控制范圍在擴(kuò)大外，黨與國家還把第三領(lǐng)域的剩余部分大片地徹底制度化，以盡量擴(kuò)大其影響力。”盡管如此，這種“第三領(lǐng)域”仍然“不完全屬于正式政府，也不完全屬于民間社會，依其結(jié)構(gòu)，它同時(shí)包括了兩方面的影響因素”。如果說集體時(shí)期發(fā)生的主要是第三領(lǐng)域的國家化，那么在改革時(shí)期則是大幅度的社會化與“去國家化”。[35]依據(jù)這個(gè)分析范式，我們大致可以將當(dāng)代中國農(nóng)村的政治社會劃分為三個(gè)部分：鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上屬于國家部分，行政村以下屬于民間社會部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村主要（但也不完全）處在“第三領(lǐng)域”。在第一部分，主要是由正式的制度規(guī)約的，受國家權(quán)力的直接支配；在第二部分，主要是由民間傳統(tǒng)或習(xí)俗規(guī)范的，受血緣和地緣等自然權(quán)力的支配；在第三部分，通常是受國家權(quán)力和自然權(quán)力的共同作用，并由正式的制度和非正式的鄉(xiāng)規(guī)民約所制約。由此，我們可以比較容易理解：為什么行政村一級（即使是在實(shí)行村民自治以后）總是帶有準(zhǔn)政權(quán)的性質(zhì)。正如一些學(xué)者所論述的，在自然村以下是“熟人社會”，而在行政村一級卻不再完全是“熟人社會”，只能稱之為“半熟人社會”。而且，自然村和行政村的權(quán)力來源、結(jié)構(gòu)形態(tài)和運(yùn)作方式也不盡相同。以至有人提出以準(zhǔn)政權(quán)的形式來家”從鄉(xiāng)村社會汲取資源。首先，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級政府有利于政權(quán)的穩(wěn)定。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“國家”與鄉(xiāng)村民間社會的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的作用——它是調(diào)整二者力量的一個(gè)極其重要的平衡器，亦是二者博弈的一個(gè)主要場域，甚至是二者沖突的一個(gè)不可置換的緩沖區(qū)間。一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“國家”與基層民眾之間就缺少必要的調(diào)節(jié)、緩沖和磨合的“中介”組織（機(jī)制），二者之間不可避免的矛盾或沖突勢必會處于“短兵相接”的狀態(tài)之中。一旦發(fā)生這種情況，就比較難以解決彼此之間的矛盾或沖突。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻能在一定意義上扮演著介于“國家”與基層民眾之間的一種“中介”角色，對于緩解、調(diào)節(jié)國家與基層民眾的關(guān)系起著不可忽視的作用。
其次，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不便于鄉(xiāng)村管理。建國初期，我國農(nóng)村主要實(shí)行“小鄉(xiāng)制”，由于不便“管理”，于是又在縣、鄉(xiāng)之間設(shè)立了“區(qū)”的建制；后來，“撤區(qū)并鄉(xiāng)”以后，有些地方（如湖北、廣東等地農(nóng)村）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模過大，“管不過來”，于是又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下（鄉(xiāng)、村之間）設(shè)立“管理區(qū)”、“片”等非正式的管理層級。而這些非正式組織往往更容易偏離“國家”的性質(zhì)，蛻變?yōu)橐环N“贏利型經(jīng)紀(jì)人”（entrepreneurial brokerage ），它們不但加劇對農(nóng)民的剝奪，侵害農(nóng)民的利益，而且由于它們通常借用國家的權(quán)威，干些損公肥私的事，也會損害國家的利益和形象。與其設(shè)置一些非正式組織，毋寧保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一正式組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，不在于撤銷與否，關(guān)鍵在于它是一個(gè)什么樣的政府。
更為重要的是，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，便于“國家”從鄉(xiāng)村社會提取資源。我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和現(xiàn)代化只能倚賴于自身的資源，不可能走西方發(fā)達(dá)資本主義國家那種殖民式發(fā)展道路。農(nóng)村改革以后，雖然國家從鄉(xiāng)村社會汲取的資源有逐漸減少的趨向，但是鄉(xiāng)村資源至今仍然是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要資源。
最好的改革思路應(yīng)該是，既有利于國家對鄉(xiāng)村社會的治理，又有利于農(nóng)村基層民主和農(nóng)村社會的發(fā)展。
如果從鄉(xiāng)村民主這一視角來看，實(shí)行“鄉(xiāng)派”顯然不利于農(nóng)村基層民主的發(fā)展，因?yàn)?，作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所更加具有“官僚化”的性格。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所與村民自治組織的權(quán)力來源、權(quán)力結(jié)構(gòu)的不同，鄉(xiāng)村之間既有的體制性緊張不但不能舒解甚至?xí)M(jìn)一步激化、升級；甚至還會將這一體制性緊張關(guān)系進(jìn)一步擴(kuò)展到縣級政府——實(shí)行“鄉(xiāng)派”，對于縣級政府而言無疑于“引火燒身”。況且，一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”也就不存在所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉問題，派出機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人從法理上而言理應(yīng)由上級組織指定或直接任命；而從村級民選直接過渡到縣級民選似乎更加困難，農(nóng)村基層民主的發(fā)展由于缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的必要過渡而將阻滯不前。
在這一點(diǎn)上，我們可以從臺灣農(nóng)村基層民主化進(jìn)程中汲取經(jīng)驗(yàn)。臺灣的民主化進(jìn)程是從村到鄉(xiāng)再到縣逐級向上發(fā)展的，只有在上級政府普遍實(shí)行民選以后，再可以反過來推行“鄉(xiāng)派”或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“官派”。
另外，它也不利于生產(chǎn)或提供鄉(xiāng)村社區(qū)地方性公共品或公共服務(wù)，因?yàn)閺墓财返纳a(chǎn)和供給角度而言，政府的層級越低，越符合社區(qū)地方性需要。一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”，縣級政府往往只會考慮全縣的“平衡”而不會顧及鄉(xiāng)村社區(qū)地方性特別的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的體制下，縣級政府更有興趣將公共資源投入到“縣城”（或市政）的建設(shè)上來和一些“形象工程”、“政績工程”上面，根本不顧及人民的公共需求。
而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”在現(xiàn)階段更不可能推行，因?yàn)樗炔槐阌趪覍︵l(xiāng)村社會的行政管理和社會整合，也不利于從鄉(xiāng)村社會提取資源。更為重要的是，它本身缺乏自治的基礎(chǔ)條件：一是當(dāng)前的村民自治還不足以發(fā)展為更高層級的社區(qū)自治形式，即便村民自治本身也還存在不少問題沒有解決好；二是在一個(gè)范圍較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)行“自治”，具有許多難以克服的實(shí)際困難，首先是鄉(xiāng)村人民之間不甚了解，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)社會不同于村莊社會，村莊社會是一個(gè)“熟人社會”，大家彼此“心肝也了然”[33].有許多人以美國“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”為例，認(rèn)為在中國也可以推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。其實(shí)，美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模相當(dāng)小，其人口也不過于我國的一個(gè)村莊。因此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”至少在目前而言是一個(gè)可愛的想法而已。
雖然“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”不可行，但是我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革則完全可以借鑒“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的一些做法，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的某些民主機(jī)制引進(jìn)到我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制中，通過“引進(jìn)”、“嫁接”來改良現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與鄉(xiāng)村民間權(quán)力、國家民主與基層社區(qū)性民主的“對接”，形成可欲的良性互動關(guān)系。——這實(shí)際上就是筆者主張的“鄉(xiāng)政自治”式改革。
五、“第三領(lǐng)域”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
目前對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的討論，仍然沒有走出“國家”（state ）或“社會”（civil society）兩個(gè)極端的分析范式，要么從“國家”的角度來規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)，要么從所謂的鄉(xiāng)村民間社會“自治”的傳統(tǒng)來設(shè)計(jì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”（或“鄉(xiāng)民自治”）的藍(lán)圖。實(shí)際上，這些“國家化”或“去國家化”（de-stateification ）的改革思路，都沒有看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織處于“國家”和鄉(xiāng)村社會之間的“第三領(lǐng)域”的特性。
“第三領(lǐng)域”（third realm ）這一概念，是由黃宗智（Philip C.C.Huang）提出來的。他認(rèn)為：“第三領(lǐng)域”是“國家”與“社會”共同作用并且雙方都參與其間的一個(gè)特殊領(lǐng)域。在這個(gè)領(lǐng)域中，“單純從社會組織或國家權(quán)能出發(fā)，都無法領(lǐng)會其內(nèi)涵”：“我們可以討論國家或者社會或者兩者一起對第三領(lǐng)域的影響，但卻不會造成這一區(qū)域會消融到國家里或社會里或者同時(shí)消融到國家與社會里的錯(cuò)覺。我們將把第三領(lǐng)域看作具有超出國家與社會之影響的自身特性和自身邏輯的存在”[34].誠如黃宗智所言：“如果就清代與民國而言，用社會自主與國家權(quán)力的理想型對立來描繪中國是一種誤導(dǎo)，那么對于國家權(quán)力比先前任何時(shí)候都更具滲透性和覆蓋性的當(dāng)代中國，這就更會引人誤入歧途了。從社會整合與國家政權(quán)建構(gòu)兩過程的并行來衡量，共產(chǎn)黨革命導(dǎo)致國家政權(quán)建構(gòu)劇烈加速與推展，使得兩方面的關(guān)系更不平衡。雖然整個(gè)社會組織的范圍急劇縮小，但正式國家機(jī)構(gòu)的規(guī)模卻成倍增大，其結(jié)果是……傳統(tǒng)第三領(lǐng)域大幅度的國家化。更有甚者，除了正式國家機(jī)構(gòu)的控制范圍在擴(kuò)大外，黨與國家還把第三領(lǐng)域的剩余部分大片地徹底制度化，以盡量擴(kuò)大其影響力。”盡管如此，這種“第三領(lǐng)域”仍然“不完全屬于正式政府，也不完全屬于民間社會，依其結(jié)構(gòu)，它同時(shí)包括了兩方面的影響因素”。如果說集體時(shí)期發(fā)生的主要是第三領(lǐng)域的國家化，那么在改革時(shí)期則是大幅度的社會化與“去國家化”。[35]依據(jù)這個(gè)分析范式，我們大致可以將當(dāng)代中國農(nóng)村的政治社會劃分為三個(gè)部分：鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上屬于國家部分，行政村以下屬于民間社會部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村主要（但也不完全）處在“第三領(lǐng)域”。在第一部分，主要是由正式的制度規(guī)約的，受國家權(quán)力的直接支配；在第二部分，主要是由民間傳統(tǒng)或習(xí)俗規(guī)范的，受血緣和地緣等自然權(quán)力的支配；在第三部分，通常是受國家權(quán)力和自然權(quán)力的共同作用，并由正式的制度和非正式的鄉(xiāng)規(guī)民約所制約。由此，我們可以比較容易理解：為什么行政村一級（即使是在實(shí)行村民自治以后）總是帶有準(zhǔn)政權(quán)的性質(zhì)。正如一些學(xué)者所論述的，在自然村以下是“熟人社會”，而在行政村一級卻不再完全是“熟人社會”，只能稱之為“半熟人社會”。而且，自然村和行政村的權(quán)力來源、結(jié)構(gòu)形態(tài)和運(yùn)作方式也不盡相同。以至有人提出以準(zhǔn)政權(quán)的形式來建構(gòu)村民委員會[36].其實(shí)，不僅在自然村和行政村之間有差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其上的任何層級政府也不盡相同。這也從另一方面說明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可以簡單地仿照上級政府模式進(jìn)行建設(shè)，換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本不必要建設(shè)成為組織功能完備的一級官僚化組織；作為最基層的一級政府組織，它必須建構(gòu)在中國鄉(xiāng)村社會的具體實(shí)際以及國家在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的歷史傳統(tǒng)的基礎(chǔ)之上。
首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家正式權(quán)力組織序列的最末稍，上接國家而下聯(lián)農(nóng)民，這種特殊的居間地位使它在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)作中受到國家和鄉(xiāng)村民間社會雙重力量的交互作用。
其次，它直接面對鄉(xiāng)民而治，這種面對面的治理形式?jīng)Q定了它必須擺脫科層制一貫的“官僚”作風(fēng)和冷峻的政權(quán)面孔，保持較高的親民性。換言之，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣的基層組織的權(quán)威必須建構(gòu)在國家與鄉(xiāng)村社會雙重的合法性認(rèn)同的基礎(chǔ)上。如果它只得到國家的合法性，得不到鄉(xiāng)村基層社會的認(rèn)同的話，它很難在鄉(xiāng)村社會真正立足，并達(dá)致國家對鄉(xiāng)村社會治理的目的；只有它融入到鄉(xiāng)村社會中去，才會真正實(shí)現(xiàn)國家在鄉(xiāng)村社會的善治。
第三，盡管它是一種國家機(jī)構(gòu)，但是它的組成人員卻主要地來自鄉(xiāng)村社會。在實(shí)行公務(wù)員制度之前，鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍基本上是由鄉(xiāng)村社會供給的，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在招聘之前他們本身就是農(nóng)民，直到轉(zhuǎn)為國家正式干部之前他們還保留著農(nóng)民身份；實(shí)行公務(wù)員制度以后，這種狀況漸次有了變化，但是進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍的畢業(yè)學(xué)生、退伍安置的軍人基本上也是出身于農(nóng)村，他們的父母、親人都是農(nóng)民，無論是在天然的情感上還是在實(shí)際的日常交往中，他們都與農(nóng)民結(jié)成了紛繁復(fù)雜的親密關(guān)系，這就決定了他們在實(shí)際執(zhí)行國家的政策和法令時(shí)，往往會考慮農(nóng)民的切身利益（當(dāng)然也不排除自身利益的考量）。即使在高度國家化的人民公社體制中，國家也不得不倚賴經(jīng)常性政治運(yùn)動來排除鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍中的“異己”分子，以便于國家政策的在鄉(xiāng)村社會的貫徹和推行[37].再從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不同于其上的任何一級政府組織。農(nóng)村改革以后恢復(fù)重建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在相當(dāng)程度上仍然繼承了人民公社體制“政社合一”的遺產(chǎn)，這些遺產(chǎn)顯然包括公社的各種集體經(jīng)濟(jì)形式，其中有相當(dāng)一部分直接演變?yōu)楹髞淼?ldquo;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，它們組成了“鄉(xiāng)政”的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。“從經(jīng)濟(jì)上看，這些集體當(dāng)然與國家單位不同。它們在理論上屬于集體所有，而非國家所有”：“從政治方面，這些集體被認(rèn)為既非官僚國家的組織部分，亦非民間的組成部分，而是介于兩者之間的事物”[38].與這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的還有我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)特殊的財(cái)稅體制，這種財(cái)稅體制的本質(zhì)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)（農(nóng)民）直接供養(yǎng)鄉(xiāng)級政府人員。這些特性都決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)當(dāng)簡單地套用上級政府的模式來建構(gòu)，也不可能依靠自上而下的機(jī)構(gòu)改革來解決當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題在相當(dāng)程度上正是由于忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這些特性而一味強(qiáng)調(diào)了國家政權(quán)建設(shè)的后果。
由此可見，處在“第三領(lǐng)域”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是一級完全的政權(quán)組織，也不應(yīng)成為純粹的國家機(jī)器，它的理想角色定位是“官民合作”組織——既是國家設(shè)在鄉(xiāng)村最基層的政權(quán)組織機(jī)構(gòu)，同時(shí)又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理的主體單位，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民進(jìn)行自我治理。
六、“官民合作”：歷史根據(jù)與現(xiàn)代治理的要求
我認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前的困境，除了沒有認(rèn)清它處于“第三領(lǐng)域”的特性以外，還與以下兩個(gè)方面的原因不無關(guān)系：一是它沒有與歷史上中國鄉(xiāng)村社會基層組織的發(fā)展很好地銜接上；二是它沒有與時(shí)俱進(jìn)地適應(yīng)農(nóng)村改革以來鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)和政治轉(zhuǎn)型和發(fā)展的需要，進(jìn)行適應(yīng)性改革。
首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)不能簡單地割斷歷史，應(yīng)該遵從歷史發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律（或“潛規(guī)則”）。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府困局，在一定程度上應(yīng)該歸咎于1949年以后中國大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)粗暴地打斷了歷史本來的既有發(fā)展脈絡(luò)。在歷史上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織始終在“官”、“民”兩個(gè)極端構(gòu)成的譜系之間變換，無論在任何皇權(quán)制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織始終都不是純粹的“官僚”組織或“民間組織”，那種認(rèn)為皇權(quán)在鄉(xiāng)村社會“是掛名的，是無為的”或者鄉(xiāng)村社會是自治的想法都是虛妄的，這樣的社會在歷史上從來都不曾有過。雖然近代以降，“國家”權(quán)力加劇了對鄉(xiāng)村社會的擴(kuò)張，但是，在1949年以前，各種近代“國家”政權(quán)基本上都沒有改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織“半官半民”或“亦官亦民”的性質(zhì)。直到1949年以后，才在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級正式設(shè)立了國家政權(quán)組織，甚至將政權(quán)組織直接延伸到村莊社會之中，徹底摧毀了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的“官”“民”兩重性。這種情況，在人民公社體制下達(dá)到了它的極至狀態(tài)。
人民公社制度最終還是坍塌了。1980年代初期雖然撤銷了人民公社并恢復(fù)重建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但是其基本的建設(shè)思路仍然沒有改變，在相當(dāng)程度上承續(xù)了人民公社體制一貫的國家主義路線，沒有主動適應(yīng)大陸鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)和政治轉(zhuǎn)型的要求。
我國鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)和政治的轉(zhuǎn)型主要肇始于農(nóng)村家庭責(zé)任制的推行。家庭責(zé)任制的實(shí)行，不僅是經(jīng)營方式的改變，它首先促進(jìn)了非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民的分化，形成新的利益主體和階層結(jié)構(gòu)，同時(shí)，鄉(xiāng)村社會的流動性和異質(zhì)性也逐漸增強(qiáng)。這些經(jīng)濟(jì)、社會的變化，必然促使鄉(xiāng)村政治隨之變遷，一是有多種利益要求通過政治渠道進(jìn)行表達(dá)，相應(yīng)地就必須建構(gòu)多元的、參與式鄉(xiāng)村政治，而不是通過自上而下的任命單向地建構(gòu)農(nóng)村基層政府；二是要求鄉(xiāng)村政治更加開放、平等；三是在社會、經(jīng)濟(jì)和政治之間建立一種民主合作的關(guān)系，而不是政治單方面控制或吸納社會、經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。隨后的市場化改革更進(jìn)一步地推動和加劇了鄉(xiāng)村政治民主化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程——他不但要求政治與社會之間進(jìn)行分權(quán)，而且要求政治從經(jīng)濟(jì)中退出，主要由市場對資源進(jìn)行配置。鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)和政治的這一系列變遷，勢必要求新時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行相應(yīng)的改革。
順便說一句，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，不在于“建設(shè)”（state building）與“改革”之間的區(qū)別，也不在于“強(qiáng)化”或“撤消”與否，而在于它的性質(zhì)、職能的根本性轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，即建構(gòu)一個(gè)什么樣的政權(quán)組織——是威權(quán)式還是民主式，是支配性還是合作性，是傳統(tǒng)的管理（控制）型還是現(xiàn)代的治理型？
正如前文所說，當(dāng)前的一些改革思路，要么不能跳出“國家化”的思維定式，主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)；要么基于“鄉(xiāng)村自治”的美好理想，主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織“去國家化”或“民間化”。這些改革思想，實(shí)際上在相當(dāng)程度上還沒有認(rèn)識到當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)或改革的實(shí)質(zhì)，是改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)（即建立一個(gè)什么樣性質(zhì)的基層政府），而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去留問題。
“國家化”改革或“去國家化”改革，這兩個(gè)極端的想法，既不符合中國鄉(xiāng)村社會組織傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，也不符合當(dāng)今社會基層政府治理變遷的要求。與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治（或管理）（government）不同，現(xiàn)代治理（governance）指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)[39]：“治理”更加強(qiáng)調(diào)政府與社會、市場之間的分權(quán)乃至與私人之間的合作，總而言之，“治理是各種公共的或私人的個(gè)人、機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”[40].正是基于中國鄉(xiāng)村組織歷史發(fā)展的這種邏輯要求和現(xiàn)實(shí)的治理需要，筆者才提出了“國家”與鄉(xiāng)村社會相融合作的改革思路——即，實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造為“官民合作”組織。
需要進(jìn)一步說明的是，我們雖然主張將鄉(xiāng)級政府改造為“官民合作”組織，卻不是簡單地要回復(fù)到傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中去，但是也不能簡單地、粗暴地割斷歷史，也就是說，一方面要合理汲取傳統(tǒng)社會的基層管理資源，另一方面，要順應(yīng)現(xiàn)代社會、經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的要求有所創(chuàng)新和進(jìn)步。
從本質(zhì)上而言，“官民合作”與“亦官亦民”（或“半官半民”）還是有著根本性的分野：“亦官亦民”或“半官半民”究其實(shí)質(zhì)是一種“紳治”方式，他之所以呈現(xiàn)出“亦官亦民”或“半官半民”的特征，主要的是由“紳權(quán)”的兩面性決定的；而“官民合作”則是一種現(xiàn)代政府治理形式，他主張政府與社會全面的、積極的、多元的民主合作，主張鄉(xiāng)村人民民主參與社區(qū)治理，而不是由政府單方面的控制、管理和支配鄉(xiāng)村人民。
七、“鄉(xiāng)政自治”：最好的改革選擇
基于鄉(xiāng)村組織歷史的發(fā)展邏輯、現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村治理要求和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“第三領(lǐng)域”特性的認(rèn)識，筆者認(rèn)為“鄉(xiāng)政自治”是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革最好的選擇。所謂“鄉(xiāng)政自治”，就是及時(shí)開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的競爭性選舉、重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，建立和擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會新型的多元的民主合作機(jī)制，擴(kuò)展鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的管道，使之有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中，使國家與鄉(xiāng)村民間社會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作。簡言之，實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”，就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革為“官民合作”組織。
“鄉(xiāng)政自治”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”雖然只有一字之差，卻是兩種完全不同的概念。前者是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持國家政權(quán)組織的基本前提下，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，徹底改變它依附于縣級政府的狀況，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)有效治理的主體單位；后者則是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國家（政權(quán)）的屬性，將他變成完全的社會自治組織。前者是一種制度內(nèi)的增量民主改革；后者則是一種制度外的改革方式。前者重在國家與社會的相融和合作；后者則是對國家主義（準(zhǔn)確的說是全能國家主義）的一種反動，主張社會自治力量的擴(kuò)張。因此，對于前者而言，國家與社會可以實(shí)現(xiàn)可欲的雙贏或互強(qiáng)；對于后者而言，國家與社會之間只能存在“你進(jìn)我退、彼強(qiáng)此弱”式零和博弈格局。
實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”，首先必須“解構(gòu)”和“重置”縣鄉(xiāng)政府間體制。“解構(gòu)”現(xiàn)有的支配性政府體制最關(guān)鍵的是改變縣對鄉(xiāng)的人事決定權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門負(fù)責(zé)人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大直接任命。其次，還要在縣鄉(xiāng)之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆謾?quán)改革，規(guī)范縣鄉(xiāng)各自的權(quán)力范圍和限度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)拒絕執(zhí)行縣級政府不合理的指令和分派的任務(wù)。原來設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”經(jīng)過優(yōu)化重組以后盡量放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理，以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一權(quán)能；這些“站所”的財(cái)務(wù)應(yīng)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行統(tǒng)一管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的政府。
實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”，最主要的是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造為“官民合作”組織，建立民主合作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。僅僅“解構(gòu)”縣鄉(xiāng)之間的支配式體制是不夠的，如果沒有建立有效的民主機(jī)制，“鄉(xiāng)政自治”有可能異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的惡性自治而肆意侵犯農(nóng)民的權(quán)益；僅僅建立民主機(jī)制仍然是不夠的，如果沒有積極的合作機(jī)制加以配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正建立起民主合作式運(yùn)行機(jī)制，使鄉(xiāng)村人民有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作，才能切實(shí)解決當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題、破解“三農(nóng)”問題的癥結(jié)，實(shí)現(xiàn)國家在鄉(xiāng)村社會的“善治”。
當(dāng)前的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題乃至“三農(nóng)”問題之所以發(fā)生并日趨嚴(yán)重，可以說在相當(dāng)程度上是由于缺乏真正有效的民主合作機(jī)制引起的。在沒有建立有效的民主機(jī)制（特別是基層民眾對政府的民主制衡機(jī)制）之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運(yùn)行主要依靠上級政府自上而下的監(jiān)督和約束，雖然上級政府對下級政府具有絕對的支配權(quán)力，但是下級政府由于具有上級政府無法比擬的信息優(yōu)勢，往往可以憑借這種信息的不對稱來擴(kuò)張權(quán)力或不恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)用權(quán)力。“在中央政策本身具有相當(dāng)權(quán)威性的情況下，基層政府無論是對上級政府，還是對農(nóng)民，都具有充分理由來擴(kuò)大管制政策的實(shí)施范圍和力度，并巧立名目、從中漁利”[41]，這就不難理解為什么中央的政策會在基層政府的實(shí)際執(zhí)行中會走樣，農(nóng)民負(fù)擔(dān)為什么在“三令五申”的情況下有增無減！問題的嚴(yán)重性還不僅如此，如果沒有自下而上的民主監(jiān)督機(jī)制，由于利益的一致性，上級政府不但可以包容、縱容下級政府的不當(dāng)行為，甚至還會為了某種利益而“合謀”，共同侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。正是由于這個(gè)原因，筆者才認(rèn)為不但要改變縣鄉(xiāng)政府間的“支配－依附”式關(guān)系，還要使鄉(xiāng)村人民切實(shí)有效地參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治，建立自下而上的民主制衡機(jī)制，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為；至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)性公益事業(yè)（如鄉(xiāng)村道路建設(shè)、區(qū)域性水利工程等），不應(yīng)（也不可能）完全指望國家或上級政府來投資建設(shè)，而應(yīng)該在民主的機(jī)制上由政府與農(nóng)民合作辦理。
實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”，還必須重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力，切實(shí)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)。如何改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各自職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法自主性地開展工作，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一個(gè)主要問題。其中，最重要的還是切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式，依據(jù)憲法和有關(guān)法律，進(jìn)一步具體明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力的合法性限度、范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)納入法制化、制度化軌道，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力的擴(kuò)張和濫用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)在加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的政治領(lǐng)導(dǎo)與組織協(xié)調(diào)上，重新建構(gòu)法理化權(quán)威。
同時(shí)，要切實(shí)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事任免和社區(qū)民主決策、以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的民主監(jiān)督等方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用。這里的人事任免對象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門負(fù)責(zé)人，實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接選舉產(chǎn)生。有人擔(dān)心會因此削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)能，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的民選與提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)威有矛盾[42].其實(shí)不然，在一貫的做法中，將民主選舉視為基層人大的一個(gè)主要權(quán)能，表面上看似乎是提高了基層人大的地位，實(shí)質(zhì)上卻使之淪為一種表決儀式；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主要權(quán)能應(yīng)該體現(xiàn)在“議”上，而不是所謂有其名無其實(shí)的“選舉”上。所謂“議”就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)范圍內(nèi)重大事項(xiàng)進(jìn)行“議論”，并做出“決議”；同時(shí)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為進(jìn)行“評議”，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。簡而言之，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的建設(shè)主要是加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的民主決策和民主監(jiān)督作用，將決策權(quán)真正交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，將監(jiān)督權(quán)切實(shí)落實(shí)到位。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的改革，其一，有必要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的日常辦事機(jī)構(gòu)或常設(shè)機(jī)構(gòu)；其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表應(yīng)實(shí)行專任制，人數(shù)不要太多，以便于經(jīng)常性開展活動，提升工作效率；其三，逐步實(shí)行“開放式會議制度”（open town meeting ）[43]，不斷擴(kuò)大普通民眾參與公共事務(wù)的運(yùn)行機(jī)制。
除了改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)能以外，還要進(jìn)一步規(guī)范和調(diào)適鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政關(guān)系。實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政組織由于權(quán)力來源和組織原則的不同，勢將面臨類似于村民自治背景下村、支兩委那樣的體制性緊張與沖突問題[44].這個(gè)問題如果解決不好，勢必影響“鄉(xiāng)政自治”的運(yùn)行質(zhì)量。當(dāng)前一些地方進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度改革（如四川的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公選”或“公推直選”、湖北楊集的“海推直選”等），在這個(gè)方面進(jìn)行了嘗試性探索——由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)實(shí)行了一定范圍的民主選舉，在相當(dāng)程度上改善了二者之間的體制性權(quán)力緊張關(guān)系[45]；然而，即便二者都同時(shí)進(jìn)行了一定形式的民主選舉，但是卻并不意味著同時(shí)建諸于民主機(jī)制上的兩種不同的組織會自覺消除沖突。因此，在民主的機(jī)制中有必要引進(jìn)“協(xié)調(diào)”或“合作”機(jī)制（然而這個(gè)方面常常被人所忽視，至今還沒有這個(gè)方面的試驗(yàn)和探索），以進(jìn)一步調(diào)適二者的關(guān)系。為此，我建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)人選舉采用“聯(lián)合競選制”（或稱之為“聯(lián)選制”）方式[46].所謂“聯(lián)合競選制”，簡單地說，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人聯(lián)合起來競選[47]，這樣做不但可以協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間的關(guān)系，而且有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的團(tuán)結(jié)合作，促進(jìn)“鄉(xiāng)政自治”的良性運(yùn)行。
結(jié)語
總而言之，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題不能簡單地歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從目前的組織體制而言，它是支配性政府間體制造成的；從歷史上來看，它是革命后國家權(quán)力強(qiáng)制性植入（嵌入）鄉(xiāng)村社會打破鄉(xiāng)村社會原生權(quán)力運(yùn)行邏輯的結(jié)果?，F(xiàn)實(shí)的治理需要和歷史的發(fā)展邏輯，都認(rèn)為只有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造為“官民合作”組織，實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”，才能從根本上破解目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題，最終達(dá)致國家在鄉(xiāng)村社會的善治。
但是，很顯然“鄉(xiāng)政自治”是不可能在支配性政府間體制環(huán)境中得以有效運(yùn)行，單單“解構(gòu)”縣鄉(xiāng)之間的壓力型體制是不夠的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題乃至“三農(nóng)”問題的最終解決端賴我國政府間體制從支配式向民主合作式全面轉(zhuǎn)型。
注釋:
[1]可參見拙作：“鄉(xiāng)政新論”，《開放時(shí)代》2002年第5期。
[2]黃宗智（Philip C.C.Huang）：“中國的‘公共領(lǐng)域’與‘市民社會’？——國家與社會間的第三領(lǐng)域”，載鄧正來、J.C.亞歷山大編：《國家與社會：一種社會理論的研究路徑》，中央編譯出版社，2002年1月第1版，第429-430頁。
[3]1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求“把政社分開，建立鄉(xiāng)政府。同時(shí)，按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織。要盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況”。自此以后，全國普遍恢復(fù)重建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
[4]除了這些問題，蕭唐鏢還臚列了農(nóng)產(chǎn)品賣難與農(nóng)民收入增長停滯問題、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與農(nóng)民就業(yè)問題、農(nóng)村人才外流與枯竭問題、小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)村城市化問題、土地問題、穩(wěn)定問題等（參見蕭唐鏢：“二十余年來大陸的鄉(xiāng)村建設(shè)與治理：觀察與反思”，《二十一世紀(jì)》雙月刊2003年8月號）。我認(rèn)為蕭先生指出的問題固然重要，也在一定程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)，但主要不是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題。
[5]各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的具體管理方式在不同的地區(qū)和不同的時(shí)期都不盡相同。僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所為例，有的地方由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理，縣財(cái)政部門僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)；大部分地區(qū)，則以縣財(cái)政部門管理為主，其人、財(cái)、物均由縣財(cái)政部門實(shí)際控制。又如安徽省，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所基本上由縣財(cái)政部門直接管理；農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，省里要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，但是直到目前還有近1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所仍然沒有改變“條條”管理的體制。到2001年以后，安徽省的農(nóng)村中小學(xué)統(tǒng)一收歸縣教育部門管理。
[6]在“條塊分割”中，幾乎每一個(gè)站所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體關(guān)系都不盡相同，這些具體關(guān)系主要體現(xiàn)在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的設(shè)置、組織、人財(cái)物的管理、財(cái)政來源、運(yùn)行機(jī)制、規(guī)范性職能以及實(shí)際發(fā)揮的作用、歷史興衰等方面。為了說清這一問題，作者準(zhǔn)備選擇一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)證調(diào)查，具體分析它們之間的關(guān)系。關(guān)于“條塊分割”問題，有興趣者還可以進(jìn)一步參見曹錦清著：《黃河邊的中國——一個(gè)學(xué)者對鄉(xiāng)村社會的觀察與思考》，上海文藝出版社，2000年9月第1版。
[7]安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些機(jī)構(gòu)大致是在1992年“撤區(qū)并鄉(xiāng)”時(shí)成立的。例如，在此之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般設(shè)置司法助理員，撤區(qū)并鄉(xiāng)后，這一職位分別演化為公安派出所、司法所，甚至在有些規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立“法庭”組織；與此同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委內(nèi)，則設(shè)立“政法委員”或“政法干事”等職位。而在“撤區(qū)并鄉(xiāng)”之前，有關(guān)政法、司法、公安乃至法院、檢察院等方面的日常事務(wù)基本上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法助理員具體承擔(dān)的。
[8]早在1980年底廣西宜山、羅城兩縣農(nóng)村就出現(xiàn)了“村民委員會”組織。1982年12月五屆全國人大五次會議通過的新憲法（第111條）確認(rèn)了“村委會”的法律地位；1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》第七項(xiàng)內(nèi)容專門論及“村民委員會”，對村委會的性質(zhì)、設(shè)立和職能作了明確規(guī)定；經(jīng)過反復(fù)討論、醞釀，1987年11月24日六屆全國人大常委會第二十三次會議終于制定了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，該法于1988年6月1日起在全國試行；直到1998年11月4日九屆全國人大常委會第五次會議才正式通過修訂后的《村民委員會組織法》，結(jié)束該法長達(dá)10年的試行歷史。
[9]最典型的莫過于“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級所有”的人民公社體制。在這種體制中，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)實(shí)際上都是高度集中的農(nóng)村政權(quán)體系的一部分。
[10]關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的詳細(xì)分析，建議參見俞德鵬：“農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的社會和法律分析”，《二十一世紀(jì)》2001年2月號（總第六十三期）。
[11]關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與農(nóng)民負(fù)擔(dān)之間關(guān)系的討論，請進(jìn)一步參見拙作：“農(nóng)村稅費(fèi)改革與‘鄉(xiāng)政’角色轉(zhuǎn)換”，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2001年第5期。
[12]參見中國農(nóng)村研究網(wǎng)（http：/www.ccrs.org.cn/big%5Cncsfggsd.htm ）。
[13]參見拙作：“村民自治與國家重建”，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2002年第4期。
[14]關(guān)于“潛江事件”的評述，請參見拙作：“當(dāng)前鄉(xiāng)村民主發(fā)展的主要問題及其原因——以‘潛江現(xiàn)象’為案例的分析”，中國農(nóng)村研究網(wǎng)。
[15]賀軍偉：“鄉(xiāng)村債務(wù)問題的現(xiàn)狀、成因及對策”，《經(jīng)濟(jì)要參》2002年第45期。
[16]參見拙作：“農(nóng)村稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及其后果”，載《二十一世紀(jì)》網(wǎng)絡(luò)版第5期。
[17]對此論述較多的是華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心張厚安教授。
[18]參見徐勇：“縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換”，《江蘇社會科學(xué)》2002年第2期。
[19]參見中共湖北省委組織部、湖北省社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)課題組：“村級管理方式研究”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1997年第8期。
[20]參見沈延生：“村政的興衰與重建”，《戰(zhàn)略與管理》1999年第6期。
[21]曾軍：“村委會準(zhǔn)政權(quán)化設(shè)想初探”，《社會主義研究》1997年第5期。
[22]李凡、壽慧生、彭宗超、肖立輝：《創(chuàng)新與發(fā)展——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革》，東方出版社，2000年11月第1版，第49頁。
[23]參見鄭法、于建嶸、周紹金、綦彥臣等前引文。
[24]白沙洲：“中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形同‘三要政府’”，http://www.chinesenewsweek.com/109/ChinaAffairs/8930.html.[25]參見陳光焱：“論農(nóng)村稅費(fèi)改革的定律約束和取向選擇——兼評所謂‘黃宗羲定律’”，《財(cái)政研究》2002年第8期。
[26]關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅體制的分析，可進(jìn)一步參見拙作：“農(nóng)村稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及其后果”，載《二十一世紀(jì)》網(wǎng)絡(luò)版第5期。
[27]請參閱憲法第107條規(guī)定和地方組織法的相關(guān)規(guī)定。奇怪的是這些法律僅僅規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但要執(zhí)行本級人大的決議以外還要執(zhí)行上級政府的決定和命令，而縣級以上的政府都只規(guī)定執(zhí)行本級人大的決議，對本級人大負(fù)責(zé)。
[28]參見林萬龍：“鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的制度外籌資：歷史、現(xiàn)狀及改革”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第7期。
[29]中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》（中發(fā)〔1985〕21號），1985年10月31日。
[30]關(guān)于市縣體制的改革，可參見拙作：“三農(nóng)視野下的市管縣體制”，《決策咨詢》2003年第10期。
[31]參閱徐勇：“鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的走向——強(qiáng)村、精鄉(xiāng)、簡縣”，《戰(zhàn)略與管理》2003年第4期。
[32]請進(jìn)一步參見林毅夫關(guān)于強(qiáng)制性制度變遷的論述：“誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷：關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論”，載R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等著：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，第397頁。
[33]關(guān)于“熟人社會”、“半熟人社會”和“公共社會”的討論，可以參見賀雪峰的有關(guān)作品。
[34]黃宗智：“中國的‘公共領(lǐng)域’與‘市民社會’？——國家與社會間的第三領(lǐng)域”，載鄧正來、J.C.亞歷山大編：《國家與社會：一種社會理論的研究路徑》，中央編譯出版社，2002年1月第1版，第429-430頁。
[35]參見黃宗智，前揭文，第436-437、439頁。
[36]參見曾軍，前揭文。
[37]參見黃樹民：《林村的故事——1949年后的中國農(nóng)村變革》，素蘭、納日碧力戈譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2002年3月北京第1版。
[38]參見黃宗智，前揭文，第438頁。
[39]參見〔美〕詹姆斯·N ·羅西瑙（James N.Rosenau）主編：《沒有政府的治理》（Governance Without Government ：Order and Change in World Politics ），張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年9月第1版，第5頁。
[40]全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社，1995年版，第23頁；轉(zhuǎn)引自俞可平主編：《治理與善治》，第4頁。
[41]參見陶然、劉明興、章奇：“農(nóng)民負(fù)擔(dān)、政府管制與財(cái)政體制改革”，《經(jīng)濟(jì)研究》2003年第4期。
[42]參見中共四川省委組織部課題組：“關(guān)于公選、直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部與黨的領(lǐng)導(dǎo)問題的調(diào)查與思考”，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》（雙月刊）2003年第2期。
[43]所謂“開放式會議”制度，是指居民可以自由出席并參與關(guān)于切身利益方面的社區(qū)性事務(wù)的討論、決策。詳盡論述可以參見高新軍：“美國地方政府治理概覽——對美國麻薩諸塞州兩個(gè)地方政府的調(diào)查”，未刊稿。
[44]例如在四川省，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“公選”的普遍推行，“公選”出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委之間的利益沖突問題一下子凸現(xiàn)出來。據(jù)四川省委組織部最近的一份問卷調(diào)查表明，“公選”干部（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長）與基層組織（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）的利益沖突“明顯”和“比較明顯”的分別占20.74%和40.43%；另外沖突“不明顯”的為24.60%；只有14.23%“不存在”沖突。這份調(diào)查報(bào)告指出：“如果實(shí)行嚴(yán)格意義上的直選或人大代表差額選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，黨委、政府的利益沖突可能變得比較尖銳。在曾經(jīng)進(jìn)行過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選‘試驗(yàn)’的步云鄉(xiāng)和實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長‘公推公選’的地方，黨委、政府的關(guān)系已經(jīng)出現(xiàn)了一些微妙的變化。例如，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)長競選中提出的施政措施，而不是執(zhí)照黨委決策開展工作，而且在很大程度上主導(dǎo)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不得不做出某些讓步。調(diào)查同時(shí)發(fā)現(xiàn)，也有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系緊張，爭權(quán)奪利嚴(yán)重。這部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)約占3－5%左右。”參見中共四川省委組織部課題組：“推進(jìn)農(nóng)村基層民主過程中的利益沖突與協(xié)調(diào)問題研究”，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2003年第2期。
[45]郭正林、景躍進(jìn)詳盡分析了村一級黨支部運(yùn)用“兩票制”組織技術(shù)調(diào)適與村民自治組織之間關(guān)系的情況，這種情況可以上移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的“兩推一選”（或“公選”、“海推”）也可以看作鄉(xiāng)鎮(zhèn)長民主選舉制度改革后的一種調(diào)適性機(jī)制。參見郭正林：“村民直選后的村委會與黨支部：現(xiàn)狀與調(diào)適”，載李凡主編《中國基層民主發(fā)展報(bào)告2000－2001》東方出版社2002年版；景躍進(jìn)：“兩票制：組織技術(shù)與選舉模式——‘兩委關(guān)系’與農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)”，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期。
[46]這個(gè)設(shè)想直接得益于辛秋水先生在村民自治選舉中創(chuàng)造的“組合競選制”經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于“組合競選制”，可以參見吳理財(cái)：“村委會要競選組閣”，《社會》1998年第7期；或者辛秋水主編：《中國村民自治》，黃山書社1999年12月版。
[47]具體地說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長正式選舉之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人相互自由“聯(lián)合”，組成不同的“競選班子”，以“競選班子”而不是單個(gè)候選人展開競選活動，最后由選民直接投票挑選他們合意的“班子”。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委選舉是黨內(nèi)選舉，其候選人可以通過組織提名或黨員（代表）大會推選產(chǎn)生。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的副職領(lǐng)導(dǎo)人，可以與正職領(lǐng)導(dǎo)人一樣同時(shí)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員（代表）大會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會預(yù)選、提名產(chǎn)生候選人，然后由正職候選人在這些副職候選人中挑選自己看中的人選，組成“競選班子”進(jìn)行角逐；也可以在正職候選人組合“競選班子”時(shí)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人與自己聯(lián)合競選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人共同協(xié)商提名副職候選人；還可以由當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長共同協(xié)商提名副職候選人，分別交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員（代表）大會和人代會差額選舉產(chǎn)生。參見拙文：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度創(chuàng)新及其改革設(shè)想”，〈鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革學(xué)術(shù)研討會〉參會論文，2003年4月。
當(dāng)前關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革思路的探討，我認(rèn)為主要存在三個(gè)方面的不足：一是將研究的視野局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（層次）本身，忽視了上下級政府間的體制性因素的影響作用；二是鮮有從歷史的角度來分析當(dāng)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，因故難以認(rèn)清當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的歷史根源；三是在方法論上，沒有突破“國家－社會”的分析框架，要么將鄉(xiāng)鎮(zhèn)簡單地視為國家（機(jī)器）的一個(gè)部分，不能認(rèn)識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其上任何一級政府組織都大相迥異的特性；要么從所謂的“鄉(xiāng)村自治”的歷史傳統(tǒng)來推斷鄉(xiāng)鎮(zhèn)“應(yīng)有的”民間屬性，以此來規(guī)劃未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革前途[1].如果不能克服前述三個(gè)方面的不足，我們提出的有關(guān)改革意見就難免會流于偏頗，甚至是有害的。
本文將首先擺出困擾我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些問題，并嘗試從政府間體制上進(jìn)行分析，找出它們的體制性原因；然后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的歷史發(fā)展軌跡進(jìn)行簡單的梳理，探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的發(fā)展規(guī)律；文章還試圖從“國家”與“民間社會”之外的“第三領(lǐng)域”（third realm ）[2]維度來探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的獨(dú)特屬性。在這些分析中，還將穿插對當(dāng)前的一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革思路的評論。在這樣的基礎(chǔ)上，作者會提出自己的改革思路和具體的政策建議。
一、困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些問題
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府似乎是因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)、村民自治和鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)等問題才成為近年來社會和各級政府關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，其實(shí)，它自80年代初重建以來[3]，就一直被一些問題所困擾著。最初主要是“條塊分割”問題，隨后是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹問題，以及村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)權(quán)威的挑戰(zhàn)問題，接下來是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，與之相隨的是農(nóng)村稅費(fèi)改革及鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境等問題[4].這些問題的相繼出現(xiàn)，實(shí)際上亦從另一個(gè)方面說明，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何建設(shè)（或改革）至今都沒有找到一條切實(shí)可行的路徑。
?。ㄒ唬?ldquo;條塊分割”問題。所謂“條塊分割”問題，實(shí)際上是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級政府職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”之間的“管理”關(guān)系不順的問題。盡管在不同的時(shí)期設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的站所名稱、形式、數(shù)量不盡相同，但基本上都是這樣的，即：有利可圖的站所一般都是由縣直部門直接管理或者以其為主導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府輔助管理，而一些無利可圖的站所則被視為“包袱”甩給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政供養(yǎng)。例如，財(cái)政、工商、稅務(wù)、公安、司法、土地、水電、信用社、交通等站所基本上由“條條”管理；文化、廣播、衛(wèi)生院、中小學(xué)、農(nóng)技等事業(yè)單位基本上下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理[5].如此一來，那些設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、由上級主管部門直接管理的站所，勢必會在相當(dāng)程度上瓜分和肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的大部分權(quán)能，同時(shí)，又與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府爭奪鄉(xiāng)村資源特別是財(cái)稅資源，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“權(quán)、能、利”三個(gè)方面皆不能成為一級完備、統(tǒng)一、效能的政府，以致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法有效領(lǐng)導(dǎo)和管理本區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化和社會等各項(xiàng)事業(yè)。[6]
（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的膨脹，主要發(fā)生在1980年代中后期。隨著農(nóng)村家庭責(zé)任制的推行以及人民公社體制的瓦解，那時(shí)候的村級組織趨于癱瘓和半癱瘓，習(xí)慣于行政控制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織，為了因應(yīng)鄉(xiāng)村基層組織的這一變化，以及出于實(shí)際的社會管理、征收稅費(fèi)、計(jì)劃生產(chǎn)和實(shí)施家庭計(jì)劃生育的需要，最初的反映（無論是自覺或者不自覺的）幾乎無一例外是增加人員、擴(kuò)充機(jī)構(gòu)。在這種情況下，這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)和人員的膨脹現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從最初“政社分開”時(shí)的黨委、政府“兩套班子”很快擴(kuò)大為“五套班子”甚至六套班子，它們分別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、人大（主席團(tuán)）、紀(jì)委、人武部和一些地區(qū)成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政協(xié)（聯(lián)絡(luò)組），以及一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)組織。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原來的一些部門助理員設(shè)置到此時(shí)也分別演化為相應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)，它們要么成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，即專職辦公室（如民政、計(jì)生、企業(yè)辦公室等）、委員會（如農(nóng)經(jīng)委、教委等）或站、所（如統(tǒng)計(jì)站、經(jīng)管站、財(cái)政所等），要么成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬單位，屬于所謂的“七站八所”之類機(jī)構(gòu)（如公安派出所、司法所、土管所、稅務(wù)所、工商所、城建所、電管站、計(jì)劃生育服務(wù)站等站所），改由上級主管部門管理[7]，這些新設(shè)的機(jī)構(gòu)不少為自收自支單位，其工作人員也相應(yīng)增加，大多為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行聘用（非國家編制人員）。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局等11個(gè)部委對全國1020個(gè)有代表性鄉(xiāng)鎮(zhèn)的抽樣調(diào)查，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)為16個(gè)，其人員平均158人，超過正常編制的2-3倍；平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬單位為19個(gè)，其人員達(dá)290余人，嚴(yán)重超編。依靠收費(fèi)度日或直接向農(nóng)民攤派、榨取，往往是確保這些新增機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)的主要手段。
（三）村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)權(quán)威的挑戰(zhàn)。1988年以后，“村民自治”漸次在中國大陸村一級得以推行。[8]眾所周知，在村民自治實(shí)行之前，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村關(guān)系是一種行政隸屬關(guān)系。在這種關(guān)系中，村級組織無論是最初的“村政府”、人民公社時(shí)期的“生產(chǎn)大隊(duì)”或是后來的“村公所”乃至“村委會”，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)向下延伸、對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行行政控制的一級政權(quán)或準(zhǔn)政權(quán)組織，在功能上，它主要地代表“國家”對鄉(xiāng)村社會進(jìn)行管理，是自上而下國家機(jī)器的最基礎(chǔ)的組成部分[9].然而，村民自治制度卻賦予了“村委會”組織一種全新的內(nèi)容和規(guī)范，在村民自治制度中，村委會不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級組織，而是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，同時(shí)，法律還明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)”。這樣一來，單從制度、結(jié)構(gòu)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為了國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的行政“末梢”，鄉(xiāng)村關(guān)系在一定程度上反映了國家與鄉(xiāng)村社會關(guān)系。從這個(gè)意義上而言，村民自治制度重新界定了國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系，從而形成了所謂的“鄉(xiāng)政村治”的政治格局。由于“鄉(xiāng)政”的權(quán)力來源、權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理體制并沒有隨著村民自治的推行、發(fā)展而進(jìn)行適應(yīng)性改革，使“鄉(xiāng)政”與“村治”之間關(guān)系處于一種體制性緊張乃至沖突狀態(tài)（關(guān)于這一點(diǎn)，后文將展開論述）；尤其是村級直接民主選舉，內(nèi)在地激發(fā)了鄉(xiāng)村人民的民主意識和民主訴求，他們基于自身經(jīng)濟(jì)利益、政治權(quán)利等方面的考量，要求改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)的權(quán)威來源方式，將民主直選擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，進(jìn)一步開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治，并實(shí)際地參與到鄉(xiāng)村治理的諸項(xiàng)事務(wù)之中。
?。ㄋ模┺r(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。“撤社建鄉(xiāng)”以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日漸暴露出來。到了1990年，各種向農(nóng)民征收的項(xiàng)目已達(dá)149項(xiàng)之多。1991年農(nóng)民負(fù)擔(dān)約占上年人均純收入的13%，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了5%的控制線。此后，雖然國家加大了對農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治理、整頓力度，但是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題不但未有明顯好轉(zhuǎn)，相反地卻愈演愈烈，成為我國農(nóng)村地區(qū)最注目的焦點(diǎn)問題之一[10].在對加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的撻伐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一時(shí)成為加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的眾矢之的?？陀^地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的確負(fù)有一定的責(zé)任，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未必就是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“罪魁禍?zhǔn)?rdquo;。正如前面所述，在“條塊分割”體制下，其實(shí)有相當(dāng)一部分從農(nóng)民身上汲取的經(jīng)濟(jì)資源（包括各種稅費(fèi)、攤派）通過“條條”被上級政府部門所拿走。另一方面，則通過所謂的逐級“財(cái)政包干”以及隨后實(shí)行的偏重失衡的分稅制（加之政府間自上而下的壓力型支配式政治體制的配合），從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政直接進(jìn)行抽取，自下而上地流向上級政府[11].事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實(shí)際所得非常少，特別是分稅制以后，真正留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法定稅收都是一些分散、小額、難收的稅種，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了征收這些稅收不但耗費(fèi)了它大量的精力，而且極容易與農(nóng)民產(chǎn)生直接的利益沖突。
雖然我國自上而下地實(shí)行了財(cái)政體制的分稅制改革，但是各級政府并未同步地進(jìn)行相應(yīng)的分權(quán)改革，上下級政府間的權(quán)力關(guān)系仍然是一種絕對的支配關(guān)系，上級政府可以憑借下級政府無法干預(yù)的權(quán)力，不但可以制定有利于自己的分稅規(guī)則，甚至可以任意平調(diào)下級政府的資源，而且同時(shí)還可以將一些事務(wù)和原本由本級生產(chǎn)的公共品任務(wù)分配給下級政府。以致最終形成這樣一種狀況，即：財(cái)稅資源自下而上逐級向上集中，各種任務(wù)、指標(biāo)卻自上而下地逐級分解、落實(shí)給基層政府。處在最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府境遇最糟，他們在完成上級的財(cái)稅征繳任務(wù)之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的制度內(nèi)收入已所剩無幾。可憐的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度內(nèi)收入在鄉(xiāng)村公共品生產(chǎn)和供給方面尚且付之闕如，還要承擔(dān)大量自上而下交辦的各項(xiàng)事務(wù)（其中有不少事務(wù)本不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府），這就迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不在制度外“另辟蹊徑”、自謀財(cái)路，而這些最終勢必轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負(fù)擔(dān)，由此也就不難理解農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題何以愈演愈烈了。
?。ㄋ模┺r(nóng)村稅費(fèi)改革與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境問題。農(nóng)村稅費(fèi)改革2000年首先在安徽全省進(jìn)行試點(diǎn)，隨后又先后在江蘇、湖北和浙江等20個(gè)省份全面展開。據(jù)最新報(bào)道，目前試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)業(yè)人口已達(dá)6.2億，約占全國農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的3/4；試點(diǎn)地區(qū)減負(fù)幅度一般在30％以上（個(gè)別地區(qū)達(dá)到40%以上），農(nóng)民得到的好處預(yù)計(jì)在300億元以上[12].由此可以反觀，過去農(nóng)民被剝奪的情況。
農(nóng)村稅費(fèi)改革表面上似乎是為了整治日益泛濫的農(nóng)村“三亂”問題而進(jìn)行的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、讓民休養(yǎng)生息之舉，實(shí)則是挽救1980年代中后期以來“國家”在鄉(xiāng)村社會日漸加深的治理性危機(jī)。從這個(gè)意義上來說，與其說農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)村分配關(guān)系和經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)整，毋寧說是國家合法性在鄉(xiāng)村社會重建的一種嘗試和努力（能否取得實(shí)際的效果，有待觀察）。這種努力，主要是通過這樣兩個(gè)途徑達(dá)成的：一是取消一些不合理收費(fèi)項(xiàng)目，將另一些收費(fèi)項(xiàng)目并入農(nóng)業(yè)稅收中合并征收，從而將農(nóng)民負(fù)擔(dān)降低并控制（或固定）在某一可以接受的范圍之內(nèi)，農(nóng)民由于獲得實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益（實(shí)惠）對“國家”增進(jìn)了信任和擁護(hù)；二是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的非預(yù)算收入，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收支納入預(yù)算管理。在隨后的改革中，又將鄉(xiāng)村教師的工資收歸縣財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行“統(tǒng)管”。這些措施的良苦用心顯而易見，說白了就是規(guī)范和約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為，以免他們向農(nóng)民亂收費(fèi)、亂集資和亂攤派。很顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府淪為這場改革的一個(gè)犧牲品或代罪羔羊——因?yàn)闊o論是基層民眾還是某些上層政府官員乃至一些學(xué)者都將農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
其實(shí)，在農(nóng)村地區(qū)推行村民自治，也是一種國家重建的目的。實(shí)行村民自治以后，國家通過賦予農(nóng)民一定的自治權(quán)，即通過所謂的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督以及村務(wù)公開，重新贏得了農(nóng)民對國家政策的服從和對國家義務(wù)的遵守。國家在農(nóng)民的心目中樹立了權(quán)威，農(nóng)民則把不滿和憤懣撒在一些“粗暴”的鄉(xiāng)村干部身上，常常指責(zé)他們違背了國家的政策和法律。[13]在推行村民自治中，國家同樣地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向了農(nóng)民的反對者一邊。從目前的村民自治的發(fā)展來看，鄉(xiāng)村之間的支配性關(guān)系的確是村民自治發(fā)展的主要障礙。從今年媒體大肆炒作的“潛江事件”來看，也反映了這一點(diǎn)[14].但是，鄉(xiāng)村關(guān)系實(shí)際上只是自上而下支配式政府間關(guān)系鏈條的一個(gè)環(huán)節(jié)而已，換言之，這種支配式政府間體制決定了鄉(xiāng)村之間的沖突的必然性，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然是支配性政治體系的一部分。
再回到農(nóng)村稅費(fèi)改革這個(gè)問題上來。農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，勢必會減少鄉(xiāng)村財(cái)政的收入特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的收入，并因此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支的缺口問題。與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政原來遺留下來的巨大債務(wù)問題也將無法化解。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨嚴(yán)重的收支缺口和債務(wù)壓力，并將長期化。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后（2000年），安徽省農(nóng)業(yè)兩稅（農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）及附加是37.61億元，比改革前49.25億元（包括改革前的農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留中的公益金、管理費(fèi)）減少了11.64億元，再加上被取消的屠宰稅和農(nóng)村教育集資5.26，全省鄉(xiāng)村兩級政策內(nèi)減少財(cái)力就達(dá)16.90億元。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政減收13.96億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少收入75.46萬元。雖然目前的轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)85%的政策內(nèi)減收，但是，在稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政除了政策內(nèi)的收入以外，還有政策外的收入。農(nóng)村稅費(fèi)改革幾乎完全取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的政策外收入，因此，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際減少收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于75.46萬元。有人估計(jì)，安徽省平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)因?yàn)檗r(nóng)村稅費(fèi)改革減收至少有90萬元。而在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，根據(jù)安徽省財(cái)政部門的調(diào)查，全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財(cái)政原來就平均負(fù)債達(dá)303萬元。這也就是說，農(nóng)村稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政而言不啻為“雪上加霜”。
根據(jù)國家農(nóng)業(yè)部1999年的一項(xiàng)全面清查，截至1998年底，全國鄉(xiāng)村兩級的實(shí)際債務(wù)達(dá)到3259億元，其中鄉(xiāng)級債務(wù)高達(dá)1776億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債為408萬元。而且，最近幾年這一負(fù)債情況有增無減。[15]背負(fù)如此的高額債務(wù)，在農(nóng)村稅費(fèi)改革的剛性約束下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困境（或危機(jī)）勢必又會引發(fā)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府新的合法性危機(jī)。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府始終處在“兩難”的困境之中。即：為了生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村公共品，就不得不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，因?yàn)橐罁?jù)現(xiàn)有的分稅制和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的制度內(nèi)收入十分有限，而且其主體稅源都是一些數(shù)額小、分散的和難以征收的稅種；如果不加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就不能生產(chǎn)、供給基本的鄉(xiāng)村公共品，滿足廣大鄉(xiāng)村人民日益增長的公共需求。在這兩難之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著雙重的合法性挑戰(zhàn)：一方面，如果不能滿足鄉(xiāng)村人民基本的公共需求，生產(chǎn)和供給最起碼的鄉(xiāng)村公共品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的存在價(jià)值就被置疑；另一方面，如果為了生產(chǎn)和供給基本的鄉(xiāng)村公共品而加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)超出了農(nóng)民接受的界限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的合法性同樣會大打折扣。農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是同時(shí)卻又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推向了另一種合法性危機(jī)之中，由于他受財(cái)力所限和規(guī)范化財(cái)政的剛性束縛，他不可能有效生產(chǎn)和供給鄉(xiāng)村公共品而滿足鄉(xiāng)村人民日益增長的公共需要。[16]
二、針對這些問題人們提出的改革思路
針對這些問題，人們提出了種種改革思路，這些思路不外乎是：（1）要么主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)，將它建設(shè)為一級完備（或完全）的農(nóng)村基層政府組織；（2）要么主張?zhí)摶l(xiāng)鎮(zhèn)政府，將之改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派”；（3）要么主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行（類似于村民自治那樣的）社區(qū)性“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。
起初，人們基于“條塊分割”體制瓜分或肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)能，有不少人主張，應(yīng)該加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)，將縣級政府設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，使之成為一個(gè)完備的政府組織。后來，另有一些學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與其不能成為一級完全的政府組織，倒不如將之改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立“鄉(xiāng)公所”或“鎮(zhèn)公所”。甚至有個(gè)別人因此主張干脆撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。
實(shí)行村民自治以后，基于村民自治的發(fā)展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傳統(tǒng)權(quán)威的挑戰(zhàn)，人們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)或改革又是歧見紛紜：有人認(rèn)為，“鄉(xiāng)政村治”是中國特色的農(nóng)村政治模式，它是新的歷史時(shí)期治理農(nóng)村的最好的政治模式[17]，主張“加強(qiáng)鄉(xiāng)政，完善村治”；有人則認(rèn)為“鄉(xiāng)政村治”這一治理結(jié)構(gòu)隨著市場化、現(xiàn)代化和民主化的發(fā)展，其不適應(yīng)性愈來愈明顯，而主張“縣政、鄉(xiāng)派與村治”，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換[18]；有的主張將“鄉(xiāng)政”下沉到原行政村一級，將“村治”局限在自然村之內(nèi)[19]；有的主張實(shí)行“鄉(xiāng)治、村政、社有”[20]；也有人主張村委會準(zhǔn)政權(quán)化，賦予村委會一定的行政強(qiáng)制權(quán)，使村委會具有一定程度的政權(quán)性質(zhì)和地位[21]；同時(shí)，也有人主張從“鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選”開始，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治式民主”改革[22]；還有人主張?jiān)诖迕褡灾蔚幕A(chǔ)上，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”或“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民自治”，將國家的基層政權(quán)單位進(jìn)一步收縮到縣一級[23].如此眾多的歧見，也不外乎加強(qiáng)農(nóng)村政權(quán)建設(shè)、實(shí)行“鄉(xiāng)派”或“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”三種改革路徑。
然而，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)等問題上，人們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府何去何從似乎又趨向一致，即實(shí)行“鄉(xiāng)派”或者“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”，幾乎沒有人主張要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)，因?yàn)樗麄兓旧隙际菍⑧l(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹、農(nóng)民負(fù)擔(dān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政等問題歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，認(rèn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是這些問題（特別是農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題）的始作俑者。例如，有人就認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形同“三要政府”[24]，“養(yǎng)了不少不該養(yǎng)的人，收了不少不該收的錢，做了不少不該做的事”，已經(jīng)沒有必要再設(shè)立為一級政府，因而主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
事實(shí)上，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，（歷史地來看）并非簡單的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的利益分配不公的問題，從更深層次上反映了我國二元社會結(jié)構(gòu)的不平衡關(guān)系。即使撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，未必就能從根本上改變這種關(guān)系。根據(jù)有關(guān)資料，自1950－1978年間，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差從農(nóng)民身上隱蔽性獲取5100億元，通過農(nóng)業(yè)稅收從農(nóng)民身上直接征收978億元，而同期國家財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支出為1577億元，也就是說，國家從農(nóng)民身上凈提取4500億元；1979－1994年間，國家通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差又取得收入15000億元，通過農(nóng)業(yè)稅收獲取1755億元，同期對農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)支出為3769億元，國家凈提取12986億元；1994－2000年間，農(nóng)民交納的稅金和各項(xiàng)費(fèi)用為9733億元，國家向農(nóng)業(yè)投入5986億元[25].從農(nóng)民負(fù)擔(dān)這一角度，主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或?qū)嵭?ldquo;鄉(xiāng)派”者，其潛在的前提似乎是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的“萬惡之源”，只要撤銷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就能從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。——這種想法，未免過于簡單！
同樣地，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政問題，有許多學(xué)者認(rèn)為撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、實(shí)行“鄉(xiāng)派”或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，就能解決問題。他們開出的“藥方”仍然沒有擺脫這種簡單的思維方式和“頭痛醫(yī)頭”的窠臼。客觀而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政之所以陷入困境，固然與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)，特別是在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上形成的債務(wù)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不無關(guān)系，但是在相當(dāng)程度上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的問題是由于現(xiàn)有的偏重失衡的政府間財(cái)稅體制造成的。[26]一些人之所以在農(nóng)民負(fù)擔(dān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政這樣的問題上出現(xiàn)簡單的思維定式，主要是由于他們將分析問題的視閾局限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，而忽視了上下級政府間權(quán)力結(jié)構(gòu)、財(cái)稅體制等制度性因素更為根本的影響作用。因而，其改革思路難免有諸多疏漏之處。
三、縣、鄉(xiāng)、村關(guān)系：體制性沖突
接下來，我們不妨具體地考察一下縣鄉(xiāng)之間的關(guān)系。一方面，縣級政府直接通過財(cái)政、人事、考核等直接控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，另一方面則通過縣級政府職能部門設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”肢解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力和財(cái)政（如前文所述）。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但不是一級責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的政府，而且由于它的決策權(quán)甚至相當(dāng)一部分行政權(quán)掌握在縣級政府及其部門手中，它成了縣級政府事實(shí)上的派出機(jī)構(gòu)，主要地執(zhí)行縣級政府的指令。這種縣鄉(xiāng)關(guān)系，由于法律規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了執(zhí)行本級人民代表大會的決議以外還要執(zhí)行上級政府的決定和命令[27]，而具有一定的“合法性”。
縣鄉(xiāng)之間的這種關(guān)系，在總體性支配型政治社會中，原本是沒有什么問題的。例如，在人民公社制度中，不單縣與鄉(xiāng)之間是這種行政支配關(guān)系，鄉(xiāng)與村之間也是這種行政支配體制。而且在人民公社體制中，“公社”本身并非這一體制的重心，人民公社體制的重心在生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)——即所謂“三級所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”。當(dāng)時(shí)的“公社”實(shí)際上只起到國家“代言人”的角色，起“上傳下達(dá)”之作用，因而，它在這種體制中似乎不存在什么問題。雖然在那時(shí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)并不比現(xiàn)今輕許多，甚至有研究指出人民公社時(shí)期農(nóng)民負(fù)擔(dān)與上年農(nóng)民純收入的比例最高達(dá)35.2%（1970年），最低也有20%（1962年），一般在25%左右，而且，這些數(shù)據(jù)尚未將那一時(shí)期極為嚴(yán)重的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”和大量無償調(diào)用農(nóng)業(yè)勞動力計(jì)入在內(nèi)[28].然而當(dāng)時(shí)并沒有人將農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（或“公社”），甚至根本就沒有意識到農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的存在及其嚴(yán)重性（當(dāng)然這與當(dāng)時(shí)的隱蔽性征收方式有關(guān)，更主要的還是由于這種上下一貫的支配性體制起著作用）。
撤社建鄉(xiāng)以后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題才逐漸跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聯(lián)系起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重建不到兩年，中共中央、國務(wù)院就發(fā)出了《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》。該通知說，“近幾年來，黨中央、國務(wù)院三令五申，要求切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是大部分地方農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍然不斷增加。農(nóng)民依法納稅和合理上交集體提留是必要的，現(xiàn)在的問題是，除此以外，還要交納各種攤派款項(xiàng)。有些地方攤派項(xiàng)目達(dá)幾十種，人均負(fù)擔(dān)十幾元、幾十元。同時(shí)還有各種名目的亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)民的負(fù)擔(dān)能力”[29].雖然這份文件沒有明確所指，但是很明顯鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是難逃其咎的。
但是，自從實(shí)行村民自治以后，鄉(xiāng)村之間的行政支配關(guān)系不再具有合法性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為了自上而下支配性行政體系的末稍，于是，農(nóng)民負(fù)擔(dān)等“三農(nóng)”問題才漸次歸咎到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府身上。
目前的農(nóng)村基層管理體制存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)性沖突。一方面，縣與鄉(xiāng)之間繼續(xù)維持著原來的行政支配關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受著自上而下的行政“壓力”；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又面臨著自下而上鄉(xiāng)村自治力量發(fā)展的挑戰(zhàn)，兩種不同的力量同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次交匯，不但暴露和激化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的體制性矛盾，而且還將農(nóng)村的其它一些問題（例如農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題）也聚集到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。因而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為當(dāng)前“三農(nóng)”問題的一個(gè)主要矛盾集結(jié)體，這也從一個(gè)方面凸現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的重要性。
很顯然，在這種情況下，將鄉(xiāng)級政府改為縣級政府的派出機(jī)構(gòu)，雖然一時(shí)可以緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制性矛盾，但是作為派出機(jī)構(gòu)的“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所”仍然不能從根本上解決這一結(jié)構(gòu)性沖突，甚至還會將這一沖突進(jìn)一步延伸到縣級政府。實(shí)行“鄉(xiāng)派”，對于縣級政府而言無疑于“引火燒身”。
或許有人認(rèn)為，實(shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”順應(yīng)了農(nóng)村基層自治性民主發(fā)展的需要，是順理成章的首選改革之策。因?yàn)閷?shí)行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”以后，鄉(xiāng)與村之間的權(quán)力沖突必然消失；由于撤銷了鄉(xiāng)級政府，又在相當(dāng)程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，化解了原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的矛盾。但是，只要縣級政府仍然是支配性行政體系的一部分，這同樣會將原來發(fā)生在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的體制性矛盾上延至（或上交給）縣級政府，勢必導(dǎo)致“國家”與鄉(xiāng)村社會在更大的范圍內(nèi)發(fā)生沖突，加劇農(nóng)村社會的震蕩。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，勢必還會牽涉到縣、鄉(xiāng)、村（乃至地、市[30]）整個(gè)政治體制的整體性設(shè)計(jì)和重新安排（關(guān)于這一方面，徐勇有獨(dú)到的見解[31]，不再贅述）。
四、對當(dāng)前幾種流行的改革思路的簡單評價(jià)
盡管村民自治對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的傳統(tǒng)權(quán)威提出了挑戰(zhàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的問題也已成堆，但是這并不意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制會發(fā)生誘致性自行變遷。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，在相當(dāng)程度上是一種政府自身的改革，更主要地依賴政府的制度安排或外在的強(qiáng)制性制度變革[32].很顯然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，首先必須符合“國家”的利益，有利于“國家”對鄉(xiāng)村社會的治理。
從“國家”這一角度而言，是否設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，主要取決于兩個(gè)因素：（1）是否有利于政權(quán)的穩(wěn)定、維護(hù)“國家”對鄉(xiāng)村社會的管理；（2）是否有利于“國家”從鄉(xiāng)村社會汲取資源。首先，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級政府有利于政權(quán)的穩(wěn)定。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“國家”與鄉(xiāng)村民間社會的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的作用——它是調(diào)整二者力量的一個(gè)極其重要的平衡器，亦是二者博弈的一個(gè)主要場域，甚至是二者沖突的一個(gè)不可置換的緩沖區(qū)間。一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“國家”與基層民眾之間就缺少必要的調(diào)節(jié)、緩沖和磨合的“中介”組織（機(jī)制），二者之間不可避免的矛盾或沖突勢必會處于“短兵相接”的狀態(tài)之中。一旦發(fā)生這種情況，就比較難以解決彼此之間的矛盾或沖突。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻能在一定意義上扮演著介于“國家”與基層民眾之間的一種“中介”角色，對于緩解、調(diào)節(jié)國家與基層民眾的關(guān)系起著不可忽視的作用。
其次，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不便于鄉(xiāng)村管理。建國初期，我國農(nóng)村主要實(shí)行“小鄉(xiāng)制”，由于不便“管理”，于是又在縣、鄉(xiāng)之間設(shè)立了“區(qū)”的建制；后來，“撤區(qū)并鄉(xiāng)”以后，有些地方（如湖北、廣東等地農(nóng)村）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模過大，“管不過來”，于是又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下（鄉(xiāng)、村之間）設(shè)立“管理區(qū)”、“片”等非正式的管理層級。而這些非正式組織往往更容易偏離“國家”的性質(zhì)，蛻變?yōu)橐环N“贏利型經(jīng)紀(jì)人”（entrepreneurial brokerage ），它們不但加劇對農(nóng)民的剝奪，侵害農(nóng)民的利益，而且由于它們通常借用國家的權(quán)威，干些損公肥私的事，也會損害國家的利益和形象。與其設(shè)置一些非正式組織，毋寧保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一正式組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，不在于撤銷與否，關(guān)鍵在于它是一個(gè)什么樣的政府。
更為重要的是，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，便于“國家”從鄉(xiāng)村社會提取資源。我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和現(xiàn)代化只能倚賴于自身的資源，不可能走西方發(fā)達(dá)資本主義國家那種殖民式發(fā)展道路。農(nóng)村改革以后，雖然國家從鄉(xiāng)村社會汲取的資源有逐漸減少的趨向，但是鄉(xiāng)村資源至今仍然是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要資源。
最好的改革思路應(yīng)該是，既有利于國家對鄉(xiāng)村社會的治理，又有利于農(nóng)村基層民主和農(nóng)村社會的發(fā)展。
如果從鄉(xiāng)村民主這一視角來看，實(shí)行“鄉(xiāng)派”顯然不利于農(nóng)村基層民主的發(fā)展，因?yàn)?，作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所更加具有“官僚化”的性格。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所與村民自治組織的權(quán)力來源、權(quán)力結(jié)構(gòu)的不同，鄉(xiāng)村之間既有的體制性緊張不但不能舒解甚至?xí)M(jìn)一步激化、升級；甚至還會將這一體制性緊張關(guān)系進(jìn)一步擴(kuò)展到縣級政府——實(shí)行“鄉(xiāng)派”，對于縣級政府而言無疑于“引火燒身”。況且，一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”也就不存在所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉問題，派出機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人從法理上而言理應(yīng)由上級組織指定或直接任命；而從村級民選直接過渡到縣級民選似乎更加困難，農(nóng)村基層民主的發(fā)展由于缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的必要過渡而將阻滯不前。
在這一點(diǎn)上，我們可以從臺灣農(nóng)村基層民主化進(jìn)程中汲取經(jīng)驗(yàn)。臺灣的民主化進(jìn)程是從村到鄉(xiāng)再到縣逐級向上發(fā)展的，只有在上級政府普遍實(shí)行民選以后，再可以反過來推行“鄉(xiāng)派”或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“官派”。
另外，它也不利于生產(chǎn)或提供鄉(xiāng)村社區(qū)地方性公共品或公共服務(wù)，因?yàn)閺墓财返纳a(chǎn)和供給角度而言，政府的層級越低，越符合社區(qū)地方性需要。一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”，縣級政府往往只會考慮全縣的“平衡”而不會顧及鄉(xiāng)村社區(qū)地方性特別的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的體制下，縣級政府更有興趣將公共資源投入到“縣城”（或市政）的建設(shè)上來和一些“形象工程”、“政績工程”上面，根本不顧及人民的公共需求。
而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”在現(xiàn)階段更不可能推行，因?yàn)樗炔槐阌趪覍︵l(xiāng)村社會的行政管理和社會整合，也不利于從鄉(xiāng)村社會提取資源。更為重要的是，它本身缺乏自治的基礎(chǔ)條件：一是當(dāng)前的村民自治還不足以發(fā)展為更高層級的社區(qū)自治形式，即便村民自治本身也還存在不少問題沒有解決好；二是在一個(gè)范圍較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)行“自治”，具有許多難以克服的實(shí)際困難，首先是鄉(xiāng)村人民之間不甚了解，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)社會不同于村莊社會，村莊社會是一個(gè)“熟人社會”，大家彼此“心肝也了然”[33].有許多人以美國“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”為例，認(rèn)為在中國也可以推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。其實(shí)，美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模相當(dāng)小，其人口也不過于我國的一個(gè)村莊。因此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”至少在目前而言是一個(gè)可愛的想法而已。
雖然“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”不可行，但是我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革則完全可以借鑒“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的一些做法，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的某些民主機(jī)制引進(jìn)到我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制中，通過“引進(jìn)”、“嫁接”來改良現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與鄉(xiāng)村民間權(quán)力、國家民主與基層社區(qū)性民主的“對接”，形成可欲的良性互動關(guān)系。——這實(shí)際上就是筆者主張的“鄉(xiāng)政自治”式改革。
五、“第三領(lǐng)域”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
目前對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的討論，仍然沒有走出“國家”（state ）或“社會”（civil society）兩個(gè)極端的分析范式，要么從“國家”的角度來規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)，要么從所謂的鄉(xiāng)村民間社會“自治”的傳統(tǒng)來設(shè)計(jì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”（或“鄉(xiāng)民自治”）的藍(lán)圖。實(shí)際上，這些“國家化”或“去國家化”（de-stateification ）的改革思路，都沒有看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織處于“國家”和鄉(xiāng)村社會之間的“第三領(lǐng)域”的特性。
“第三領(lǐng)域”（third realm ）這一概念，是由黃宗智（Philip C.C.Huang）提出來的。他認(rèn)為：“第三領(lǐng)域”是“國家”與“社會”共同作用并且雙方都參與其間的一個(gè)特殊領(lǐng)域。在這個(gè)領(lǐng)域中，“單純從社會組織或國家權(quán)能出發(fā)，都無法領(lǐng)會其內(nèi)涵”：“我們可以討論國家或者社會或者兩者一起對第三領(lǐng)域的影響，但卻不會造成這一區(qū)域會消融到國家里或社會里或者同時(shí)消融到國家與社會里的錯(cuò)覺。我們將把第三領(lǐng)域看作具有超出國家與社會之影響的自身特性和自身邏輯的存在”[34].誠如黃宗智所言：“如果就清代與民國而言，用社會自主與國家權(quán)力的理想型對立來描繪中國是一種誤導(dǎo)，那么對于國家權(quán)力比先前任何時(shí)候都更具滲透性和覆蓋性的當(dāng)代中國，這就更會引人誤入歧途了。從社會整合與國家政權(quán)建構(gòu)兩過程的并行來衡量，共產(chǎn)黨革命導(dǎo)致國家政權(quán)建構(gòu)劇烈加速與推展，使得兩方面的關(guān)系更不平衡。雖然整個(gè)社會組織的范圍急劇縮小，但正式國家機(jī)構(gòu)的規(guī)模卻成倍增大，其結(jié)果是……傳統(tǒng)第三領(lǐng)域大幅度的國家化。更有甚者，除了正式國家機(jī)構(gòu)的控制范圍在擴(kuò)大外，黨與國家還把第三領(lǐng)域的剩余部分大片地徹底制度化，以盡量擴(kuò)大其影響力。”盡管如此，這種“第三領(lǐng)域”仍然“不完全屬于正式政府，也不完全屬于民間社會，依其結(jié)構(gòu)，它同時(shí)包括了兩方面的影響因素”。如果說集體時(shí)期發(fā)生的主要是第三領(lǐng)域的國家化，那么在改革時(shí)期則是大幅度的社會化與“去國家化”。[35]依據(jù)這個(gè)分析范式，我們大致可以將當(dāng)代中國農(nóng)村的政治社會劃分為三個(gè)部分：鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上屬于國家部分，行政村以下屬于民間社會部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村主要（但也不完全）處在“第三領(lǐng)域”。在第一部分，主要是由正式的制度規(guī)約的，受國家權(quán)力的直接支配；在第二部分，主要是由民間傳統(tǒng)或習(xí)俗規(guī)范的，受血緣和地緣等自然權(quán)力的支配；在第三部分，通常是受國家權(quán)力和自然權(quán)力的共同作用，并由正式的制度和非正式的鄉(xiāng)規(guī)民約所制約。由此，我們可以比較容易理解：為什么行政村一級（即使是在實(shí)行村民自治以后）總是帶有準(zhǔn)政權(quán)的性質(zhì)。正如一些學(xué)者所論述的，在自然村以下是“熟人社會”，而在行政村一級卻不再完全是“熟人社會”，只能稱之為“半熟人社會”。而且，自然村和行政村的權(quán)力來源、結(jié)構(gòu)形態(tài)和運(yùn)作方式也不盡相同。以至有人提出以準(zhǔn)政權(quán)的形式來家”從鄉(xiāng)村社會汲取資源。首先，保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層級政府有利于政權(quán)的穩(wěn)定。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于“國家”與鄉(xiāng)村民間社會的居間地位，它在國家與基層民眾之間扮演著其他組織無可替代的作用——它是調(diào)整二者力量的一個(gè)極其重要的平衡器，亦是二者博弈的一個(gè)主要場域，甚至是二者沖突的一個(gè)不可置換的緩沖區(qū)間。一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”或者撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，“國家”與基層民眾之間就缺少必要的調(diào)節(jié)、緩沖和磨合的“中介”組織（機(jī)制），二者之間不可避免的矛盾或沖突勢必會處于“短兵相接”的狀態(tài)之中。一旦發(fā)生這種情況，就比較難以解決彼此之間的矛盾或沖突。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻能在一定意義上扮演著介于“國家”與基層民眾之間的一種“中介”角色，對于緩解、調(diào)節(jié)國家與基層民眾的關(guān)系起著不可忽視的作用。
其次，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不便于鄉(xiāng)村管理。建國初期，我國農(nóng)村主要實(shí)行“小鄉(xiāng)制”，由于不便“管理”，于是又在縣、鄉(xiāng)之間設(shè)立了“區(qū)”的建制；后來，“撤區(qū)并鄉(xiāng)”以后，有些地方（如湖北、廣東等地農(nóng)村）發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模過大，“管不過來”，于是又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下（鄉(xiāng)、村之間）設(shè)立“管理區(qū)”、“片”等非正式的管理層級。而這些非正式組織往往更容易偏離“國家”的性質(zhì)，蛻變?yōu)橐环N“贏利型經(jīng)紀(jì)人”（entrepreneurial brokerage ），它們不但加劇對農(nóng)民的剝奪，侵害農(nóng)民的利益，而且由于它們通常借用國家的權(quán)威，干些損公肥私的事，也會損害國家的利益和形象。與其設(shè)置一些非正式組織，毋寧保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這一正式組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，不在于撤銷與否，關(guān)鍵在于它是一個(gè)什么樣的政府。
更為重要的是，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，便于“國家”從鄉(xiāng)村社會提取資源。我國的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和現(xiàn)代化只能倚賴于自身的資源，不可能走西方發(fā)達(dá)資本主義國家那種殖民式發(fā)展道路。農(nóng)村改革以后，雖然國家從鄉(xiāng)村社會汲取的資源有逐漸減少的趨向，但是鄉(xiāng)村資源至今仍然是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要資源。
最好的改革思路應(yīng)該是，既有利于國家對鄉(xiāng)村社會的治理，又有利于農(nóng)村基層民主和農(nóng)村社會的發(fā)展。
如果從鄉(xiāng)村民主這一視角來看，實(shí)行“鄉(xiāng)派”顯然不利于農(nóng)村基層民主的發(fā)展，因?yàn)?，作為縣政府的派出機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所更加具有“官僚化”的性格。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所與村民自治組織的權(quán)力來源、權(quán)力結(jié)構(gòu)的不同，鄉(xiāng)村之間既有的體制性緊張不但不能舒解甚至?xí)M(jìn)一步激化、升級；甚至還會將這一體制性緊張關(guān)系進(jìn)一步擴(kuò)展到縣級政府——實(shí)行“鄉(xiāng)派”，對于縣級政府而言無疑于“引火燒身”。況且，一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”也就不存在所謂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉問題，派出機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人從法理上而言理應(yīng)由上級組織指定或直接任命；而從村級民選直接過渡到縣級民選似乎更加困難，農(nóng)村基層民主的發(fā)展由于缺少鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的必要過渡而將阻滯不前。
在這一點(diǎn)上，我們可以從臺灣農(nóng)村基層民主化進(jìn)程中汲取經(jīng)驗(yàn)。臺灣的民主化進(jìn)程是從村到鄉(xiāng)再到縣逐級向上發(fā)展的，只有在上級政府普遍實(shí)行民選以后，再可以反過來推行“鄉(xiāng)派”或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“官派”。
另外，它也不利于生產(chǎn)或提供鄉(xiāng)村社區(qū)地方性公共品或公共服務(wù)，因?yàn)閺墓财返纳a(chǎn)和供給角度而言，政府的層級越低，越符合社區(qū)地方性需要。一旦實(shí)行“鄉(xiāng)派”，縣級政府往往只會考慮全縣的“平衡”而不會顧及鄉(xiāng)村社區(qū)地方性特別的公共需求。而且，更糟糕的可能是，在目前的體制下，縣級政府更有興趣將公共資源投入到“縣城”（或市政）的建設(shè)上來和一些“形象工程”、“政績工程”上面，根本不顧及人民的公共需求。
而“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”在現(xiàn)階段更不可能推行，因?yàn)樗炔槐阌趪覍︵l(xiāng)村社會的行政管理和社會整合，也不利于從鄉(xiāng)村社會提取資源。更為重要的是，它本身缺乏自治的基礎(chǔ)條件：一是當(dāng)前的村民自治還不足以發(fā)展為更高層級的社區(qū)自治形式，即便村民自治本身也還存在不少問題沒有解決好；二是在一個(gè)范圍較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)行“自治”，具有許多難以克服的實(shí)際困難，首先是鄉(xiāng)村人民之間不甚了解，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)社會不同于村莊社會，村莊社會是一個(gè)“熟人社會”，大家彼此“心肝也了然”[33].有許多人以美國“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”為例，認(rèn)為在中國也可以推行“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”。其實(shí)，美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模相當(dāng)小，其人口也不過于我國的一個(gè)村莊。因此，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”至少在目前而言是一個(gè)可愛的想法而已。
雖然“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”不可行，但是我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革則完全可以借鑒“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的一些做法，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”的某些民主機(jī)制引進(jìn)到我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制中，通過“引進(jìn)”、“嫁接”來改良現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府體制，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力與鄉(xiāng)村民間權(quán)力、國家民主與基層社區(qū)性民主的“對接”，形成可欲的良性互動關(guān)系。——這實(shí)際上就是筆者主張的“鄉(xiāng)政自治”式改革。
五、“第三領(lǐng)域”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府
目前對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題的討論，仍然沒有走出“國家”（state ）或“社會”（civil society）兩個(gè)極端的分析范式，要么從“國家”的角度來規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建設(shè)，要么從所謂的鄉(xiāng)村民間社會“自治”的傳統(tǒng)來設(shè)計(jì)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”（或“鄉(xiāng)民自治”）的藍(lán)圖。實(shí)際上，這些“國家化”或“去國家化”（de-stateification ）的改革思路，都沒有看到鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織處于“國家”和鄉(xiāng)村社會之間的“第三領(lǐng)域”的特性。
“第三領(lǐng)域”（third realm ）這一概念，是由黃宗智（Philip C.C.Huang）提出來的。他認(rèn)為：“第三領(lǐng)域”是“國家”與“社會”共同作用并且雙方都參與其間的一個(gè)特殊領(lǐng)域。在這個(gè)領(lǐng)域中，“單純從社會組織或國家權(quán)能出發(fā)，都無法領(lǐng)會其內(nèi)涵”：“我們可以討論國家或者社會或者兩者一起對第三領(lǐng)域的影響，但卻不會造成這一區(qū)域會消融到國家里或社會里或者同時(shí)消融到國家與社會里的錯(cuò)覺。我們將把第三領(lǐng)域看作具有超出國家與社會之影響的自身特性和自身邏輯的存在”[34].誠如黃宗智所言：“如果就清代與民國而言，用社會自主與國家權(quán)力的理想型對立來描繪中國是一種誤導(dǎo)，那么對于國家權(quán)力比先前任何時(shí)候都更具滲透性和覆蓋性的當(dāng)代中國，這就更會引人誤入歧途了。從社會整合與國家政權(quán)建構(gòu)兩過程的并行來衡量，共產(chǎn)黨革命導(dǎo)致國家政權(quán)建構(gòu)劇烈加速與推展，使得兩方面的關(guān)系更不平衡。雖然整個(gè)社會組織的范圍急劇縮小，但正式國家機(jī)構(gòu)的規(guī)模卻成倍增大，其結(jié)果是……傳統(tǒng)第三領(lǐng)域大幅度的國家化。更有甚者，除了正式國家機(jī)構(gòu)的控制范圍在擴(kuò)大外，黨與國家還把第三領(lǐng)域的剩余部分大片地徹底制度化，以盡量擴(kuò)大其影響力。”盡管如此，這種“第三領(lǐng)域”仍然“不完全屬于正式政府，也不完全屬于民間社會，依其結(jié)構(gòu)，它同時(shí)包括了兩方面的影響因素”。如果說集體時(shí)期發(fā)生的主要是第三領(lǐng)域的國家化，那么在改革時(shí)期則是大幅度的社會化與“去國家化”。[35]依據(jù)這個(gè)分析范式，我們大致可以將當(dāng)代中國農(nóng)村的政治社會劃分為三個(gè)部分：鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上屬于國家部分，行政村以下屬于民間社會部分，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村主要（但也不完全）處在“第三領(lǐng)域”。在第一部分，主要是由正式的制度規(guī)約的，受國家權(quán)力的直接支配；在第二部分，主要是由民間傳統(tǒng)或習(xí)俗規(guī)范的，受血緣和地緣等自然權(quán)力的支配；在第三部分，通常是受國家權(quán)力和自然權(quán)力的共同作用，并由正式的制度和非正式的鄉(xiāng)規(guī)民約所制約。由此，我們可以比較容易理解：為什么行政村一級（即使是在實(shí)行村民自治以后）總是帶有準(zhǔn)政權(quán)的性質(zhì)。正如一些學(xué)者所論述的，在自然村以下是“熟人社會”，而在行政村一級卻不再完全是“熟人社會”，只能稱之為“半熟人社會”。而且，自然村和行政村的權(quán)力來源、結(jié)構(gòu)形態(tài)和運(yùn)作方式也不盡相同。以至有人提出以準(zhǔn)政權(quán)的形式來建構(gòu)村民委員會[36].其實(shí)，不僅在自然村和行政村之間有差異，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其上的任何層級政府也不盡相同。這也從另一方面說明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不可以簡單地仿照上級政府模式進(jìn)行建設(shè)，換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根本不必要建設(shè)成為組織功能完備的一級官僚化組織；作為最基層的一級政府組織，它必須建構(gòu)在中國鄉(xiāng)村社會的具體實(shí)際以及國家在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的歷史傳統(tǒng)的基礎(chǔ)之上。
首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于國家正式權(quán)力組織序列的最末稍，上接國家而下聯(lián)農(nóng)民，這種特殊的居間地位使它在實(shí)際的權(quán)力運(yùn)作中受到國家和鄉(xiāng)村民間社會雙重力量的交互作用。
其次，它直接面對鄉(xiāng)民而治，這種面對面的治理形式?jīng)Q定了它必須擺脫科層制一貫的“官僚”作風(fēng)和冷峻的政權(quán)面孔，保持較高的親民性。換言之，像鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府這樣的基層組織的權(quán)威必須建構(gòu)在國家與鄉(xiāng)村社會雙重的合法性認(rèn)同的基礎(chǔ)上。如果它只得到國家的合法性，得不到鄉(xiāng)村基層社會的認(rèn)同的話，它很難在鄉(xiāng)村社會真正立足，并達(dá)致國家對鄉(xiāng)村社會治理的目的；只有它融入到鄉(xiāng)村社會中去，才會真正實(shí)現(xiàn)國家在鄉(xiāng)村社會的善治。
第三，盡管它是一種國家機(jī)構(gòu)，但是它的組成人員卻主要地來自鄉(xiāng)村社會。在實(shí)行公務(wù)員制度之前，鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍基本上是由鄉(xiāng)村社會供給的，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在招聘之前他們本身就是農(nóng)民，直到轉(zhuǎn)為國家正式干部之前他們還保留著農(nóng)民身份；實(shí)行公務(wù)員制度以后，這種狀況漸次有了變化，但是進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員隊(duì)伍的畢業(yè)學(xué)生、退伍安置的軍人基本上也是出身于農(nóng)村，他們的父母、親人都是農(nóng)民，無論是在天然的情感上還是在實(shí)際的日常交往中，他們都與農(nóng)民結(jié)成了紛繁復(fù)雜的親密關(guān)系，這就決定了他們在實(shí)際執(zhí)行國家的政策和法令時(shí)，往往會考慮農(nóng)民的切身利益（當(dāng)然也不排除自身利益的考量）。即使在高度國家化的人民公社體制中，國家也不得不倚賴經(jīng)常性政治運(yùn)動來排除鄉(xiāng)村干部隊(duì)伍中的“異己”分子，以便于國家政策的在鄉(xiāng)村社會的貫徹和推行[37].再從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不同于其上的任何一級政府組織。農(nóng)村改革以后恢復(fù)重建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在相當(dāng)程度上仍然繼承了人民公社體制“政社合一”的遺產(chǎn)，這些遺產(chǎn)顯然包括公社的各種集體經(jīng)濟(jì)形式，其中有相當(dāng)一部分直接演變?yōu)楹髞淼?ldquo;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，它們組成了“鄉(xiāng)政”的主要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。“從經(jīng)濟(jì)上看，這些集體當(dāng)然與國家單位不同。它們在理論上屬于集體所有，而非國家所有”：“從政治方面，這些集體被認(rèn)為既非官僚國家的組織部分，亦非民間的組成部分，而是介于兩者之間的事物”[38].與這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)的還有我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)特殊的財(cái)稅體制，這種財(cái)稅體制的本質(zhì)是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)（農(nóng)民）直接供養(yǎng)鄉(xiāng)級政府人員。這些特性都決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不應(yīng)當(dāng)簡單地套用上級政府的模式來建構(gòu)，也不可能依靠自上而下的機(jī)構(gòu)改革來解決當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題在相當(dāng)程度上正是由于忽視了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的這些特性而一味強(qiáng)調(diào)了國家政權(quán)建設(shè)的后果。
由此可見，處在“第三領(lǐng)域”中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不是一級完全的政權(quán)組織，也不應(yīng)成為純粹的國家機(jī)器，它的理想角色定位是“官民合作”組織——既是國家設(shè)在鄉(xiāng)村最基層的政權(quán)組織機(jī)構(gòu)，同時(shí)又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理的主體單位，代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民進(jìn)行自我治理。
六、“官民合作”：歷史根據(jù)與現(xiàn)代治理的要求
我認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前的困境，除了沒有認(rèn)清它處于“第三領(lǐng)域”的特性以外，還與以下兩個(gè)方面的原因不無關(guān)系：一是它沒有與歷史上中國鄉(xiāng)村社會基層組織的發(fā)展很好地銜接上；二是它沒有與時(shí)俱進(jìn)地適應(yīng)農(nóng)村改革以來鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)和政治轉(zhuǎn)型和發(fā)展的需要，進(jìn)行適應(yīng)性改革。
首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建設(shè)不能簡單地割斷歷史，應(yīng)該遵從歷史發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律（或“潛規(guī)則”）。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府困局，在一定程度上應(yīng)該歸咎于1949年以后中國大陸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)粗暴地打斷了歷史本來的既有發(fā)展脈絡(luò)。在歷史上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織始終在“官”、“民”兩個(gè)極端構(gòu)成的譜系之間變換，無論在任何皇權(quán)制度下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織始終都不是純粹的“官僚”組織或“民間組織”，那種認(rèn)為皇權(quán)在鄉(xiāng)村社會“是掛名的，是無為的”或者鄉(xiāng)村社會是自治的想法都是虛妄的，這樣的社會在歷史上從來都不曾有過。雖然近代以降，“國家”權(quán)力加劇了對鄉(xiāng)村社會的擴(kuò)張，但是，在1949年以前，各種近代“國家”政權(quán)基本上都沒有改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織“半官半民”或“亦官亦民”的性質(zhì)。直到1949年以后，才在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級正式設(shè)立了國家政權(quán)組織，甚至將政權(quán)組織直接延伸到村莊社會之中，徹底摧毀了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的“官”“民”兩重性。這種情況，在人民公社體制下達(dá)到了它的極至狀態(tài)。
人民公社制度最終還是坍塌了。1980年代初期雖然撤銷了人民公社并恢復(fù)重建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但是其基本的建設(shè)思路仍然沒有改變，在相當(dāng)程度上承續(xù)了人民公社體制一貫的國家主義路線，沒有主動適應(yīng)大陸鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)和政治轉(zhuǎn)型的要求。
我國鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)和政治的轉(zhuǎn)型主要肇始于農(nóng)村家庭責(zé)任制的推行。家庭責(zé)任制的實(shí)行，不僅是經(jīng)營方式的改變，它首先促進(jìn)了非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民的分化，形成新的利益主體和階層結(jié)構(gòu)，同時(shí)，鄉(xiāng)村社會的流動性和異質(zhì)性也逐漸增強(qiáng)。這些經(jīng)濟(jì)、社會的變化，必然促使鄉(xiāng)村政治隨之變遷，一是有多種利益要求通過政治渠道進(jìn)行表達(dá)，相應(yīng)地就必須建構(gòu)多元的、參與式鄉(xiāng)村政治，而不是通過自上而下的任命單向地建構(gòu)農(nóng)村基層政府；二是要求鄉(xiāng)村政治更加開放、平等；三是在社會、經(jīng)濟(jì)和政治之間建立一種民主合作的關(guān)系，而不是政治單方面控制或吸納社會、經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。隨后的市場化改革更進(jìn)一步地推動和加劇了鄉(xiāng)村政治民主化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程——他不但要求政治與社會之間進(jìn)行分權(quán)，而且要求政治從經(jīng)濟(jì)中退出，主要由市場對資源進(jìn)行配置。鄉(xiāng)村社會、經(jīng)濟(jì)和政治的這一系列變遷，勢必要求新時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行相應(yīng)的改革。
順便說一句，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，不在于“建設(shè)”（state building）與“改革”之間的區(qū)別，也不在于“強(qiáng)化”或“撤消”與否，而在于它的性質(zhì)、職能的根本性轉(zhuǎn)換和結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，即建構(gòu)一個(gè)什么樣的政權(quán)組織——是威權(quán)式還是民主式，是支配性還是合作性，是傳統(tǒng)的管理（控制）型還是現(xiàn)代的治理型？
正如前文所說，當(dāng)前的一些改革思路，要么不能跳出“國家化”的思維定式，主張加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)；要么基于“鄉(xiāng)村自治”的美好理想，主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織“去國家化”或“民間化”。這些改革思想，實(shí)際上在相當(dāng)程度上還沒有認(rèn)識到當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)或改革的實(shí)質(zhì)，是改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的性質(zhì)（即建立一個(gè)什么樣性質(zhì)的基層政府），而不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的去留問題。
“國家化”改革或“去國家化”改革，這兩個(gè)極端的想法，既不符合中國鄉(xiāng)村社會組織傳統(tǒng)的發(fā)展邏輯，也不符合當(dāng)今社會基層政府治理變遷的要求。與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治（或管理）（government）不同，現(xiàn)代治理（governance）指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)[39]：“治理”更加強(qiáng)調(diào)政府與社會、市場之間的分權(quán)乃至與私人之間的合作，總而言之，“治理是各種公共的或私人的個(gè)人、機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”[40].正是基于中國鄉(xiāng)村組織歷史發(fā)展的這種邏輯要求和現(xiàn)實(shí)的治理需要，筆者才提出了“國家”與鄉(xiāng)村社會相融合作的改革思路——即，實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造為“官民合作”組織。
需要進(jìn)一步說明的是，我們雖然主張將鄉(xiāng)級政府改造為“官民合作”組織，卻不是簡單地要回復(fù)到傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會中去，但是也不能簡單地、粗暴地割斷歷史，也就是說，一方面要合理汲取傳統(tǒng)社會的基層管理資源，另一方面，要順應(yīng)現(xiàn)代社會、經(jīng)濟(jì)和政治發(fā)展的要求有所創(chuàng)新和進(jìn)步。
從本質(zhì)上而言，“官民合作”與“亦官亦民”（或“半官半民”）還是有著根本性的分野：“亦官亦民”或“半官半民”究其實(shí)質(zhì)是一種“紳治”方式，他之所以呈現(xiàn)出“亦官亦民”或“半官半民”的特征，主要的是由“紳權(quán)”的兩面性決定的；而“官民合作”則是一種現(xiàn)代政府治理形式，他主張政府與社會全面的、積極的、多元的民主合作，主張鄉(xiāng)村人民民主參與社區(qū)治理，而不是由政府單方面的控制、管理和支配鄉(xiāng)村人民。
七、“鄉(xiāng)政自治”：最好的改革選擇
基于鄉(xiāng)村組織歷史的發(fā)展邏輯、現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)村治理要求和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“第三領(lǐng)域”特性的認(rèn)識，筆者認(rèn)為“鄉(xiāng)政自治”是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革最好的選擇。所謂“鄉(xiāng)政自治”，就是及時(shí)開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的競爭性選舉、重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力，建立和擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會新型的多元的民主合作機(jī)制，擴(kuò)展鄉(xiāng)村人民民主參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治的管道，使之有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中，使國家與鄉(xiāng)村民間社會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作。簡言之，實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”，就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革為“官民合作”組織。
“鄉(xiāng)政自治”與“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”雖然只有一字之差，卻是兩種完全不同的概念。前者是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維持國家政權(quán)組織的基本前提下，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，徹底改變它依附于縣級政府的狀況，使之真正成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)有效治理的主體單位；后者則是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國家（政權(quán)）的屬性，將他變成完全的社會自治組織。前者是一種制度內(nèi)的增量民主改革；后者則是一種制度外的改革方式。前者重在國家與社會的相融和合作；后者則是對國家主義（準(zhǔn)確的說是全能國家主義）的一種反動，主張社會自治力量的擴(kuò)張。因此，對于前者而言，國家與社會可以實(shí)現(xiàn)可欲的雙贏或互強(qiáng)；對于后者而言，國家與社會之間只能存在“你進(jìn)我退、彼強(qiáng)此弱”式零和博弈格局。
實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”，首先必須“解構(gòu)”和“重置”縣鄉(xiāng)政府間體制。“解構(gòu)”現(xiàn)有的支配性政府體制最關(guān)鍵的是改變縣對鄉(xiāng)的人事決定權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接選舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門負(fù)責(zé)人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大直接任命。其次，還要在縣鄉(xiāng)之間進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆謾?quán)改革，規(guī)范縣鄉(xiāng)各自的權(quán)力范圍和限度，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)拒絕執(zhí)行縣級政府不合理的指令和分派的任務(wù)。原來設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七站八所”經(jīng)過優(yōu)化重組以后盡量放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理，以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的統(tǒng)一權(quán)能；這些“站所”的財(cái)務(wù)應(yīng)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)行統(tǒng)一管理，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為一級責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的政府。
實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”，最主要的是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造為“官民合作”組織，建立民主合作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。僅僅“解構(gòu)”縣鄉(xiāng)之間的支配式體制是不夠的，如果沒有建立有效的民主機(jī)制，“鄉(xiāng)政自治”有可能異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的惡性自治而肆意侵犯農(nóng)民的權(quán)益；僅僅建立民主機(jī)制仍然是不夠的，如果沒有積極的合作機(jī)制加以配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。只有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正建立起民主合作式運(yùn)行機(jī)制，使鄉(xiāng)村人民有足夠的政治權(quán)力參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作，才能切實(shí)解決當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題、破解“三農(nóng)”問題的癥結(jié)，實(shí)現(xiàn)國家在鄉(xiāng)村社會的“善治”。
當(dāng)前的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題乃至“三農(nóng)”問題之所以發(fā)生并日趨嚴(yán)重，可以說在相當(dāng)程度上是由于缺乏真正有效的民主合作機(jī)制引起的。在沒有建立有效的民主機(jī)制（特別是基層民眾對政府的民主制衡機(jī)制）之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運(yùn)行主要依靠上級政府自上而下的監(jiān)督和約束，雖然上級政府對下級政府具有絕對的支配權(quán)力，但是下級政府由于具有上級政府無法比擬的信息優(yōu)勢，往往可以憑借這種信息的不對稱來擴(kuò)張權(quán)力或不恰當(dāng)?shù)倪\(yùn)用權(quán)力。“在中央政策本身具有相當(dāng)權(quán)威性的情況下，基層政府無論是對上級政府，還是對農(nóng)民，都具有充分理由來擴(kuò)大管制政策的實(shí)施范圍和力度，并巧立名目、從中漁利”[41]，這就不難理解為什么中央的政策會在基層政府的實(shí)際執(zhí)行中會走樣，農(nóng)民負(fù)擔(dān)為什么在“三令五申”的情況下有增無減！問題的嚴(yán)重性還不僅如此，如果沒有自下而上的民主監(jiān)督機(jī)制，由于利益的一致性，上級政府不但可以包容、縱容下級政府的不當(dāng)行為，甚至還會為了某種利益而“合謀”，共同侵害農(nóng)民的合法權(quán)益。正是由于這個(gè)原因，筆者才認(rèn)為不但要改變縣鄉(xiāng)政府間的“支配－依附”式關(guān)系，還要使鄉(xiāng)村人民切實(shí)有效地參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治，建立自下而上的民主制衡機(jī)制，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為；至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)性公益事業(yè)（如鄉(xiāng)村道路建設(shè)、區(qū)域性水利工程等），不應(yīng)（也不可能）完全指望國家或上級政府來投資建設(shè)，而應(yīng)該在民主的機(jī)制上由政府與農(nóng)民合作辦理。
實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”，還必須重新配置鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力，切實(shí)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)。如何改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的各自職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法自主性地開展工作，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的一個(gè)主要問題。其中，最重要的還是切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式，依據(jù)憲法和有關(guān)法律，進(jìn)一步具體明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力的合法性限度、范圍，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)納入法制化、制度化軌道，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力的擴(kuò)張和濫用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)在加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的政治領(lǐng)導(dǎo)與組織協(xié)調(diào)上，重新建構(gòu)法理化權(quán)威。
同時(shí)，要切實(shí)提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)性地位，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人事任免和社區(qū)民主決策、以及對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為的民主監(jiān)督等方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用。這里的人事任免對象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門負(fù)責(zé)人，實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民直接選舉產(chǎn)生。有人擔(dān)心會因此削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)能，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的民選與提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)威有矛盾[42].其實(shí)不然，在一貫的做法中，將民主選舉視為基層人大的一個(gè)主要權(quán)能，表面上看似乎是提高了基層人大的地位，實(shí)質(zhì)上卻使之淪為一種表決儀式；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主要權(quán)能應(yīng)該體現(xiàn)在“議”上，而不是所謂有其名無其實(shí)的“選舉”上。所謂“議”就是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)范圍內(nèi)重大事項(xiàng)進(jìn)行“議論”，并做出“決議”；同時(shí)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為進(jìn)行“評議”，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。簡而言之，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的建設(shè)主要是加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的民主決策和民主監(jiān)督作用，將決策權(quán)真正交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，將監(jiān)督權(quán)切實(shí)落實(shí)到位。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的改革，其一，有必要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的日常辦事機(jī)構(gòu)或常設(shè)機(jī)構(gòu)；其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表應(yīng)實(shí)行專任制，人數(shù)不要太多，以便于經(jīng)常性開展活動，提升工作效率；其三，逐步實(shí)行“開放式會議制度”（open town meeting ）[43]，不斷擴(kuò)大普通民眾參與公共事務(wù)的運(yùn)行機(jī)制。
除了改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)能以外，還要進(jìn)一步規(guī)范和調(diào)適鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政關(guān)系。實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政組織由于權(quán)力來源和組織原則的不同，勢將面臨類似于村民自治背景下村、支兩委那樣的體制性緊張與沖突問題[44].這個(gè)問題如果解決不好，勢必影響“鄉(xiāng)政自治”的運(yùn)行質(zhì)量。當(dāng)前一些地方進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度改革（如四川的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“公選”或“公推直選”、湖北楊集的“海推直選”等），在這個(gè)方面進(jìn)行了嘗試性探索——由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人同時(shí)實(shí)行了一定范圍的民主選舉，在相當(dāng)程度上改善了二者之間的體制性權(quán)力緊張關(guān)系[45]；然而，即便二者都同時(shí)進(jìn)行了一定形式的民主選舉，但是卻并不意味著同時(shí)建諸于民主機(jī)制上的兩種不同的組織會自覺消除沖突。因此，在民主的機(jī)制中有必要引進(jìn)“協(xié)調(diào)”或“合作”機(jī)制（然而這個(gè)方面常常被人所忽視，至今還沒有這個(gè)方面的試驗(yàn)和探索），以進(jìn)一步調(diào)適二者的關(guān)系。為此，我建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)人選舉采用“聯(lián)合競選制”（或稱之為“聯(lián)選制”）方式[46].所謂“聯(lián)合競選制”，簡單地說，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人聯(lián)合起來競選[47]，這樣做不但可以協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間的關(guān)系，而且有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的團(tuán)結(jié)合作，促進(jìn)“鄉(xiāng)政自治”的良性運(yùn)行。
結(jié)語
總而言之，當(dāng)前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題不能簡單地歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，從目前的組織體制而言，它是支配性政府間體制造成的；從歷史上來看，它是革命后國家權(quán)力強(qiáng)制性植入（嵌入）鄉(xiāng)村社會打破鄉(xiāng)村社會原生權(quán)力運(yùn)行邏輯的結(jié)果?，F(xiàn)實(shí)的治理需要和歷史的發(fā)展邏輯，都認(rèn)為只有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改造為“官民合作”組織，實(shí)行“鄉(xiāng)政自治”，才能從根本上破解目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)難題，最終達(dá)致國家在鄉(xiāng)村社會的善治。
但是，很顯然“鄉(xiāng)政自治”是不可能在支配性政府間體制環(huán)境中得以有效運(yùn)行，單單“解構(gòu)”縣鄉(xiāng)之間的壓力型體制是不夠的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題乃至“三農(nóng)”問題的最終解決端賴我國政府間體制從支配式向民主合作式全面轉(zhuǎn)型。
注釋:
[1]可參見拙作：“鄉(xiāng)政新論”，《開放時(shí)代》2002年第5期。
[2]黃宗智（Philip C.C.Huang）：“中國的‘公共領(lǐng)域’與‘市民社會’？——國家與社會間的第三領(lǐng)域”，載鄧正來、J.C.亞歷山大編：《國家與社會：一種社會理論的研究路徑》，中央編譯出版社，2002年1月第1版，第429-430頁。
[3]1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，要求“把政社分開，建立鄉(xiāng)政府。同時(shí)，按鄉(xiāng)建立鄉(xiāng)黨委，并根據(jù)生產(chǎn)的需要和群眾的意愿逐步建立經(jīng)濟(jì)組織。要盡快改變黨不管黨、政不管政和政企不分的狀況”。自此以后，全國普遍恢復(fù)重建了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
[4]除了這些問題，蕭唐鏢還臚列了農(nóng)產(chǎn)品賣難與農(nóng)民收入增長停滯問題、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移與農(nóng)民就業(yè)問題、農(nóng)村人才外流與枯竭問題、小城鎮(zhèn)建設(shè)與農(nóng)村城市化問題、土地問題、穩(wěn)定問題等（參見蕭唐鏢：“二十余年來大陸的鄉(xiāng)村建設(shè)與治理：觀察與反思”，《二十一世紀(jì)》雙月刊2003年8月號）。我認(rèn)為蕭先生指出的問題固然重要，也在一定程度上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)，但主要不是困擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問題。
[5]各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的具體管理方式在不同的地區(qū)和不同的時(shí)期都不盡相同。僅以鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所為例，有的地方由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理，縣財(cái)政部門僅有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)；大部分地區(qū)，則以縣財(cái)政部門管理為主，其人、財(cái)、物均由縣財(cái)政部門實(shí)際控制。又如安徽省，在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所基本上由縣財(cái)政部門直接管理；農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，省里要求將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，但是直到目前還有近1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所仍然沒有改變“條條”管理的體制。到2001年以后，安徽省的農(nóng)村中小學(xué)統(tǒng)一收歸縣教育部門管理。
[6]在“條塊分割”中，幾乎每一個(gè)站所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體關(guān)系都不盡相同，這些具體關(guān)系主要體現(xiàn)在這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所的設(shè)置、組織、人財(cái)物的管理、財(cái)政來源、運(yùn)行機(jī)制、規(guī)范性職能以及實(shí)際發(fā)揮的作用、歷史興衰等方面。為了說清這一問題，作者準(zhǔn)備選擇一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行實(shí)證調(diào)查，具體分析它們之間的關(guān)系。關(guān)于“條塊分割”問題，有興趣者還可以進(jìn)一步參見曹錦清著：《黃河邊的中國——一個(gè)學(xué)者對鄉(xiāng)村社會的觀察與思考》，上海文藝出版社，2000年9月第1版。
[7]安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這些機(jī)構(gòu)大致是在1992年“撤區(qū)并鄉(xiāng)”時(shí)成立的。例如，在此之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一般設(shè)置司法助理員，撤區(qū)并鄉(xiāng)后，這一職位分別演化為公安派出所、司法所，甚至在有些規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還成立“法庭”組織；與此同時(shí)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委內(nèi)，則設(shè)立“政法委員”或“政法干事”等職位。而在“撤區(qū)并鄉(xiāng)”之前，有關(guān)政法、司法、公安乃至法院、檢察院等方面的日常事務(wù)基本上是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法助理員具體承擔(dān)的。
[8]早在1980年底廣西宜山、羅城兩縣農(nóng)村就出現(xiàn)了“村民委員會”組織。1982年12月五屆全國人大五次會議通過的新憲法（第111條）確認(rèn)了“村委會”的法律地位；1983年10月12日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)出的《關(guān)于實(shí)行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》第七項(xiàng)內(nèi)容專門論及“村民委員會”，對村委會的性質(zhì)、設(shè)立和職能作了明確規(guī)定；經(jīng)過反復(fù)討論、醞釀，1987年11月24日六屆全國人大常委會第二十三次會議終于制定了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，該法于1988年6月1日起在全國試行；直到1998年11月4日九屆全國人大常委會第五次會議才正式通過修訂后的《村民委員會組織法》，結(jié)束該法長達(dá)10年的試行歷史。
[9]最典型的莫過于“隊(duì)為基礎(chǔ)，三級所有”的人民公社體制。在這種體制中，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)實(shí)際上都是高度集中的農(nóng)村政權(quán)體系的一部分。
[10]關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的詳細(xì)分析，建議參見俞德鵬：“農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的社會和法律分析”，《二十一世紀(jì)》2001年2月號（總第六十三期）。
[11]關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與農(nóng)民負(fù)擔(dān)之間關(guān)系的討論，請進(jìn)一步參見拙作：“農(nóng)村稅費(fèi)改革與‘鄉(xiāng)政’角色轉(zhuǎn)換”，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2001年第5期。
[12]參見中國農(nóng)村研究網(wǎng)（http：/www.ccrs.org.cn/big%5Cncsfggsd.htm ）。
[13]參見拙作：“村民自治與國家重建”，《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》2002年第4期。
[14]關(guān)于“潛江事件”的評述，請參見拙作：“當(dāng)前鄉(xiāng)村民主發(fā)展的主要問題及其原因——以‘潛江現(xiàn)象’為案例的分析”，中國農(nóng)村研究網(wǎng)。
[15]賀軍偉：“鄉(xiāng)村債務(wù)問題的現(xiàn)狀、成因及對策”，《經(jīng)濟(jì)要參》2002年第45期。
[16]參見拙作：“農(nóng)村稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及其后果”，載《二十一世紀(jì)》網(wǎng)絡(luò)版第5期。
[17]對此論述較多的是華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心張厚安教授。
[18]參見徐勇：“縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換”，《江蘇社會科學(xué)》2002年第2期。
[19]參見中共湖北省委組織部、湖北省社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)課題組：“村級管理方式研究”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》1997年第8期。
[20]參見沈延生：“村政的興衰與重建”，《戰(zhàn)略與管理》1999年第6期。
[21]曾軍：“村委會準(zhǔn)政權(quán)化設(shè)想初探”，《社會主義研究》1997年第5期。
[22]李凡、壽慧生、彭宗超、肖立輝：《創(chuàng)新與發(fā)展——鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉制度改革》，東方出版社，2000年11月第1版，第49頁。
[23]參見鄭法、于建嶸、周紹金、綦彥臣等前引文。
[24]白沙洲：“中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府形同‘三要政府’”，http://www.chinesenewsweek.com/109/ChinaAffairs/8930.html.[25]參見陳光焱：“論農(nóng)村稅費(fèi)改革的定律約束和取向選擇——兼評所謂‘黃宗羲定律’”，《財(cái)政研究》2002年第8期。
[26]關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅體制的分析，可進(jìn)一步參見拙作：“農(nóng)村稅費(fèi)改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的影響及其后果”，載《二十一世紀(jì)》網(wǎng)絡(luò)版第5期。
[27]請參閱憲法第107條規(guī)定和地方組織法的相關(guān)規(guī)定。奇怪的是這些法律僅僅規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但要執(zhí)行本級人大的決議以外還要執(zhí)行上級政府的決定和命令，而縣級以上的政府都只規(guī)定執(zhí)行本級人大的決議，對本級人大負(fù)責(zé)。
[28]參見林萬龍：“鄉(xiāng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的制度外籌資：歷史、現(xiàn)狀及改革”，《中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2002年第7期。
[29]中共中央、國務(wù)院：《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費(fèi)的通知》（中發(fā)〔1985〕21號），1985年10月31日。
[30]關(guān)于市縣體制的改革，可參見拙作：“三農(nóng)視野下的市管縣體制”，《決策咨詢》2003年第10期。
[31]參閱徐勇：“鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的走向——強(qiáng)村、精鄉(xiāng)、簡縣”，《戰(zhàn)略與管理》2003年第4期。
[32]請進(jìn)一步參見林毅夫關(guān)于強(qiáng)制性制度變遷的論述：“誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷：關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論”，載R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等著：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，第397頁。
[33]關(guān)于“熟人社會”、“半熟人社會”和“公共社會”的討論，可以參見賀雪峰的有關(guān)作品。
[34]黃宗智：“中國的‘公共領(lǐng)域’與‘市民社會’？——國家與社會間的第三領(lǐng)域”，載鄧正來、J.C.亞歷山大編：《國家與社會：一種社會理論的研究路徑》，中央編譯出版社，2002年1月第1版，第429-430頁。
[35]參見黃宗智，前揭文，第436-437、439頁。
[36]參見曾軍，前揭文。
[37]參見黃樹民：《林村的故事——1949年后的中國農(nóng)村變革》，素蘭、納日碧力戈譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店2002年3月北京第1版。
[38]參見黃宗智，前揭文，第438頁。
[39]參見〔美〕詹姆斯·N ·羅西瑙（James N.Rosenau）主編：《沒有政府的治理》（Governance Without Government ：Order and Change in World Politics ），張勝軍、劉小林等譯，江西人民出版社2001年9月第1版，第5頁。
[40]全球治理委員會：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社，1995年版，第23頁；轉(zhuǎn)引自俞可平主編：《治理與善治》，第4頁。
[41]參見陶然、劉明興、章奇：“農(nóng)民負(fù)擔(dān)、政府管制與財(cái)政體制改革”，《經(jīng)濟(jì)研究》2003年第4期。
[42]參見中共四川省委組織部課題組：“關(guān)于公選、直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部與黨的領(lǐng)導(dǎo)問題的調(diào)查與思考”，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》（雙月刊）2003年第2期。
[43]所謂“開放式會議”制度，是指居民可以自由出席并參與關(guān)于切身利益方面的社區(qū)性事務(wù)的討論、決策。詳盡論述可以參見高新軍：“美國地方政府治理概覽——對美國麻薩諸塞州兩個(gè)地方政府的調(diào)查”，未刊稿。
[44]例如在四川省，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“公選”的普遍推行，“公選”出來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委之間的利益沖突問題一下子凸現(xiàn)出來。據(jù)四川省委組織部最近的一份問卷調(diào)查表明，“公選”干部（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長）與基層組織（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委）的利益沖突“明顯”和“比較明顯”的分別占20.74%和40.43%；另外沖突“不明顯”的為24.60%；只有14.23%“不存在”沖突。這份調(diào)查報(bào)告指出：“如果實(shí)行嚴(yán)格意義上的直選或人大代表差額選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，黨委、政府的利益沖突可能變得比較尖銳。在曾經(jīng)進(jìn)行過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選‘試驗(yàn)’的步云鄉(xiāng)和實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長‘公推公選’的地方，黨委、政府的關(guān)系已經(jīng)出現(xiàn)了一些微妙的變化。例如，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)長競選中提出的施政措施，而不是執(zhí)照黨委決策開展工作，而且在很大程度上主導(dǎo)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不得不做出某些讓步。調(diào)查同時(shí)發(fā)現(xiàn)，也有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系緊張，爭權(quán)奪利嚴(yán)重。這部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)約占3－5%左右。”參見中共四川省委組織部課題組：“推進(jìn)農(nóng)村基層民主過程中的利益沖突與協(xié)調(diào)問題研究”，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2003年第2期。
[45]郭正林、景躍進(jìn)詳盡分析了村一級黨支部運(yùn)用“兩票制”組織技術(shù)調(diào)適與村民自治組織之間關(guān)系的情況，這種情況可以上移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的“兩推一選”（或“公選”、“海推”）也可以看作鄉(xiāng)鎮(zhèn)長民主選舉制度改革后的一種調(diào)適性機(jī)制。參見郭正林：“村民直選后的村委會與黨支部：現(xiàn)狀與調(diào)適”，載李凡主編《中國基層民主發(fā)展報(bào)告2000－2001》東方出版社2002年版；景躍進(jìn)：“兩票制：組織技術(shù)與選舉模式——‘兩委關(guān)系’與農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)”，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第3期。
[46]這個(gè)設(shè)想直接得益于辛秋水先生在村民自治選舉中創(chuàng)造的“組合競選制”經(jīng)驗(yàn)。關(guān)于“組合競選制”，可以參見吳理財(cái)：“村委會要競選組閣”，《社會》1998年第7期；或者辛秋水主編：《中國村民自治》，黃山書社1999年12月版。
[47]具體地說，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長正式選舉之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人相互自由“聯(lián)合”，組成不同的“競選班子”，以“競選班子”而不是單個(gè)候選人展開競選活動，最后由選民直接投票挑選他們合意的“班子”。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委選舉是黨內(nèi)選舉，其候選人可以通過組織提名或黨員（代表）大會推選產(chǎn)生。至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的副職領(lǐng)導(dǎo)人，可以與正職領(lǐng)導(dǎo)人一樣同時(shí)通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員（代表）大會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會預(yù)選、提名產(chǎn)生候選人，然后由正職候選人在這些副職候選人中挑選自己看中的人選，組成“競選班子”進(jìn)行角逐；也可以在正職候選人組合“競選班子”時(shí)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記候選人與自己聯(lián)合競選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人共同協(xié)商提名副職候選人；還可以由當(dāng)選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長共同協(xié)商提名副職候選人，分別交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員（代表）大會和人代會差額選舉產(chǎn)生。參見拙文：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度創(chuàng)新及其改革設(shè)想”，〈鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉方式改革學(xué)術(shù)研討會〉參會論文，2003年4月。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 鎮(zhèn)政府 自治 鄉(xiāng)鎮(zhèn) 探討 思路 體制 改革 政府 合作
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