論文關(guān)鍵詞：公共政策；有效執(zhí)行；影響因素；對(duì)策
　　論文摘要：影響公共政策有效執(zhí)行的因素主要有公共政策本身的因素、政策執(zhí)行者的因素、政策目標(biāo)群體的影響力因素。相應(yīng)的對(duì)策：制定良好的公共政策、調(diào)整政策執(zhí)行者的利益傾向、加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督、提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)、從多角度調(diào)節(jié)目標(biāo)群體等等

　　“政策執(zhí)行是政策過程的中介環(huán)節(jié)，是將政策目標(biāo)（理想）轉(zhuǎn)化為政策現(xiàn)實(shí)的唯一途徑。政策執(zhí)行的有效與否事關(guān)政策的成敗。”[1]公共政策執(zhí)行是公共政策目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要途徑，政策執(zhí)行的好壞決定了政策實(shí)施的程度和范圍。同時(shí)，公共政策執(zhí)行是檢驗(yàn)質(zhì)量好壞的重要途徑和進(jìn)行再?zèng)Q策的重要依據(jù)。公共政策的實(shí)現(xiàn)有賴于公共權(quán)威系統(tǒng)制定出正確的公共政策，更有賴于政策的有效執(zhí)行。美國(guó)著名行政學(xué)者G·艾利森指出：“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中,方案確定的功能只占10%,而其余的90%取決于有效的執(zhí)行”。[2]但是,公共政策執(zhí)行是在復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)中進(jìn)行的復(fù)雜活動(dòng)，其有效性經(jīng)常會(huì)受到某些因素的影響，使得公共政策付諸實(shí)施后，并不盡然取得預(yù)期的政策效果，反而造成政策執(zhí)行走樣，甚至導(dǎo)致政策執(zhí)行失敗，因而，只有找出并分析影響公共政策有效執(zhí)行的因素，才能克服其不利影響，促進(jìn)政策有效執(zhí)行。
　　
　　1.影響公共政策有效執(zhí)行的因素分析
　　
　　1.1公共政策本身的因素
　　1.1.1公共政策合法化程度。從一定意義上講，公共政策的合法性主要是指制定和執(zhí)行公共政策的程序必須符合一切適用的法規(guī)范。任何公共政策內(nèi)容都不能違反憲法和法律的規(guī)定，破壞政策執(zhí)行的環(huán)境。公共政策的制定和執(zhí)行必須置于法律和公眾的監(jiān)督之下，才能避免公共政策的盲目性和不規(guī)范性，保證政策本身的合法性“政策合法，就能直接獲得合法地位和權(quán)威”。事實(shí)上，只有合法的公共政策才具有約束力。
　　1.1.2公共政策科學(xué)化程度。政策的科學(xué)性即公共權(quán)威系統(tǒng)做出的決策，內(nèi)容必須是合理的，符合客觀事物的發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)決策對(duì)環(huán)境的要求。政策制定者必須是科學(xué)理性的，而非主觀武斷地進(jìn)行決策。政策方案的科學(xué)性能保證政策的一致性、客觀性和全面性。政策方案的科學(xué)性越強(qiáng)，執(zhí)行的可行性和政策所獲得的支持也就越高。否則，政策執(zhí)行無論如何科學(xué)合理，其結(jié)果將事與愿違，甚至同初衷背道而馳，可以說，公共政策有效執(zhí)行的前提和基礎(chǔ)在于政策內(nèi)在的科學(xué)性。
　　1.1.3公共政策目標(biāo)的彈性程度。政策執(zhí)行目標(biāo)的彈性來源于政策本身的靈活性，實(shí)際上,即使政策量化目標(biāo)規(guī)定的再科學(xué)合理，也總會(huì)有超過者和不及者，因而政策目標(biāo)在一定范圍內(nèi)和某些條件下具有可調(diào)性和變通性。否則，執(zhí)行者就可能被限定于原定政策目標(biāo)框架之中，只能照本宣科，無法結(jié)合具體情況靈活執(zhí)行政策,導(dǎo)致政策執(zhí)行的低效。然而，公共政策作為社會(huì)行動(dòng)的規(guī)范，具有原則性和剛性，所以公共政策的彈性必須有個(gè)度，以防止政策目標(biāo)彈性空間過大和目標(biāo)模糊多變，避免執(zhí)行者因不能深刻理解、消化政策而曲解政策所導(dǎo)致的政策執(zhí)行低效。
　　1.2政策執(zhí)行者的因素
　　1.2.1政策執(zhí)行者的利益傾向性。公共政策最終靠人（主要是官僚機(jī)構(gòu)及其工作人員）去執(zhí)行和實(shí)施。“一項(xiàng)政策得以貫徹到什么程度,通常取決于官僚對(duì)它的解釋以及取決于他們實(shí)施各項(xiàng)政策的興致和效率”。[3]然而，政府機(jī)構(gòu)及其人員事實(shí)上都存在著一種作為“經(jīng)濟(jì)人”的自利傾向，政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行過程中進(jìn)行著成本和收益預(yù)期，如果在政策執(zhí)行中其實(shí)際收益與預(yù)期收益之間，或者其本人收益與他人收益之間存在差距，就會(huì)產(chǎn)生相對(duì)剝奪感，這種利益受損的心理直接導(dǎo)致執(zhí)行中政策規(guī)避的產(chǎn)生。他們當(dāng)然不會(huì)漠視任何決策對(duì)自己的實(shí)質(zhì)損害，特別是當(dāng)政策執(zhí)行者身兼政策執(zhí)行主體和目標(biāo)群體雙重身份,自身利益被其執(zhí)行的政策所調(diào)整時(shí),他們就處于整體利益和局部利益的二難選擇之中，這時(shí)要讓執(zhí)行者在執(zhí)行政策的過程中始終保持絕對(duì)的價(jià)值中立，事實(shí)上是難以做到的。因?yàn)?ldquo;當(dāng)官僚的職業(yè)（目的）與他們自身目的相矛盾時(shí)，官僚自身利益就可能在某種因素的刺激下，惡性的膨脹發(fā)展起來，出現(xiàn)了官僚的腐敗行為”。[4]同樣，對(duì)于行政機(jī)構(gòu)來說，如果決策與它所期望的東西不相符或在它看來是無法實(shí)施時(shí),它將反對(duì)這種毫無活力的東西或者試圖改變既定措施的內(nèi)容。當(dāng)執(zhí)行者千方百計(jì)使政策的執(zhí)行效果偏向自己的利益取向時(shí),就可能使原有的決策達(dá)不到既定的目標(biāo),直接影響政策的有效執(zhí)行。
　　1.2.2執(zhí)行者的素質(zhì)高低程度。任何一項(xiàng)公共政策最終總是要由一定的執(zhí)行人員去貫徹實(shí)施，公共政策執(zhí)行者的政策水平、行為意向、工作態(tài)度、知識(shí)結(jié)構(gòu)、和組織能力等構(gòu)成了影響和制約公共政策執(zhí)行的重要因素。在科技與信息量突飛猛進(jìn)的現(xiàn)代社會(huì)，公共政策系統(tǒng)所要處理的社會(huì)事務(wù)迅速增多，公共政策執(zhí)行的專業(yè)和技術(shù)化要求朝不斷細(xì)化深化的方向發(fā)展，給公共政策執(zhí)行者提出了更高的素質(zhì)要求。因此，公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)要是低下，必然影響和阻礙公共政策的執(zhí)行。公共政策執(zhí)行的素質(zhì)障礙主要表現(xiàn)為：一是對(duì)政策精神理解不透，學(xué)習(xí)不夠，領(lǐng)會(huì)不準(zhǔn)，因知識(shí)水平有限，對(duì)中央和上級(jí)的有關(guān)政策淺嘗輒止，不求甚解，要么憑經(jīng)驗(yàn)主觀片面理解和執(zhí)行政策，使政策執(zhí)行不能正確的體現(xiàn)政策目標(biāo)；要么對(duì)上級(jí)政策作僵化的教條式的理解，使政策執(zhí)行不能與實(shí)際情況相適應(yīng)；二是對(duì)政策貫徹不及時(shí)，行動(dòng)遲緩，消極待命，思想道德素質(zhì)低下，以權(quán)謀私，弄虛作假，地方保護(hù)主義思想嚴(yán)重；三是業(yè)務(wù)素質(zhì)低下，對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的公共政策不能有效的貫徹執(zhí)行，從而產(chǎn)生公共政策執(zhí)行者的行為近視，思維滯后，執(zhí)行僵化。
　　1.3政策目標(biāo)群體的影響力因素
　　政策目標(biāo)群體泛指由于特定的公共政策決定而必須調(diào)整其行為的個(gè)人或群體，是公共政策直接作用的對(duì)象。目標(biāo)群體對(duì)待既定的公共政策在態(tài)度和行為上是否服從和接受，是政策能否得以有效執(zhí)行的關(guān)鍵。一般而言，目標(biāo)群體在公共政策實(shí)施中，有兩種選擇：接受政策或不接受政策。目標(biāo)群體服從和接受公共政策，政策執(zhí)行就會(huì)順利進(jìn)行，取得預(yù)期政策效果。反之，該項(xiàng)公共政策執(zhí)行會(huì)遭遇極大的阻力,執(zhí)行過程困難重重，執(zhí)行的有效性必然降低。
　　
　　2.相應(yīng)對(duì)策
　　
　　2.1制定良好的公共政策。首先，公共政策的制定必須合法化。政策制定的制度程序規(guī)范化是政策制定過程合法化的保證，公共政策只有產(chǎn)生于嚴(yán)密的制度安排下，才能保證公共政策制定的確定性和規(guī)范性。其次，公共政策制定過程公開化（不過公開是相對(duì)的，涉及國(guó)家安全和國(guó)家特殊利益的公共政策不能公開或只能在一定范圍公開）。這是政策制定規(guī)范化的內(nèi)在要求。公共選擇決策模式指出：國(guó)家和政府中的決策人和其他人沒什么兩樣,既不會(huì)更好，也不會(huì)更壞，都一樣會(huì)犯錯(cuò)誤。所以，必須限制公共政策制定者的特權(quán)，建立內(nèi)外部約束和監(jiān)督機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公共政策的透明制定，杜絕“黑箱操作”現(xiàn)象。第三，增強(qiáng)公共政策制定中的民主化?，F(xiàn)代公共政策制定中的一個(gè)重要價(jià)值取向就是決策民主化，它追求社會(huì)平等，強(qiáng)調(diào)公眾參與，廣泛集中民智，從而避免決策權(quán)力濫用和寡頭決策，減少公共決策制定和執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)因素。最后，要加強(qiáng)公共政策執(zhí)行的成本與收益分析。這有利于提高效益，尤其是經(jīng)濟(jì)效益。如果一項(xiàng)公共政策制定和執(zhí)行的難度很大，那么其預(yù)期障礙就大。
2.2調(diào)整政策執(zhí)行者的利益傾向。公共政策執(zhí)行者的利益傾向是客觀存在的，因此，政策制定者制定政策方案時(shí)，起碼要有如下的考慮。首先，要充分利用政策執(zhí)行者的積極性和主動(dòng)性全力推動(dòng)對(duì)其自身有利的政策執(zhí)行。其次，要盡量避免依靠那些受到政策不利影響的執(zhí)行者去執(zhí)行政策。事實(shí)上，由于公共政策的執(zhí)行者常常是無法選擇的，就特別需要用思想教育和紀(jì)律約束兩種手段來調(diào)整他們的利益傾向，但根本上應(yīng)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和深化政治體制改革。一方面，通過轉(zhuǎn)變政府職能，使政府從原來的復(fù)雜利益關(guān)系中脫離出來，真正置身于社會(huì)公共事務(wù)管理者的位置。另一方面，不斷完善國(guó)家公務(wù)員制度，建立公務(wù)員管理機(jī)制，形成有關(guān)公共政策執(zhí)行者的獨(dú)立完整的管理體制，避免他們受到某些不當(dāng)利益因素的干擾。
　　2.3加強(qiáng)對(duì)公共政策執(zhí)行的監(jiān)督。公共政策合法化為政策的有效執(zhí)行奠定了基礎(chǔ)，但“徒法不足以自行”，合法化的公共政策并不能自動(dòng)得到有效執(zhí)行，所以在政策執(zhí)行過程中，必須建立行之有效的監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。首先，增強(qiáng)政策執(zhí)行活動(dòng)的透明度。政策執(zhí)行活動(dòng)應(yīng)依據(jù)法律和規(guī)章制度，在一定范圍內(nèi)公布于眾，置于公眾的關(guān)注和監(jiān)督之下，為政策執(zhí)行過程中公共權(quán)力接受監(jiān)督提供前提條件，防治因權(quán)力錯(cuò)位而導(dǎo)致政策執(zhí)行低效。其次，強(qiáng)化國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。當(dāng)前，要通過健全體制，從制度上保證作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級(jí)人大不僅形式上有職而且實(shí)質(zhì)上有權(quán)，進(jìn)一步落實(shí)和完善相關(guān)法律法規(guī)，為人大有效地履行其監(jiān)督政府的職能提供更為完善的法律保障。第三，保證專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立地位。為此，必須將監(jiān)督機(jī)構(gòu)現(xiàn)行的所謂雙重領(lǐng)導(dǎo)體制真正變?yōu)榇怪鳖I(lǐng)導(dǎo)體制，改變作為監(jiān)督主體的監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)際上受制于作為監(jiān)督客體的同級(jí)黨政部門的狀況，使監(jiān)督機(jī)構(gòu)真正獲得超然地位，從根本上建立獨(dú)立運(yùn)行的監(jiān)督機(jī)制，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。第四，落實(shí)和完善各項(xiàng)社會(huì)監(jiān)督制度。社會(huì)監(jiān)督是政策執(zhí)行中最經(jīng)常使用且容易做到的民主監(jiān)督形式，必須加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督方面的立法，盡快制定相關(guān)法律法規(guī)，確保社會(huì)監(jiān)督權(quán)力在政策執(zhí)行過程中的充分運(yùn)用和社會(huì)監(jiān)督行為的規(guī)范化。
　　2.4提高公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)。公共政策執(zhí)行是一項(xiàng)涉及廣泛的行為，其行為后果即政策效果與公共政策執(zhí)行水平密切相關(guān)，而公共政策執(zhí)行水平的高低在一定程度上是由公共政策執(zhí)行者的素質(zhì)所決定的。公共政策執(zhí)行者是政策實(shí)施中的能動(dòng)因素，他們的政治思想道德素質(zhì)、心理素質(zhì)和知識(shí)能力素質(zhì)的優(yōu)劣決定著能動(dòng)性發(fā)揮的大小。這就要求提高公共政策執(zhí)行者的思想政治素質(zhì)，增強(qiáng)大局觀念，強(qiáng)化自律精神，規(guī)范執(zhí)行行為，自覺抵制各種腐朽思想的侵襲；這就要求提高公共政策執(zhí)行者的專業(yè)技術(shù)水平，提高準(zhǔn)確理解和把握政策規(guī)定的能力，提高制定執(zhí)行計(jì)劃的能力，提高政策執(zhí)行的實(shí)踐能力；這就要求增強(qiáng)實(shí)際工作的經(jīng)驗(yàn)尤其是處理公共關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)吃苦耐勞，不怕挫折，不怕失敗的心理素質(zhì)，能正確地預(yù)測(cè)“危機(jī)”，隨機(jī)應(yīng)變和積極進(jìn)取地執(zhí)行公共政策。
　　2.5從多角度調(diào)節(jié)目標(biāo)群體。目標(biāo)群體也是利益群體，也想追求自身利益的最大化。如果政策有利于目標(biāo)群體，就容易被他們接受，因此，要想讓目標(biāo)群體接受政策，順暢執(zhí)行政策，一方面加大進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償和強(qiáng)制之外，更重要的是進(jìn)行政策宣傳、解釋，使合法化的、科學(xué)化的政策的可接受性高。同時(shí)，強(qiáng)化目標(biāo)群體的政治社會(huì)化程度。任何國(guó)家都要通過家庭、學(xué)校教育、大眾傳媒等渠道使人們完成有利于該社會(huì)制度的社會(huì)化過程。成功的政治社會(huì)化能擴(kuò)大對(duì)公眾的政策宣傳，增強(qiáng)公眾的政治參與性和政策認(rèn)同感，自動(dòng)傾向于接受政府制定的公共政策，積極配合政策的執(zhí)行。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
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　　[2]王福生.政策學(xué)研究四川人民出版社,1991P167.
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　　[4]斯圖亞特·S·那格爾.政策研究百科全書科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社,1990P120.

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