從信息電信科技(ICT)之發(fā)展觀察亞太地區(qū)電信政策趨勢
從信息電信科技(ICT)之發(fā)展觀察亞太地區(qū)電信政策趨勢 報(bào)告摘要 1. 前言 　1.1 信息電信科技ICT與數(shù)字匯流趨勢 　1.2 本文架構(gòu) 2. 政策理論之探討 　2.1 電信自由化（Liberalisation） 　2.2 自然獨(dú)占（Monopoly）/寡占與國營 　2.3 私有化/民營化（Privatisation）與競爭性（Competition） 　2.4 解除管制（Deregulation）與政府的角色 3. 亞太地區(qū)主要國家電信政策趨勢概況 　3.1 管理性競爭（Managed Competition） 　3.2 我國電信自由化 4. 有關(guān)文獻(xiàn)之比較分析整理 　4.1 電信改革程度 　4.2 電信改革議題 　4.3 電信自由化政策對(duì)電子商務(wù)之影響 5. 結(jié)論與建議 參考書目／附錄 報(bào)告摘要 在二十一世紀(jì)信息電信科技（Information Communication Technology，ICT）議題中，對(duì)于決定一個(gè)國家競爭力之要素而言，科技本身并非決定因 素，科技政策與管理才是關(guān)鍵，其中又以可主導(dǎo)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的電信產(chǎn)業(yè)與電信部門之發(fā)展 為重點(diǎn)。 本文就信息電信科技ICT與數(shù)字匯流趨勢大環(huán)境之沖擊下，針對(duì)亞太地區(qū)電信政策加以探 討。首先自電信自由化理論與相關(guān)主題如自然獨(dú)占與國營、私有化民營化與競爭性、解 除管制與政府之角色等加以討論。其次，再就亞太地區(qū)主要國家電信政策趨勢概況加以 分析，并以學(xué)界所謂的「管理性競爭」（Managed Competition）與「管制性的管理」（Regulatory Management）來提供市場導(dǎo)向與自由化政策尚未發(fā)展成熟的亞太地區(qū)可能創(chuàng)造最大效益 之論點(diǎn)，同時(shí)概述我國電信自由化狀況，進(jìn)而整理相關(guān)文獻(xiàn)以及比較各國之電信改革度 、改革議題、以及電信自由化政策對(duì)電子商務(wù)之影響。 最后再加以結(jié)論與提出三大建議：一為發(fā)展本土長期基礎(chǔ)資料研究收集、沖擊評(píng)估與因 應(yīng)整合模式；二為利用國際規(guī)范如WTO、OECD、APEC等國際組織發(fā)展，提供國家政策方向 與原則；三是建立獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)（Independent Regulators），期能協(xié)助產(chǎn)官學(xué)對(duì)此議題與亞太地區(qū)之發(fā)展能有更進(jìn)一步之了解，進(jìn)而 提供我國因應(yīng)信息電信科技ICT變遷趨勢與電信政策未來之發(fā)展有所幫助。 1. 前言 1.1 信息電信科技ICT與數(shù)字匯流趨勢 在二十一世紀(jì)信息電信科技（Information Communication Technology，ICT）議題中，對(duì)于決定一個(gè)國家競爭力之要素而言，科技本身并非決定因 素，科技政策與管理才是關(guān)鍵，其中又以可主導(dǎo)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的電信產(chǎn)業(yè)與電信部門之發(fā)展 為重點(diǎn)（Kim，2003）。 在廣播和電信服務(wù)的匯流、固網(wǎng)和行動(dòng)服務(wù)的匯流，以及因特網(wǎng)成為所有服務(wù)的平臺(tái)， 亦即所謂的「數(shù)字匯流」趨勢（MOTC，2001）下，不論是全球化、市場與客戶導(dǎo)向，自 傳統(tǒng)技術(shù)至連網(wǎng)性（interconnectivity）與互通性（interoperability）等技術(shù)之匯流 ，或是傳統(tǒng)上各自獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)包括電信、傳播與信息整合成所謂的「通訊產(chǎn)業(yè)」（info -communication industry）（簡，2003），其語音、影像、數(shù)據(jù)、多媒體、傳播均將因因特網(wǎng)的發(fā)展統(tǒng) 合匯整在單一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上。這個(gè)全球通訊電信的變遷，促使大部分國家之電信部門為因 應(yīng)此通訊環(huán)境之快速變，大多已進(jìn)行組織變革，或是處于此變革改造程序之中（ITU，2 003）。 在ICTs發(fā)展潮流下，不論是「電子化政府」（e-government）、「電子商務(wù)」（e- commerce）或是「電子化醫(yī)療」（e- medicine），均帶動(dòng)一個(gè)數(shù)位匯流之新世紀(jì)。然而在此變遷下，原有政策組織與法律已 不敷時(shí)代之變化，同時(shí)其所產(chǎn)生的「數(shù)字落差」（Digital Divide）現(xiàn)象如富國與窮國、城市與鄉(xiāng)村之差距等，均需藉由調(diào)整新政策與法規(guī)來順應(yīng) 時(shí)代的變化。歸納其所應(yīng)用之方式約略有三：其一為開放部分市場競爭；其二為允許私 人企業(yè)之參與；其三則為建立國家法規(guī)當(dāng)局。 根據(jù)國際電信聯(lián)盟（International Telecommunication Union，ITU）之最新數(shù)據(jù)估計(jì)，時(shí)至2003年中期，全世界約有123國家（圖一），其中亞 太地區(qū)即占了17個(gè) （Kim，2003）。由此不難得知在信息電信科技（ICT）范疇下建立一個(gè)具公平性與透明 化，且能促進(jìn)競爭力之法規(guī)當(dāng)局之重要性。 由于ICT之發(fā)展趨勢是聚合各種不同網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)與服務(wù)，愈來愈多國家所采取的因應(yīng)政策為 結(jié)合電信與廣播之法規(guī)當(dāng)局，或促進(jìn)ICT部門間合作等方式。透過競爭所產(chǎn)生的電信市場 自由化，改變了各國在通訊服務(wù)與政策的方向（圖二），其中又以行動(dòng)通訊與ISPs之競 爭性與自由化發(fā)展最佳（ITU，2003）。 [pic] [pic] 1.2 本文架構(gòu) 若就Won（2002）針對(duì)亞太地區(qū)電信發(fā)展所提之論點(diǎn)加以分析：數(shù)字落差現(xiàn)象在亞洲除日 本與四個(gè)新興國家（NIEs：新加坡、韓國、臺(tái)灣與香港）外，其落差程度遠(yuǎn)較中美非地 區(qū)嚴(yán)重，因此本研究將討論重點(diǎn)自全球信息電信科技潮流下，將研究范圍定于亞太地區(qū) 電信政策趨勢之觀察。然由于電信政策之研究多以歐美為主，因此在許多問題與分析觀 點(diǎn)仍不排除歐美發(fā)展之實(shí)例與比較。 目前國際電信管制機(jī)制約可略分為「單一機(jī)構(gòu)管理」與「雙/多機(jī)構(gòu)管理」。前者如日本 總務(wù)省，后者如美國NTIA/FCC、香港OFTA/信息傳播局、英國OFTEL/ITC、澳洲ACA/ABA、 新加坡IDA（TAS）/SBA與我國（NCC籌備處）均屬之。美國FCC雖經(jīng)常被認(rèn)為是單一主管 監(jiān)理機(jī)關(guān)類型，但實(shí)質(zhì)應(yīng)歸類于政策與管理之雙軌模式。同時(shí)所牽涉之各國不同之電信 事業(yè)分類與架構(gòu)均是復(fù)雜且適合專文深入研究之課題。 因此本研究以政策發(fā)展為主體，并將此二大議題納入研究范圍，以下茲就政策理論之探 討、亞太地區(qū)電信政策趨勢、相關(guān)議題之比較，最后提出結(jié)論與三大建議：一為發(fā)展本 土長期基礎(chǔ)資料研究收集、沖擊評(píng)估與因應(yīng)整合模式；二為利用國際規(guī)范如WTO、OECD、 APEC等國際組織發(fā)展，提供國家政策方向與原則；三是建立獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)（Independen t Regulators），期能協(xié)助產(chǎn)官學(xué)對(duì)此議題與亞太地區(qū)之發(fā)展能有更進(jìn)一步之了解，進(jìn)而 提供我國因應(yīng)信息電信科技ICT變遷趨勢與電信政策未來之發(fā)展有所幫助。 2. 政策理論之探討 2.1 電信自由化（Liberalisation） 電信自由化之源起時(shí)間有許多不同之說法，一般而言是以1980年代美國AT&T與英國Brit ish Telecom（BT）之轉(zhuǎn)變?yōu)槠鹪?。?985年之前，先進(jìn)國家如英德法日等國之電信事業(yè)占國 營比例均超過75%，而其潛在的問題包括鐵飯碗意識(shí)、大規(guī)模獨(dú)占缺乏競爭意識(shí)、政治的 介入、法律的限制，與欠缺經(jīng)營自主性（林，2002）。而至1990年代晚期WTO下所規(guī)范之 基礎(chǔ)通訊協(xié)議（the agreement of Basic Telecommunications）則加速了電信自由化趨勢（Kim，2003）。 電信改革理論或自由化理論基礎(chǔ)目前尚未成熟，一般多為描述性或無理論基礎(chǔ)之案例研 究（Low，2002）。若欲研究國際電信研究議題，目前國際組織，如世界銀行與ITU合作 建立一個(gè)數(shù)據(jù)庫，提供各會(huì)員國家在電信政策與法規(guī)相關(guān)事務(wù)各式數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)研究、文 獻(xiàn)與報(bào)告。另外如半年一期的經(jīng)濟(jì)合作暨發(fā)展組織（OECD ）之電信數(shù)據(jù)庫與電信展望提供許多相關(guān)指針，以及OECD在網(wǎng)絡(luò)及電子商務(wù)指針建立、 另外像是聯(lián)合國文教組織（UNESCO ）之世界通訊與信息出版物、世界貿(mào)易組織（World Trade Organisation，WTO）下，如全球信息與通訊科技部門及信息與發(fā)展計(jì)劃等之出版物、亞 太經(jīng)合會(huì)（APEC ）與亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank，ADB）等，亦陸續(xù)累積各國電信相關(guān)文獻(xiàn)與數(shù)據(jù)，提供各界參考與研究。 就現(xiàn)有發(fā)展較完整的相關(guān)理論多以經(jīng)濟(jì)或政治經(jīng)濟(jì)理論觀點(diǎn)來支持政策制定背后之理論 基礎(chǔ)。如美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)（Federal Communication Commission，F(xiàn)CC）所采用之「混合成本取代模型」（HCPM），在開發(fā)中國家電信管制規(guī) 范中Benitez、Estache與Kennet（2001）評(píng)論其所扮演之潛在角色，將因具有不因開發(fā) 中國家缺乏可信賴及詳細(xì)的信息取得（稀有財(cái)）之特性，而仍能適用于政策制訂者，因 此FCC所采用之模型能被廣泛地接受。 上述經(jīng)濟(jì)理論之例，只不過闡釋電信政策背后仍存在許多待驗(yàn)證理論與模型。一般而言 ，自由化與解除管制（松綁/deregulation）系一體二面，根據(jù)法學(xué)學(xué)者蘇永欽教授對(duì)自 由化與民營化之定義為：「所謂自由化，就經(jīng)濟(jì)而言最直接的內(nèi)涵就是擴(kuò)大人民參與的 空間與企業(yè)決定的空間，前者是民營化，后者是解除管制?！?政府管制的目的是為避免因自然獨(dú)占/寡占/國營、外部性、公共財(cái)，以及資源稀少等問 題所引發(fā)市場失靈（Market Failure）現(xiàn)象；而自由化或解除管制則是尊重市場機(jī)制，進(jìn)而減少政府不必要的干預(yù)。 換言之，其目的是為將傳統(tǒng)自然獨(dú)占或國營體系之電信市場，轉(zhuǎn)型為以市場機(jī)能與競爭 為主之自由產(chǎn)業(yè)，因而刺激消費(fèi)市場，提供電信使用者更具競爭之價(jià)格與多樣化服務(wù)。 然而電信自由化雖已是世界潮流，卻仍是國內(nèi)外產(chǎn)官學(xué)界爭議之焦點(diǎn)，茲就相關(guān)議題與 不同觀點(diǎn)略述于下。 2.2 自然獨(dú)占（Monopoly）/寡占與國營 在強(qiáng)調(diào)電信自由化與競爭性的同時(shí)，學(xué)術(shù)界最常探討的即為政府獨(dú)占/寡占以及私有化/ 民營化與解除管制議題。Wallsten（2001）認(rèn)為電信自由化并非二十世紀(jì)新現(xiàn)象，藉由 追溯歐洲1892- 1914早期電話發(fā)展的歷史，Wallsten檢視電信之政府獨(dú)占、私有權(quán)，以及電信執(zhí)照等項(xiàng) 目，該研究發(fā)現(xiàn)政府獨(dú)占雖與較低之電話普及率與較高之長途電話價(jià)格呈高度正相關(guān)， 然而此研究卻也發(fā)現(xiàn)兩點(diǎn)與傳統(tǒng)觀念相異之處。 其一、政府獨(dú)占與非獨(dú)占管理之相較，前者亦可能導(dǎo)致偏遠(yuǎn)地區(qū)較差之服務(wù)；其二在嚴(yán) 厲的特許制度下，即使政府核發(fā)執(zhí)照予私人企業(yè)，亦可能產(chǎn)生電話之較低普及率及較高 價(jià)格之效果。另外，雖然在行為與管理學(xué)理論中認(rèn)為私有化將較國有化更具效率，但熟 悉經(jīng)濟(jì)學(xué)論述者，只要引用新古典總體經(jīng)濟(jì)理論便不難對(duì)此觀點(diǎn)加以駁斥。 Cheng（2002）對(duì)電信部門的獨(dú)占性之論述中認(rèn)為，由于邊際成本的下降趨勢及較無彈性 之服務(wù)需求，透過獨(dú)占或法規(guī)仍能創(chuàng)造最大利益。其主要論點(diǎn)為藉由競爭與法規(guī)間之關(guān) 系探討中發(fā)現(xiàn)，私有化并非能解決所有問題，同時(shí)檢視私人企業(yè)與效率間之關(guān)聯(lián)時(shí)，立 法的重要性則不難突顯關(guān)鍵性。由于偏私有化之論點(diǎn)并未對(duì)等地檢視非競爭市場中企業(yè) 之運(yùn)作，同時(shí)在全球化趨勢下，開發(fā)中國家之電信私有化經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)出許多問題，如投資 動(dòng)機(jī)微弱與法規(guī)建置緩慢等，而當(dāng)私有化只導(dǎo)致電信所有權(quán)改變時(shí)，唯有競爭與有效法 規(guī)能增加效益并改變大眾對(duì)電信部門的投資，因此Cheng（2002）特別強(qiáng)調(diào)價(jià)格政策與經(jīng) 濟(jì)性法規(guī)的重要性。 2.3 私有化/民營化（Privatisation）與競爭性（Competition） 基本上各國對(duì)私有化之定義略有不同，如德國之私有化即持股比例，法國則為追求企業(yè) 之最大利益（Kim，2003）。ITU（2003）的研究中以行動(dòng)通訊部門為案例研究，說明政 府單位可藉由法規(guī)政策之改革促進(jìn)市場效率，其所導(dǎo)入之市場競爭性，則大幅降低許多 開發(fā)中國家落后貧窮區(qū)域之通訊問題。 Fink, Mattoo與Rathindran（2002）則對(duì)86個(gè)開發(fā)中國家取其1985- 1999期間為實(shí)證研究之目標(biāo)發(fā)現(xiàn)，電信改革之優(yōu)先工作為完成自由化、私有化與競爭。 其中又以同時(shí)加強(qiáng)競爭性與私有化為優(yōu)先項(xiàng)目，此研究強(qiáng)調(diào)若延遲或?qū)⒏偁幮灾樞蛑?于自由化與私有化之后，其負(fù)面結(jié)果遠(yuǎn)超過導(dǎo)入或完成電信政策之競爭性。 其主要論點(diǎn)可由下圖得知： [pic] Faulhaber（2002）則對(duì)由政策所引發(fā)的區(qū)域性競爭提出不同的觀點(diǎn)，主要論點(diǎn)為在開放 競爭的同時(shí)，不論政府產(chǎn)業(yè)或消費(fèi)者則需要更多的法規(guī)來規(guī)范。換言之，將帶來更多的 限制，此種現(xiàn)象是否與自由開放之原始目的相抵觸？ Faulhaber認(rèn)為競爭的正面效益應(yīng)是來自于新科技帶來刺激產(chǎn)品價(jià)格之競爭，因此1996年 美國電信法案所鼓勵(lì)新加入業(yè)者建立自己的新設(shè)備，或是現(xiàn)有獨(dú)占者使競爭者將交換機(jī) 置于本身機(jī)房，即是所謂的「市內(nèi)用戶回路細(xì)分化模式（Local Loop Unbundling Model，LLUM）」并不會(huì)完全帶來正面效益，因此對(duì)政策制定者之建議為，協(xié)助新加入之 電信業(yè)者面對(duì)較低之不確定性，其方式包括清晰規(guī)范新科技之管制，以及清除競爭性之 阻礙，如無線頻寬限制及區(qū)域電纜競爭許可限制等規(guī)范。 2.4 解除管制（Deregulation）與政府的角色 解除管制一般性利益為促進(jìn)價(jià)格降低、減少交叉補(bǔ)貼、促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)電信普及率等，然而在 解除管制過程中可能發(fā)生的「俘虜理論」意即政府被利益團(tuán)體所擄獲之現(xiàn)象（簡，2002 ），在數(shù)字匯流與數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球體系下，各國政府如何因應(yīng)與角色之扮演則顯得格外值 得重視。 Stiglitz, Orszag與Orszag（2000）以經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)為基礎(chǔ)，提出三大理論架構(gòu)針對(duì)：公眾部門與公眾 金融、磚塊與灰泥經(jīng)濟(jì) （Bricks and Motor），以及數(shù)字經(jīng)濟(jì)中政府角色加以討論，并認(rèn)為政府在信息社會(huì)中所勾畫出之「決 策樹形圖」（圖四），具有協(xié)助國家避免產(chǎn)生外部性效果與市場失靈，同時(shí)可決定政府 是否應(yīng)干預(yù)之時(shí)機(jī)（De Meyer and Loh, 2001 & Stiglitz, Orszag and Orszag, 2000）。 [pic] 3. 亞太地...
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