代建制是工程項目管理全面發(fā)展的重要商機
代建制是工程項目管理全面發(fā)展的重要商機 中國國際工程咨詢公司　郭建強 本文結(jié)合國內(nèi)代建制的試點經(jīng)驗，論述實施代建制的意義和作用，展望我國委托代建市 場的發(fā)展趨勢和商機，探討如何打造具有競爭力的工程項目代建企業(yè)。 “代建制”是對我國政府投資的公益性建設(shè)項目管理模式進行市場化改革的重要舉措。“代 建制”含有“代建”和“制度”兩重含義：“代建”是指投資人將建設(shè)項目委托給專業(yè)化工程項 目管理公司代為建設(shè)直至交付使用（即建設(shè)項目總承包）；“制”是制度，規(guī)定在政府投 資的公益性建設(shè)項目中采用這種項目管理模式。委托代建源于國際上通用的工程項目總 承包，但我國的“代建制”中還包括了制度的內(nèi)涵，是結(jié)合國情的一項政府管理創(chuàng)新。 從法律環(huán)境上看，我國的合同法、招投標(biāo)法等已為實施代建制提供了法律依據(jù)。金融體 制的改革對政府投資項目實施代建制影響很小。政府的投資領(lǐng)域已界定清晰。近年來國 內(nèi)代建制項目試點已取得了成功經(jīng)驗。因此，在政府投資的建設(shè)項目中實行代建制的體 積和時機已經(jīng)成熟，2004年將進入一個高速發(fā)展階段。 國內(nèi)推行“代建制”的重要意義 如何保證實行國際建設(shè)項目的投資目標(biāo)？如何遵循市場規(guī)律？如何提供市場配置規(guī)律？ 如何改革政府規(guī)律投資項目的職能？如何落實對政府投資項目的監(jiān)管？這些都是我國投 資體制改革長期以來不斷探索的主題。多年來國家實施了多項改革措施，如：撥改貸、 項目審計、后評價、項目法人責(zé)任制、施工監(jiān)理、稽查制度等，但這些多屬于行政性措 施。然而，即將全面推行的代建制將真正形成依靠市場配置資源、遵循市場規(guī)則、輔之 行政手段的市場化政府建設(shè)項目的管理體系。 下面結(jié)合國內(nèi)的試點經(jīng)驗，論述代建制對政府投資項目管理的現(xiàn)實意義及其強大的市場 生命力。 　　1、外購服務(wù)，使政府的項目管理向市場化轉(zhuǎn)變 多年來，在我國政府投資的公益性建設(shè)項目中，一直采用的是在投資方、使用方和審計 建造商之間，由使用單位設(shè)立一個臨時機構(gòu)（籌建處、項目建設(shè)指揮部等）來管理建設(shè) 項目。這種體制的最大缺點是：隨著項目通過各項審批后，設(shè)計和建造商就只對使用人 負責(zé)了，政府投資人對項目實施過程的監(jiān)管被明顯弱化，導(dǎo)致超標(biāo)準(zhǔn)、超規(guī)模、超預(yù)算 、拖工期成為常見的現(xiàn)象。因為這“三超一拖”符合使用人的利益，也符合設(shè)計和建造人 的利益，損害的卻是政府投資人的利益，浪費掉的是納稅人的錢。 實施代建制通過市場招標(biāo)選擇項目代建人，即：政府投資人從市場采購項目管理服務(wù)資 源。由代建人在項目整個建設(shè)過程中提供專業(yè)化的項目管理服務(wù)，對投資人負責(zé)，充電 相應(yīng)的法律責(zé)任、并獲得合理的經(jīng)濟收入（代建服務(wù)費）。這種體制既落實了政府投資 人對項目監(jiān)管的深度和力度，又使政府對建設(shè)項目的管理真正向市場化和目標(biāo)化管理轉(zhuǎn) 變。例如，上海一個代建制試點項目的經(jīng)驗。 項目名稱：上海市公安局收教收治綜合基地建設(shè)項目 委托方（政府投資人）：上海市計委 受委托方（代建人）：上海投資咨詢公司 項目使用單位：上海市公安局 代建概況：上海投資咨詢公司與上海市公安局監(jiān)管處共同組建了項目籌建處?；I建處主 任為項目建設(shè)期法人代表，由咨詢公司派員擔(dān)任。使用單位派員擔(dān)任副主任。咨詢公司 向籌建處派出了工程、建筑、設(shè)備、造價、基建和財務(wù)等10名高中級技術(shù)職稱的管理人 員。市公安局派出熟悉收容監(jiān)管的干警參加籌建處工作?；I建處的主要責(zé)任是： 　　※籌建處與政府簽訂建設(shè)投資包干協(xié)議，不得擴大規(guī)模和提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。 ※籌建處對使用單位負責(zé)，保證滿足使用單位的合理要求。 ※遵守國家和地方政府的法規(guī)政策，按規(guī)定的建設(shè)程序進行工程建設(shè)。負責(zé)招標(biāo)發(fā)包和各 類合同的管理。建立完善的內(nèi)部和對外信息管理系統(tǒng)。定期向政府部門報告工作，接受 政府部門的監(jiān)督。 ※在籌建處建立了一套完整的辦公例會、統(tǒng)計報表、費用報銷、工程款撥付、財會、招標(biāo) 發(fā)包、合同管理、廉正規(guī)定等一系列制度，規(guī)范各方人員的職業(yè)行為。 籌建處在指定的銀行設(shè)立專向基建帳戶，市財政局按概預(yù)算計劃將建設(shè)資金撥入指定帳 戶。建設(shè)資金?？顚Ｓ茫邮苁杏嬑褪胸斦值膶彶楹捅O(jiān)督。 上海投資咨詢公司總結(jié)的主要經(jīng)驗有： （1）根據(jù)委托代建合同的要求，籌建處自覺按照批準(zhǔn)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)進行項目建設(shè)，嚴格控 制建設(shè)成本。如果由建設(shè)單位自行控制投資，較難避免隨意改動、提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致 突破投資。其中關(guān)鍵是要理順利益機制。 （2）咨詢公司必須主動依靠和尊重使用單位的意見，虛心聽取他們的合理要求，并在項 目實施中給予實現(xiàn)。有了最終用戶在使用方面的專業(yè)指導(dǎo)和工作支持，才能保證項目建 設(shè)成果滿足使用者的實際需要。 （3）上海市計委充分發(fā)揮了咨詢公司專業(yè)技術(shù)力量和積累的工程經(jīng)驗，為業(yè)主把好技術(shù) 關(guān)、造價關(guān)和各類采購的質(zhì)量關(guān)。定期向上海市計委匯報項目進展情況，使投資人對項 目的監(jiān)督真正落實到了項目建設(shè)過程之中。 2.依托代建服務(wù)，提高政府投資項目的管理水平 通過充分發(fā)揮代建企業(yè)的專業(yè)優(yōu)勢和積累的工程經(jīng)驗，可切實保證對工程質(zhì)量、進度和 成本的有效控制。例如，代建企業(yè)可以通過優(yōu)化建設(shè)方案，控制建設(shè)成本；可以按照規(guī) 范的招標(biāo)程序，選擇優(yōu)秀的施工隊伍和技術(shù)設(shè)備供應(yīng)商；可以準(zhǔn)確核定工程量和工程進 度，避免高估冒領(lǐng)建設(shè)資金；可以有效地減少工程分險所組成的各種損失。根據(jù)代建合 同，代建企業(yè)有責(zé)任隨時向投資人報告項目的進度、質(zhì)量和成本（TQC）的進展情況，是 政府投資人始終心中有數(shù)、將及時有效。對政府投資人來說，委托代建是真正把政府投 資人對項目的監(jiān)控溶入建設(shè)工程中，同時政府又從具體的工程管理工作中解脫出來，把 精力集中到目標(biāo)性監(jiān)控和規(guī)范市場規(guī)則的本職工作之中。例如，在北京回龍觀醫(yī)院擴建 項目的代建制試點中，北京高效房地產(chǎn)開放公司（代建企業(yè)）總結(jié)了很好的經(jīng)驗，簡單 介紹如下： 代建制試點項目：北京回龍觀醫(yī)院病房樓 委托方（政府投資人）：北京市發(fā)展改革委員會 受委托方（代建人）：北京高校房地產(chǎn)開放公司 項目的使用單位：北京市回龍觀醫(yī)院 北京高校房地產(chǎn)開放公司總結(jié)的試點經(jīng)驗是：作為委托代建合同中的乙方，是要承擔(dān)法 律責(zé)任的。乙方必須按照委托合同要求，嚴格控制項目的建設(shè)成本、質(zhì)量和工期，保證 建設(shè)資金?？顚Ｓ?，并接受有關(guān)部門的監(jiān)督審查。這就使整個工程的建設(shè)資金、工期進 度、工程質(zhì)量都處于可控狀態(tài)。例如：為使回龍觀醫(yī)院擴建項目的投資始終控制在預(yù)算 范圍內(nèi)，北京高校房地產(chǎn)開發(fā)公司合理調(diào)整了設(shè)計和施工方案，消化了漲出的400萬元工 程建筑費，得到了北京市發(fā)展改革委員會、衛(wèi)生局和回龍觀醫(yī)院的充分肯定。 3、遵循市場規(guī)則規(guī)范政府的投資行為 招標(biāo)、合同都是市場規(guī)則，受法律保護，約束合同雙方。在市場體系中，政府投資人也 要根據(jù)委托合同來履行自己的職責(zé)，規(guī)范政府自身投資行為，遵循市場規(guī)則，接受市場 監(jiān)督。代建制可有效地防御建設(shè)項目中的暗箱操作和腐敗交易。 例如：廈門市從1993年開始，針對市財政性投資建設(shè)項目管理中“建設(shè)、監(jiān)管、使用”混 為一體的弊端，導(dǎo)致項目難以依法建設(shè)，建設(shè)管理水平低下和貪污腐敗等問題，將一些 基礎(chǔ)設(shè)施和公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業(yè)公司實施項目建設(shè)，對政府 投資人負責(zé)，取得了良好成效。湖南、貴州、福建等地在代建制改革方案中，都認為代 建制可抑制建設(shè)項目中的腐敗行為。 4、積累項目管理經(jīng)驗，通過建設(shè)項目的管理水平 專業(yè)化的工程項目管理企業(yè)能夠主動積累工程經(jīng)驗和教訓(xùn)，并使繼后的其他項目受益。 而臨時籌建機構(gòu)很難做到。代建企業(yè)積累的知識、技能、經(jīng)驗和教訓(xùn)對投資人來說十分 寶貴，使業(yè)主既可以獲得專業(yè)化的項目管理能力，又可規(guī)避很多常見的風(fēng)險損失。 5、加速我國工程項目管理與國際接軌 為滿足業(yè)主對項目代建服務(wù)的客觀需求，項目代建服務(wù)必須對實現(xiàn)項目建設(shè)的整體目標(biāo) 負責(zé)，必須貫穿于項目建設(shè)的全過程，而不是只承擔(dān)其中一部分貫穿或某個階段的管理 。因此，項目代建服務(wù)必然要涵蓋美國PMI對項目管理所確定的九類知識領(lǐng)域和五個聯(lián)動 工程過程。這將從根本上推動我國過程建設(shè)項目的管理從分段交接、總責(zé)模糊、管理水 平低下的現(xiàn)狀向全過程建設(shè)項目管理轉(zhuǎn)變，加速與國際水平接軌。 新興的市場，巨大的商機 政府投資人通過市場招標(biāo)、采購專業(yè)化的項目管理服務(wù)，與其他社會投資人采購管理服 務(wù)的市場行為一樣。推行代建制將在我國投資市場形成相當(dāng)規(guī)模的項目委托需求，專業(yè) 化的項目管理服務(wù)企業(yè)亦會應(yīng)運而生，形成一個新興的供需市場，蘊含著巨大商機和發(fā) 展?jié)摿Α?1、2004年國內(nèi)代建制的發(fā)展趨勢 近些年來，國內(nèi)代建制試點經(jīng)驗已日趨成熟。表1集中了9項標(biāo)志性信息，預(yù)示著2004年 國內(nèi)代建制的發(fā)展趨勢。 2、代建市場的容量及其擴張趨勢 在全國推廣代建制的初期，政府委托代建的項目大多數(shù)會集中在社會公益性建設(shè)項目。 市場需求主要來源于政府投資人或以政府投資人為主的投資合伙人。由于國家把委托代 建作為一項制度性改革措施，所以市場需求的上升速度會很快，在近兩三年內(nèi)會形成相 當(dāng)大的市場容量。粗略估算如下： 1999~2002年，國家對社會公益性建設(shè)項目投資諑年大幅度增加,見表2。參考建設(shè)部對廈 門市代建制試點項目代建費占項目總投資的平均比例，以及2002年國家對公益事業(yè)的基 本建設(shè)投資總額，可以粗略估算出2004年全國公益性建設(shè)項目的代建市場容量約為140億 元。 隨著我國投資主體多元化的發(fā)展，委托代建的市場范圍還會逐步擴大到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng) 域，以及社會投資合伙人的工程建設(shè)項目之中。例如：上海已在“十五”期間利用國內(nèi)各 種資金，形成多元化投資主體，建設(shè)上海周邊的高速公路，已經(jīng)將代建制試點拓展到了 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，標(biāo)志著重要的擴張趨勢。簡要介紹如下： 上?！笆濉逼陂g預(yù)計建成650公里高速公路網(wǎng)。自2000年上海正式向境外投資人開放高速 公路投資領(lǐng)域以來，已完成了11個項目的招商，涉及總投資268億元，協(xié)議引進社會資金 約210億元，其中民營企業(yè)與國有企業(yè)的投入資金各占一半，形成了多元化的投資主體。 雖然這些投資人熟悉融資和投資管理，但普遍對管理工程建設(shè)項目心中無底，因此委托 上海市政工程建設(shè)發(fā)展有限公司承擔(dān)全過程項目代建。該公司為社會各方投資人提供了 項目決策；在項目實施階段，又根據(jù)業(yè)主的委托對項目進行建設(shè)管理。目前，上海所有 采用社會化招商的高速公路項目都實行了代建制，大大提高了高速公路項目的建設(shè)管理 水平和投資效益。上海的發(fā)展表明：多元化投資主體也有項目委托代建的實際需要。 ３、抓住商機才能進入市場 政府投資項目的委托代建是一個潛力巨大、趨于規(guī)范、可持續(xù)發(fā)展的項目公路服務(wù)市場 ，并可帶動社會多元化投資主體對委托代建的需求。這些需求為項目公路咨詢企業(yè)提供 了難得的商機和發(fā)展空間。 商機也是挑戰(zhàn)，。因為政府投資人（業(yè)主）需要代建企業(yè)提供全過程項目管理服務(wù)，但 目前我國具備這種服務(wù)能力的過程介紹項目管理企業(yè)很小，可以說是鳳毛麟角。但是， 企業(yè)可以通過優(yōu)勢互補、緊密合作、聯(lián)合投標(biāo)為業(yè)主提供全過程管理服務(wù)。采用聯(lián)合互 補造成的 代建人可以滿足市場需求，又有利企業(yè)向全過程項目管理服務(wù)拓展能力。對國內(nèi)大型工 程咨詢企業(yè)來說，需要盡快具備全過程項目管理服務(wù)的能力，而不是單純提供項目前期 階段的咨詢服務(wù)，或單純提供施工階段的工程監(jiān)理?？傊?，面對委托代建的市場需求， 工程項目咨詢服務(wù)企業(yè)各有自身的長處和短處，只有抓住商機的開拓者才能在市場競爭 中獲得持續(xù)發(fā)展的競爭力。 打造具有競爭力的工程項目代建企業(yè) 承擔(dān)代建項目的企業(yè)需要提供全過程項目管理服務(wù)，這是業(yè)主的需求。國外的項目管理 咨詢企業(yè)通常在某些產(chǎn)業(yè)具備這樣的能力我們先瀏覽一家美國項目管理顧問公司－美國 波肯國際顧問公司（Boyken International USA）的縮影：Boyken是一個國際化的工程顧問公司，在交通運輸、文教設(shè)施、政府設(shè)施 、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的介紹項目領(lǐng)域為業(yè)主提供全過程項目管理服務(wù)，其中包括戰(zhàn)略策劃、 可行性研究、估算預(yù)算、施工管理和竣工驗收。該估算近期完成的和正在進行的典型項 目有： 英國倫敦希思羅國際機場擴建工程（投資規(guī)模33億美元）。Boyken是項目建造總負責(zé)方 （the role of Ex-ecutive Constructor），具體負責(zé)項目控制規(guī)則，目前該項目處于計劃和初步設(shè)計階段。 美國佐治亞理工學(xué)院環(huán)境科學(xué)技術(shù)中心（投資規(guī)模4500美元）。Boyken負責(zé)項目計劃、 預(yù)算審查和項目管理工作（項目總承包）。該項目在2002年7月完工。 美國Dougla...
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