北京市代建制管理存在的問(wèn)題和改革意見(jiàn)(陳向維)
關(guān)于北京市政府投資項(xiàng)目代建制管理存在的問(wèn)題和改革意見(jiàn) 2004-07-28　中國(guó)公路網(wǎng)　北京首建招標(biāo)有限公司總經(jīng)理 陳向維 　　政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建制是將政府投資無(wú)收益建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位與使用單位分離 ，委托具有相應(yīng)資質(zhì)的代建人對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)管理的行為。 　　我們認(rèn)為：代建制的實(shí)質(zhì)是建設(shè)工程的專(zhuān)業(yè)化管理，從而提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目的 建設(shè)管理水平和政府投資效益。 　　政府投資項(xiàng)目實(shí)行代建制，是一項(xiàng)帶有探索性的工作，基本的思路是正確的，但具 體操作上遇到較多問(wèn)題，如代建人的法律地位（即相關(guān)政府職能部門(mén)對(duì)代建人地位的認(rèn) 可），由此涉及到代建項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中三方（即投資人、代建人和使用人）的職責(zé)劃分 ，代建人性質(zhì)的認(rèn)定（即選擇什么類(lèi)型的人和資質(zhì)類(lèi)別劃定）、代建項(xiàng)目類(lèi)型與代建模 式的選擇、代建人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和責(zé)任賠償，代建費(fèi)用等。 　　現(xiàn)在普遍認(rèn)為，代建人是指按照代建合同約定承擔(dān)政府投資建設(shè)項(xiàng)目組織管理實(shí)施 工作的法人或組織。使用人是指項(xiàng)目建成后實(shí)際接收、使用、管理并擁有項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)的法 人或組織。代建制政府投資建設(shè)項(xiàng)目是代建人按照國(guó)家和省市基本建設(shè)程序?qū)?xiàng)目開(kāi)展 可研、評(píng)估、立項(xiàng)、規(guī)劃、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工及主要設(shè)備、材料采購(gòu)等擔(dān)負(fù)全部 責(zé)任，并按照國(guó)家和省市相關(guān)規(guī)定實(shí)行公開(kāi)招投標(biāo)的項(xiàng)目；換句話說(shuō)，政府投資項(xiàng)目也 需要嚴(yán)格按照國(guó)家現(xiàn)行的建設(shè)程序履行法律法規(guī)要求的基本程序。 　　北京首建招標(biāo)有限公司受市計(jì)委等投資人的委托，一年間開(kāi)展了3- 4項(xiàng)代建人招標(biāo)和其中1項(xiàng)的前期代理人的工作，經(jīng)過(guò)不斷的實(shí)踐和摸索，代建工作取得 了成績(jī)，積極的一面是顯著的，但不論投資人還是代建人在工作中也存在疑慮和爭(zhēng)議， 社會(huì)各方面對(duì)代建工作反映也不同。本文主要對(duì)實(shí)踐中存在的問(wèn)題和進(jìn)一步作好代建制 管理工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)闡述如下，供商榷。 　　一、關(guān)于代建人的法律地位 　　實(shí)踐過(guò)程中，代建人履行職責(zé)的法律環(huán)境尚不健全，也就是說(shuō)，在國(guó)家基本建設(shè)程 序中沒(méi)有法律授予的地位，因此，客觀上無(wú)法得到各級(jí)政府和建設(shè)相關(guān)管理、備案部門(mén) ，如規(guī)委、建委、環(huán)保、消防、質(zhì)檢等方面的認(rèn)可，實(shí)際操作過(guò)程中遇到很多困難，雖 然各方面已經(jīng)給予了一些變通和處理方式，但實(shí)際上仍必須是使用人（即傳統(tǒng)上的建設(shè) 方）出面進(jìn)行各項(xiàng)手續(xù)辦理，盡管按照原來(lái)的設(shè)想，建設(shè)方給予了代建人授權(quán)（在上報(bào) 的代建制管理辦法中設(shè)計(jì)了《授權(quán)書(shū)》）。 　　從法理上講，任何一個(gè)法人承擔(dān)了合同約定的責(zé)任和義務(wù)，必須給予與履行責(zé)任相 對(duì)應(yīng)的權(quán)力，否則合同只是一種形式，或者說(shuō)是無(wú)實(shí)際意義的，當(dāng)前的問(wèn)題是代建合同 上約定的權(quán)力超越了國(guó)家法律法規(guī)所能給予的。 　　因此，政府應(yīng)盡快出臺(tái)明確代建人在國(guó)家基本建設(shè)程序中作為建設(shè)方地位的法律性 文件。這個(gè)文件至少包括以下條款和內(nèi)容： 　　1、 以法律的名義定義什么是代建人，使之成為獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的法人。 　　2、 代建人在基本建設(shè)過(guò)程中是代表投資人的利益的，因此在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，是 實(shí)際意義上的業(yè)主，需給予辦理立項(xiàng)、規(guī)劃許可和開(kāi)工許可等的權(quán)利。注意不要界定為 “項(xiàng)目組織和協(xié)調(diào)者”的角色。 　　3、 給予申報(bào)竣工驗(yàn)收的資格，而不是“組織項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收”等提法。 　　4、 必須明確代建人在建設(shè)工程政府通過(guò)驗(yàn)收前，一切風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。 　　二、關(guān)于代建人性質(zhì)的認(rèn)定和選擇 　　選擇什么類(lèi)型或選擇具有什么資質(zhì)類(lèi)別的法人機(jī)構(gòu)來(lái)作代建人，按照國(guó)家目前可從 事類(lèi)似代建工作的法人機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在看，基本上分為兩大類(lèi)：一是管理咨詢類(lèi)公司，包括 工程咨詢、造價(jià)管理、招標(biāo)公司、具有咨詢資質(zhì)的設(shè)計(jì)院等；二是工程施工總包類(lèi)公司 ，包括施工總包單位、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司、投融資公司、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司等。 　　根據(jù)政府投資代建工程當(dāng)前的要求，不論哪類(lèi)公司必須具有咨詢或招標(biāo)或工程造價(jià) 甲級(jí)或工程總承包一級(jí)的資質(zhì)，且具有建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程管理的能力或業(yè)績(jī)。 　　如何選擇代建人要結(jié)合政府投資項(xiàng)目的特點(diǎn)考慮，這個(gè)特點(diǎn)是：以滿足使用人的合 理需求為目的；財(cái)政撥付或財(cái)政還款，無(wú)收益或少收益，投資和建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)小。 　　關(guān)于選擇上述哪一類(lèi)機(jī)構(gòu)更適合代建工程，看法不同，爭(zhēng)議也較大。對(duì)選擇專(zhuān)業(yè)化 管理咨詢類(lèi)機(jī)構(gòu)還是選擇工程施工總包類(lèi)機(jī)構(gòu)作為代建人，有如下理由和問(wèn)題，總的比 較結(jié)果是：一般應(yīng)選擇專(zhuān)業(yè)化管理咨詢類(lèi)機(jī)構(gòu)作為代建人。 　　由于代建工作的產(chǎn)生是近一二年政府投資體制改革的產(chǎn)物，代建工作在北京和外地 都有發(fā)生，尚無(wú)較多完整的案例可以總結(jié)，但從項(xiàng)目管理的機(jī)理上予以論述，可能會(huì)對(duì) 代建管理工作的發(fā)展和不斷完善有所幫助。所謂項(xiàng)目管理，國(guó)際上比較通行的定義是運(yùn) 用各種專(zhuān)業(yè)知識(shí)、技能、手段和科學(xué)的方法去滿足項(xiàng)目利害關(guān)系者對(duì)項(xiàng)目的要求。項(xiàng)目 利害者包括投資方、運(yùn)營(yíng)商（使用方）、施工總包商（可能包括設(shè)計(jì)承包）、供貨商、 政府相關(guān)機(jī)構(gòu)、公眾、管理咨詢方、其他參與服務(wù)（技術(shù)專(zhuān)家）等，這意味著必須對(duì)利 害各方的要求和期望加以權(quán)衡（注意各方的要求和期望常常相差很遠(yuǎn)，很難全部滿足） ，如投資方的期望是投資少、收益高、工期短、質(zhì)量合格；運(yùn)營(yíng)商的要求是滿足使用和 經(jīng)營(yíng)的需要、運(yùn)營(yíng)成本低；施工總包商的期望是運(yùn)用建筑技術(shù)和高效的施工管理方法， 獲得豐厚的承包利潤(rùn)；管理咨詢方的要求和期望是合理的報(bào)酬、相對(duì)寬松的工作時(shí)間表 和及時(shí)提供用于決策的信息。根據(jù)政府投資項(xiàng)目建設(shè)投資需滿足建筑使用功能、收益基 本固定、風(fēng)險(xiǎn)小的特點(diǎn)，在各參與方中比較，從自身需求和管理特征方面，管理咨詢方 理論上作為代建人應(yīng)是較優(yōu)的選擇。 　　但是如由工程管理咨詢類(lèi)公司承擔(dān)代建工作，可能有引起工程造價(jià)大幅度突破預(yù)算 的問(wèn)題，這與目前報(bào)酬的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)有關(guān)（本文在“四、關(guān)于代建服務(wù)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)”提出了 一些意見(jiàn)），報(bào)酬的合理性既要與工程量掛鉤也要與造價(jià)控制結(jié)合，這方面需要盡快有 配套的文件，并通過(guò)代建合同進(jìn)行約定。 　　另一個(gè)比較關(guān)注的問(wèn)題是責(zé)任賠償。這也是一個(gè)履約擔(dān)保的問(wèn)題，我們?cè)诖ㄖ乒?理暫行規(guī)定中明確，代建單位應(yīng)提供10- 30%的履約保函，這實(shí)際上使管理咨詢類(lèi)公司基本上不具備承擔(dān)代建工作的條件。管理咨 詢類(lèi)公司在國(guó)家工商管理制度中界定的行業(yè)責(zé)任權(quán)重一般不要求有較高的注冊(cè)資本金， 超過(guò)100萬(wàn)元注冊(cè)資本的此類(lèi)公司已屬較大規(guī)模和業(yè)務(wù)量的機(jī)構(gòu)，這也是其行業(yè)責(zé)任和風(fēng) 險(xiǎn)的客觀要求所決定的。從國(guó)內(nèi)外責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的理論基礎(chǔ)上講：風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生是事件結(jié)果的 不確定性。不確定因素越多，風(fēng)險(xiǎn)越高，但同時(shí)事件的高收益機(jī)率也大。風(fēng)險(xiǎn)的減化和 規(guī)避有以下手段：對(duì)于高風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目，一般的方法是合同加履約擔(dān)保，且目前看還傾向雙 向保函，即也需要投資方的支付保函，數(shù)額較高，一般在30%以上；常規(guī)項(xiàng)目或者說(shuō)低風(fēng) 險(xiǎn)項(xiàng)目，傾向用約定的、權(quán)責(zé)對(duì)等的合同條款來(lái)約定。據(jù)了解，當(dāng)前我們國(guó)家的保險(xiǎn)業(yè) 也存在建設(shè)責(zé)任的險(xiǎn)種，如國(guó)家已要求設(shè)計(jì)行業(yè)等為建設(shè)工程質(zhì)量交納責(zé)任險(xiǎn)；關(guān)于咨 詢管理行業(yè)的責(zé)任險(xiǎn)尚未進(jìn)行，主要考慮咨詢管理行業(yè)進(jìn)入保險(xiǎn)業(yè)的市場(chǎng)的條件不具備 ，普遍認(rèn)為管理的風(fēng)險(xiǎn)是可以通過(guò)科學(xué)決策的手段規(guī)避的。 　　例如，國(guó)內(nèi)外著名的會(huì)計(jì)師事務(wù)所承擔(dān)了許多特大型公司的審計(jì)、資產(chǎn)評(píng)估、投資 銀行業(yè)務(wù)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所的注冊(cè)資本很少，而他們承擔(dān)審計(jì)或評(píng)估的資產(chǎn)可能是他們注 冊(cè)資本金的幾千，甚至幾萬(wàn)倍，雖然其中一些事務(wù)所也存在做假帳的現(xiàn)象，但不能抹殺 會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)建立完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、商業(yè)信用的貢獻(xiàn)，咨詢業(yè)的生存在于服務(wù)水 平和信譽(yù)，否則將會(huì)在市場(chǎng)中消失。利用長(zhǎng)期從事工程項(xiàng)目管理，具有各類(lèi)執(zhí)業(yè)資質(zhì)， 且經(jīng)驗(yàn)十分豐富的社會(huì)資源，進(jìn)行政府投資項(xiàng)目的代建管理，可以說(shuō)意義重大。 　　關(guān)于代建工作的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，我想可以通過(guò)針對(duì)代建人進(jìn)行階段性政府監(jiān)控手段（政 府作為投資人必須承擔(dān)這個(gè)職能，因?yàn)檫@個(gè)責(zé)任沒(méi)有人可以承擔(dān)）予以解決，因?yàn)槟壳?看來(lái)代建工作主要是針對(duì)項(xiàng)目的專(zhuān)業(yè)化管理，投資人（市計(jì)委）對(duì)項(xiàng)目履行監(jiān)管職能， 為了提高建設(shè)效率，并使政府部門(mén)的官員從繁瑣而又專(zhuān)業(yè)的工作中解脫出來(lái)，可以通過(guò) 階段監(jiān)管的方法進(jìn)行，具體方法主要包括，1、可研報(bào)告評(píng)估，2、初步設(shè)計(jì)概算審核， 3、決算審核（代建項(xiàng)目決算，主要對(duì)合理節(jié)資或超資進(jìn)行認(rèn)定）。在初步設(shè)計(jì)所確定的 建設(shè)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和投資概算認(rèn)定的基礎(chǔ)上，明確合理節(jié)資或超資的獎(jiǎng)罰責(zé)任。需要說(shuō)明 的是事實(shí)上的超資主要是施工過(guò)程中產(chǎn)生的，由于通過(guò)招標(biāo)產(chǎn)生的中標(biāo)施工單位將履行 施工合同的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，因此我們認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)是可以規(guī)避或者說(shuō)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)可以傳遞，同時(shí) 客觀上也使代建人在相當(dāng)大的程度上履行了政府的監(jiān)管職能，并且使代建人效益與自身 的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)等地掛起鉤來(lái)。 　　由管理類(lèi)公司進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)管理，成功的案例資料很多，實(shí)施管理的方法和手段 也較成熟。近期的如由美國(guó)著名的工程咨詢商“貝格德”公司為首的項(xiàng)目管理聯(lián)合體，進(jìn) 行的“SHELL”和中海油聯(lián)合投資的惠州石油化工基地建設(shè)項(xiàng)目管理，建設(shè)實(shí)際投資與管理 合同約定相差-2%，專(zhuān)業(yè)管理效果顯著。 　　三、關(guān)于代建管理的模式 　　在項(xiàng)目代建過(guò)程中，必須明確：市政府是建設(shè)項(xiàng)目的投資建設(shè)方（招標(biāo)人），政府 授權(quán)發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)具體負(fù)責(zé)政府投資建設(shè)項(xiàng)目代建的工作，市級(jí)各有關(guān)行政主管部門(mén) 按照各自職責(zé)做好配合監(jiān)督工作。 　　本文提出如下三個(gè)代建模式，供參考。 　?。?）全過(guò)程代建模式—---適用于投資規(guī)模較小或?qū)I(yè)性強(qiáng)的政府項(xiàng)目基本程序： 　　由計(jì)委在使用人提出項(xiàng)目建議書(shū)后，基本確定建設(shè)的必要性。委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)通 過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇代建人，簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，明確責(zé)權(quán)利，代建人 承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)獎(jiǎng)超罰（說(shuō)明以初步設(shè)計(jì)階段的文件為標(biāo)準(zhǔn) ）。由代建人提出項(xiàng)目可行性報(bào)告，計(jì)委或委托咨詢機(jī)構(gòu)通過(guò)可研評(píng)估的論證，確定建 設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、投資水平和長(zhǎng)遠(yuǎn)的調(diào)整規(guī)劃，授權(quán)代建人辦理項(xiàng)目立項(xiàng)審批等手續(xù) ，取得投資許可證；由代建人（或由計(jì)委委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)）通過(guò)招標(biāo)選擇設(shè)計(jì)單位開(kāi) 展方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)，初步設(shè)計(jì)通過(guò)內(nèi)容和概算審核，開(kāi)展施工圖的設(shè)計(jì)，取得項(xiàng)目 規(guī)劃許可證和土地使用證，協(xié)助使用人辦理土地征用、拆遷等手續(xù)（不建議此項(xiàng)工作由 代建人承擔(dān)，因?yàn)樗皇菍?zhuān)業(yè)技術(shù)性工作）；通過(guò)招標(biāo)選擇工程監(jiān)理單位，組織管理協(xié) 調(diào)施工期工程建設(shè)；通過(guò)招標(biāo)選擇施工單位（包括工程分包單位），履行工程施工、如 期竣工驗(yàn)收和交付使用的職責(zé)，負(fù)責(zé)保障工程項(xiàng)目在保修期內(nèi)的正常使用。 　　優(yōu)點(diǎn)： 　　突出了代建人的地位和作用，簡(jiǎn)化了三方之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，如果代建人組織管理有 效，有利于加快建設(shè)進(jìn)度和提高工程總體質(zhì)量。 　　缺點(diǎn)： 　　建設(shè)的投資規(guī)模和水平在建設(shè)期間有可能發(fā)生較大的變更，建設(shè)投資在項(xiàng)目建設(shè)的 階段和具體建設(shè)內(nèi)容的分配上，由代建人負(fù)責(zé)，有可能造成工程質(zhì)量的不平衡和相對(duì)缺 陷。 　　本模式需注意的問(wèn)題： 　　1、要求代建人的專(zhuān)業(yè)水平和技術(shù)管理水平較高，目前國(guó)內(nèi)尚無(wú)此類(lèi)較專(zhuān)業(yè)的建設(shè)項(xiàng) 目全過(guò)程管理的單位，可選擇的一般為專(zhuān)業(yè)咨詢管理公司、具有管理資質(zhì)的建筑類(lèi)開(kāi)發(fā) 公司，對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的工程，可選擇具有施工、設(shè)計(jì)總承包資質(zhì)的公司，以更好地發(fā)揮 專(zhuān)業(yè)化管理的水平。 　　2、須由投資人（計(jì)委）組織初步設(shè)計(jì)階段的審查，調(diào)整和審定設(shè)計(jì)內(nèi)容和設(shè)計(jì)概算 。 　　3、建議代建人不一定具有設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工的資質(zhì)，不具體參加項(xiàng)目具體設(shè)計(jì)、監(jiān) 理、施工實(shí)施工作，以保證代建人的客觀性，由投資人（計(jì)委）向代建人支付代建費(fèi)用 。 　?。?）兩階段代建模式—---適用于投資規(guī)模較大的政府項(xiàng)目基本程序： 　　代建工作分為兩個(gè)階段。 　　第一階段為管理代建（前期代理），第二階段為工程代建。第一階段由計(jì)委委托或 招標(biāo)選擇管理代建（前期代理）人，在使用人編制完成項(xiàng)目建議書(shū)的基礎(chǔ)上，協(xié)助使用 人編制項(xiàng)目可行性報(bào)告，負(fù)責(zé)組織完成項(xiàng)目可行性報(bào)告的評(píng)估工作并通過(guò)論證，完成立 項(xiàng)工作。通過(guò)招標(biāo)落實(shí)設(shè)計(jì)單位，完成項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)、初步設(shè)計(jì)，初步設(shè)計(jì)通過(guò)內(nèi)容和 概算審核，施工圖設(shè)計(jì)工作，取得規(guī)劃許可證和土地使用證；協(xié)助使用人完成土地征用 、拆遷等前期工作；投資人（計(jì)委）通過(guò)招標(biāo)選擇確定監(jiān)理單位。 　　第二階段，按照初步設(shè)計(jì)所確定的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容、投資概算，由計(jì)委委托招標(biāo)代 理機(jī)構(gòu)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)選擇工程代建人，并簽訂投資人、代建人、使用人三方合同，工程 代建人承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)工期、質(zhì)量和投資的風(fēng)險(xiǎn)，節(jié)獎(jiǎng)超罰。授權(quán)代建人辦理項(xiàng)目開(kāi)工申 請(qǐng)等手續(xù)，取得施工許可證；由工程代建人通過(guò)招標(biāo)選擇施工單位（包括工程分包單位 ...
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