第5講第3次過剩
綜合能力考核表詳細(xì)內(nèi)容
第5講第3次過剩
第五講、第三次過剩和糧食保護(hù)價 1. 更大規(guī)模的糧食相對過剩 2. 糧食保護(hù)價政策 3. 保護(hù)價成本效益分析 4. 保護(hù)價政策背后的理念 規(guī)模更大的糧食相對過剩 好像是為了證實(shí)我國糧食生產(chǎn)對價格信號的反應(yīng)能力,在人們對糧價上漲的危機(jī)感尚 未消除之際,1996年糧食產(chǎn)量越過一萬億斤的歷史性臺階。以此為標(biāo)志,糧食供求關(guān)系 按照它重復(fù)展示的周期變動程序拉開了第三次市場過剩序幕,并在1997- 98年達(dá)到高潮。 不相信市場調(diào)節(jié)作用人們會用糧食省長責(zé)任制政策來解釋1996年糧食產(chǎn)量增長。實(shí)際 上省長責(zé)任制行政干預(yù)對增產(chǎn)有效果,并相應(yīng)加劇了1996年以后的糧食過剩;但其作用 無論積極還是消極都是較為次要的。糧食產(chǎn)量增長主要是1995年真實(shí)糧價高峰水平拉動 的產(chǎn)物,是市場調(diào)節(jié)機(jī)制(包括過度調(diào)節(jié)作用)的表現(xiàn)。米袋子省長責(zé)任制不應(yīng)是其主 要原因,否則無法解釋非市場體制下“以糧為綱”那樣空前力度的行政干預(yù)無法解決人們 溫飽水平的糧食需要。沒有價格信號和市場機(jī)制作用,任何一種行政干預(yù)手段不可能有 改革以來包括1996年那樣糧食增產(chǎn)效果。 一萬億斤產(chǎn)量是過去認(rèn)為到2000年也難以達(dá)到的計(jì)劃目標(biāo),于是引發(fā)產(chǎn)量數(shù)據(jù)可靠性 的爭論。低估價格信號作用的成見使人們難以理解1996年糧食增長,于是懷疑統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù) 可靠性。統(tǒng)計(jì)部門將1996年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)上報(bào)后,被責(zé)成重新復(fù)查數(shù)據(jù)是否包含了較大 水份。由于當(dāng)時統(tǒng)計(jì)制度下糧食是唯一用抽樣調(diào)查方式產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)據(jù),由于抽樣調(diào) 查的數(shù)據(jù)產(chǎn)生程序比較規(guī)范和客觀,統(tǒng)計(jì)部門最終有可能成功地消除人們對數(shù)據(jù)可靠性 的疑慮。 然而,這并不足以使一些研究人員根本改變認(rèn)識,他們轉(zhuǎn)而提出一萬億斤產(chǎn)量不代表 我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。問題在于,如果實(shí)際產(chǎn)出不反應(yīng)生產(chǎn)能力,那末所謂“綜 合生產(chǎn)能力”實(shí)在缺少一個正常概念所應(yīng)起碼具有的具體內(nèi)涵和實(shí)用價值呢。 實(shí)際上1萬億斤產(chǎn)量揭開了第三次糧食過剩的序幕。這次過剩規(guī)模比前兩次有過之無 不及,原因在于沒有充分消化第二次過剩,供求變動周期中的緊缺階段期比較短暫,因 而與前一次過剩有某種疊加性質(zhì)。 過剩仍是通過糧食過量庫存和真實(shí)糧價走勢傳達(dá)它來臨的消息。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì), 1995年末農(nóng)戶人均存糧高達(dá)540公斤。1996年通貨膨脹較低但真實(shí)糧價很高,從經(jīng)濟(jì)收益 上看是拋售存糧的好時機(jī)。結(jié)果1996年年末農(nóng)戶人均庫存量比上年狂泄43公斤,是有該 項(xiàng)統(tǒng)計(jì)以來農(nóng)戶存糧減少最多的一年。假定存糧農(nóng)戶人口總數(shù)為八億,則1996年庫存減 少總量在320億公斤以上。到1997年末,農(nóng)戶人均糧食庫存上升到550公斤的歷史最高水 平。 過剩在國有糧食部門表現(xiàn)得更為明顯。國家于1996年開始高保護(hù)價敞開收購糧食,使 當(dāng)年增產(chǎn)的740億斤糧食以及農(nóng)戶方面約640億斤增加出售的存糧轉(zhuǎn)化為國有部門過量庫 存;1995年創(chuàng)紀(jì)錄的近400億斤凈進(jìn)口糧食形成結(jié)轉(zhuǎn)庫存;僅這三方面因素就估計(jì)使199 6年的國有糧食過量庫存增加了近1800億斤。1997年年末國家糧食庫存量為4000億斤,合 理需要量約為1500億斤。過量庫存超過2000億斤,其中大部分估計(jì)是在1996年形成的。 庫存量異常增長再次形成空前規(guī)模的倉容危機(jī)。國有糧食部門的現(xiàn)有正規(guī)倉容能力在 1500億斤左右,對于實(shí)際周轉(zhuǎn)及儲備需要來說缺口不大,但無法容納4000億斤庫存。過 量糧食庫存有的堆放在空置廠房,兵營,校舍等臨時倉庫內(nèi),更多則不得不戶外露天存 放。糧食庫存在壓占資金利息和經(jīng)營費(fèi)用等資金成本之外,還會發(fā)生顯著的自然損耗。 非正常儲存條件的存糧無疑會更多地發(fā)生實(shí)物性損耗。 反應(yīng)糧食相對過剩市場信號是真實(shí)糧價變動趨勢。從圖3上看,真實(shí)糧價在1995年達(dá) 到周期性高峰水平之后,1996年開始明顯回落。1997年糧價快速下跌,已顯著低于長期 均衡水平,1998年糧價仍在一路下跌。 保護(hù)價新對策 由于“雙推論”邏輯影響,與前兩次過剩實(shí)施市場化改革的應(yīng)對思路迥然不同,這次過 剩時政府一度以價格保護(hù)為中心采取對策。 1996年出臺了兩項(xiàng)極為重要的價格政策:從新糧上市起把國家糧食定購價提高40%左 右,并從秋季開始以定購價為保護(hù)價(即“地板價”)敞開收購農(nóng)民余糧。1996年市場價 仍顯著高于長期均衡價,再次提價使定購價顯著超出市場價,因而上述政策意味著政府 在顯著高于市場均衡價以上確定了干預(yù)性的“地板價(THE FLOOR PRICE)”,高出比例據(jù)估計(jì)約在15-20%以上。 這一價格保護(hù)政策不僅決定了90年代后期糧食政策走勢,對國家財(cái)政帶來巨大負(fù)擔(dān), 在我國糧食政策乃至整個農(nóng)業(yè)政策演變的歷史上具有標(biāo)志性地位,需要細(xì)致分析。 什么是糧食保護(hù)價? 首先要界定兩點(diǎn)概念性問題。第一,區(qū)分“保護(hù)”一詞兩種含義。一種是把日常語言中 “保護(hù)”一詞概念,另一種是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的保護(hù)政策。后者是針對市場經(jīng)濟(jì)基本原則而 言的,手段之一是政府以高于市場價的干預(yù)價收購糧食和農(nóng)產(chǎn)品,替代或限制市場機(jī)制 作用,以達(dá)到某種控制目標(biāo)。保護(hù)價是上述保護(hù)政策的一種形式,即政府通過實(shí)施支持 性的“地板價”對市場價格機(jī)制進(jìn)行干預(yù)的政策工具。 第二,進(jìn)一步區(qū)分兩種保護(hù)價。一種是以刺激糧食產(chǎn)量和并農(nóng)民轉(zhuǎn)移收入的保護(hù)價, 特征是把價位定在均衡價以上,具有提升均衡產(chǎn)量并向糧農(nóng)均衡收入的政策目標(biāo)。另一 種是以市場穩(wěn)定為目標(biāo)的保護(hù)價,特征是把價位定在均衡價以下和周期低谷以上,主要 設(shè)計(jì)功能是降低糧價周期波動振幅,不一定具有提升糧食產(chǎn)量和糧農(nóng)收入的作用。 區(qū)分兩類保護(hù)價關(guān)鍵是政策支持價格與市場均衡價比較價位。從政策實(shí)踐上看政府進(jìn) 行價格干預(yù)的動機(jī)可能是多樣的,往往既有產(chǎn)量和收入動機(jī),也有市場穩(wěn)定考慮,因而 兩類保護(hù)價干預(yù)手段可能會相互滲透而難以區(qū)分。 我國糧食保護(hù)價政策源起和發(fā)展 價格保護(hù)理念和政策可以上溯到第一次糧食過剩和85糧改時期:依據(jù)當(dāng)時政策,如果 市場價格下降到原來的統(tǒng)購價格以下,國家將無限制收購;此后實(shí)際市場價格從未下降 到統(tǒng)購價水平,所以這一承諾從未發(fā)生實(shí)際作用,但是它至少在原則上表達(dá)了政府可能 進(jìn)行價格保護(hù)的意向。 這一思路不斷發(fā)展和具體化。如1990年糧食產(chǎn)量再次達(dá)到歷史最高水平,國務(wù)院44和 55號文件都要求各省,自治區(qū),直轄市制定最低保護(hù)價和最高限價。1993年頒布“中華人 民共和國農(nóng)業(yè)法” 規(guī)定了對糧食及其它有關(guān)國計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價格保護(hù)原則。1993年國務(wù)院12號 文件等文件,除了重申糧食價格保護(hù)原則,還對實(shí)施方式及資金來源做了規(guī)定。當(dāng)時政 府領(lǐng)導(dǎo)人指出:“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險大,比較利益低,既有自然風(fēng)險,又有市場風(fēng)險,政府必 須給予保護(hù)?!?最重要的是價格保護(hù)。首先從糧食做起,今后逐步擴(kuò)大到其它農(nóng)產(chǎn)品” 。 上述政策演變含義耐人尋味:我國經(jīng)濟(jì),政治和文化傳統(tǒng),似乎導(dǎo)致對糧食價格干預(yù) 具有一種特殊的親和力;糧食價格政策從擠壓到保護(hù)轉(zhuǎn)變是一個連續(xù)的過程,以價格自 由化為基本內(nèi)容之一的糧食市場化改革面臨特殊困難。 我國糧食保護(hù)價政策的實(shí)施 盡管糧食保護(hù)價理念由來已久并呼聲愈高,但從政策實(shí)踐上看,1996年以前還不能說 是真正大規(guī)模地實(shí)施了糧食保護(hù)價政策。85糧改明文規(guī)定的保護(hù)價水平是當(dāng)時的統(tǒng)購價 。統(tǒng)購價經(jīng)濟(jì)功能是通過剪刀差轉(zhuǎn)移農(nóng)民收入,雖經(jīng)1979年提價20%,仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場均 衡價,還可能低于市場周期低谷價,因而以統(tǒng)購價為基準(zhǔn)的保護(hù)價在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上沒有 實(shí)際作用。 90年代初政府規(guī)定的保護(hù)價基準(zhǔn)水平是當(dāng)時的定購價,它與1985年的比例價很相近, 可能已經(jīng)高于市場周期低谷價。然而由于政策還不夠配套,尤其是地方政府因財(cái)政考慮 沒有價格保護(hù)積極性,加上1994年以后隨著市場糧價上升后,保護(hù)價又低于市場價,所 以也沒有實(shí)際作用。 直到1996年以前保護(hù)價并未得到真正實(shí)施。但是1994和1996年兩次大幅度提高定購價 ,使其顯著高于市場均衡價,1996年政府又明確要求國有糧食部門用定購價無限制收購 農(nóng)民糧食,于是糧食保護(hù)價政策終于在多年醞釀準(zhǔn)備后得到大張旗鼓的實(shí)施。 保護(hù)價的成本效益分析 保護(hù)價作為一種政策手段必然既有功效也有成本,可以當(dāng)從成本效益兩方面分析。 糧食價格保護(hù)政策都不是我國原創(chuàng),外國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是在工業(yè)化帶來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn) 變和糧食以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對甚至絕對下降的形勢下,都曾利用價格支持手段來保護(hù)本國 糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)部門。 這一政策具有吸引力原因之一,在于它能夠刺激本國糧食生產(chǎn)較快發(fā)展,一定時期內(nèi) 改變由于市場經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢規(guī)律作用糧食生產(chǎn)增速甚至絕對量下降的趨勢。例如,由于 采取保護(hù)政策,歐共體由糧食凈進(jìn)口地區(qū)變?yōu)閮舫隹冢毡?,南韓提高了大米自給率。 但扭曲市場機(jī)制必然要付效率低下的成本,由于保護(hù)政策體現(xiàn)了政府意志,效率損失表 現(xiàn)為財(cái)政補(bǔ)貼費(fèi)用。從國際范圍看,在農(nóng)業(yè)保護(hù)主義盛行的國家和地區(qū),財(cái)政補(bǔ)貼占到 糧食等農(nóng)產(chǎn)品價值的三分之一甚至三分之二以上,政府因此發(fā)生巨額虧損都是常見現(xiàn)象 。糧食保護(hù)價既能刺激增產(chǎn)也會帶來虧損,這既是經(jīng)濟(jì)學(xué)常識,也是普遍的觀察事實(shí)。 我國糧食價格保護(hù)當(dāng)然也會受上述成本效益規(guī)律支配。值得注意的是,國外即便是在 農(nóng)業(yè)保護(hù)政策上走得較遠(yuǎn)的國家,在實(shí)施保護(hù)價收購時仍要根據(jù)財(cái)政支持能力等約束條 件,事先限定保護(hù)收購的數(shù)量。相比之下,我國價格保護(hù)特點(diǎn)是無限制敞開收購,并向 農(nóng)民承諾價格不會變??梢娢覈鴥r格保護(hù)政策的信號更強(qiáng),至少在1996年保護(hù)力度很大 ,從理論邏輯上推論增產(chǎn)成效和虧損代價必然更為顯著。 我國糧食生產(chǎn)繼1995年豐收和1996年特大豐收之后,1997和1998兩年仍是較大豐收年。 與過去談糧食“兩豐一歉”或“兩豐兩歉一平”一類說法,具有很大異常性。反?,F(xiàn)象應(yīng)有 反常原因,這應(yīng)主要是價格保護(hù)政策功勞,在絕對或相對意義上實(shí)現(xiàn)了政府的糧食穩(wěn)定 增長目標(biāo)。同時高價收購也使農(nóng)民得到暫時的實(shí)惠,從農(nóng)民收入來看,1996年農(nóng)村人口 人均純收入增長率高達(dá)9%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1990- 1997年間的4.2%的平均水平,其中高強(qiáng)度的保護(hù)價政策顯然起到了相當(dāng)大作用。這些是 保護(hù)價在增產(chǎn)和增收方面的成效。 另一方面就是財(cái)務(wù)成本。1996年第三次糧食過剩序幕已經(jīng)拉開,真實(shí)市場糧價進(jìn)入改 革以來第三次急速走低的周期下行階段,國有糧食系統(tǒng)用高于市場價格敞開買進(jìn)的大量 糧食,或者鎖定為過量庫存并通過自然損耗和庫存經(jīng)營成本實(shí)現(xiàn)虧損,或者由于在較低 價位上脫手在市場上實(shí)現(xiàn)虧損。1996年到1998年第一季度的短短兩年間,國家糧食虧損 竟高達(dá)近千億元。如同增產(chǎn)增收效果很靈驗(yàn)一樣,虧損效應(yīng)也立竿見影。 巨額糧食虧損有四個原因,其中保護(hù)價最重要。 第一,在市場糧價周期性急速走低時用高于市場均衡價的保護(hù)價敞開收購糧食必然會 通過增加過量庫存而發(fā)生虧損,這是近年糧食虧損激增的最根本原因。1996年糧食市場 名義價格是每斤約一元,國家保護(hù)價顯著高于這一價位,因而估計(jì)1800億斤左右過量庫 存糧食收購費(fèi)用在2000億元之?dāng)?shù)。即便讓最有效率的糧商來執(zhí)行保護(hù)價收購政策也必然 會發(fā)生巨額財(cái)務(wù)虧損。保護(hù)價政策是巨額虧損充分條件。 第二,保護(hù)價與虧損關(guān)系之間因果聯(lián)系不是一次性的,而是具有連續(xù)作用的動態(tài)效果 。保護(hù)價——庫存量——虧損額三者之間存在動態(tài)因果聯(lián)系,是因?yàn)楦哂谑袌鼍鈨r的保護(hù) 價信號會刺激糧食生產(chǎn),使下一年產(chǎn)量比沒有保護(hù)價來得高。在已經(jīng)發(fā)生市場過剩背景 下,增產(chǎn)效應(yīng)會加劇過?;蛞种蒲泳徥袌鰞r格機(jī)制本身對過剩的正常調(diào)節(jié),相應(yīng)使國有 糧食部門過量庫存擴(kuò)大,并通過自然損或不得不低價銷售(包括在國際市場虧本出售, 給別國消費(fèi)者提供補(bǔ)貼)實(shí)現(xiàn)虧損。也就是說,保護(hù)價的動態(tài)效果會使糧食財(cái)務(wù)虧損滾 動發(fā)生和擴(kuò)大。 第三,國有糧食企業(yè)效率低下導(dǎo)致虧損。國有糧食收儲企業(yè)一般比非國有企業(yè)效率低 。CCER在1995年調(diào)查表明,小麥倉儲和加工的經(jīng)營成本對于私營糧商占其收購價格的36 %,而國有糧食企業(yè)則要占到66%。也就是說,即便讓國有企業(yè)完全以贏利為目的經(jīng)營, 不執(zhí)行政策性任務(wù),也會由于效率低而發(fā)生虧損。因?yàn)橹灰皇菄袎艛?,而是?shí)行“雙 軌制”存在非國有企業(yè)經(jīng)營活動,市場價格就可能主要由更有競爭力的非國有企業(yè)成本和 報(bào)價決定,從而使經(jīng)營成本較高的國有企業(yè)發(fā)生虧損。 過去國有糧食部門有可能在特定時期不發(fā)生虧損或虧損較小,前提條件是憑借國家低 價強(qiáng)制收購政策從農(nóng)民那里收購糧食,然后用市場價格賣出去,即用不等價交換設(shè)定的 人為價差來彌補(bǔ)國有企業(yè)的效率損失。 第四是“糧鼠”原因。一是糧食部門個別壞人化公為私犯法行為,二是國有糧食企業(yè)或某 級管理機(jī)構(gòu)違背財(cái)經(jīng)紀(jì)律,挪用糧食收儲資金搞其它經(jīng)營活動,然后把所得收益打入企 業(yè)的經(jīng)營利潤。都會造成糧食虧損(或有利潤時利潤額下降),還會帶來國有存糧帳實(shí) 不符...
第5講第3次過剩
第五講、第三次過剩和糧食保護(hù)價 1. 更大規(guī)模的糧食相對過剩 2. 糧食保護(hù)價政策 3. 保護(hù)價成本效益分析 4. 保護(hù)價政策背后的理念 規(guī)模更大的糧食相對過剩 好像是為了證實(shí)我國糧食生產(chǎn)對價格信號的反應(yīng)能力,在人們對糧價上漲的危機(jī)感尚 未消除之際,1996年糧食產(chǎn)量越過一萬億斤的歷史性臺階。以此為標(biāo)志,糧食供求關(guān)系 按照它重復(fù)展示的周期變動程序拉開了第三次市場過剩序幕,并在1997- 98年達(dá)到高潮。 不相信市場調(diào)節(jié)作用人們會用糧食省長責(zé)任制政策來解釋1996年糧食產(chǎn)量增長。實(shí)際 上省長責(zé)任制行政干預(yù)對增產(chǎn)有效果,并相應(yīng)加劇了1996年以后的糧食過剩;但其作用 無論積極還是消極都是較為次要的。糧食產(chǎn)量增長主要是1995年真實(shí)糧價高峰水平拉動 的產(chǎn)物,是市場調(diào)節(jié)機(jī)制(包括過度調(diào)節(jié)作用)的表現(xiàn)。米袋子省長責(zé)任制不應(yīng)是其主 要原因,否則無法解釋非市場體制下“以糧為綱”那樣空前力度的行政干預(yù)無法解決人們 溫飽水平的糧食需要。沒有價格信號和市場機(jī)制作用,任何一種行政干預(yù)手段不可能有 改革以來包括1996年那樣糧食增產(chǎn)效果。 一萬億斤產(chǎn)量是過去認(rèn)為到2000年也難以達(dá)到的計(jì)劃目標(biāo),于是引發(fā)產(chǎn)量數(shù)據(jù)可靠性 的爭論。低估價格信號作用的成見使人們難以理解1996年糧食增長,于是懷疑統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù) 可靠性。統(tǒng)計(jì)部門將1996年糧食產(chǎn)量數(shù)據(jù)上報(bào)后,被責(zé)成重新復(fù)查數(shù)據(jù)是否包含了較大 水份。由于當(dāng)時統(tǒng)計(jì)制度下糧食是唯一用抽樣調(diào)查方式產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)據(jù),由于抽樣調(diào) 查的數(shù)據(jù)產(chǎn)生程序比較規(guī)范和客觀,統(tǒng)計(jì)部門最終有可能成功地消除人們對數(shù)據(jù)可靠性 的疑慮。 然而,這并不足以使一些研究人員根本改變認(rèn)識,他們轉(zhuǎn)而提出一萬億斤產(chǎn)量不代表 我國現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。問題在于,如果實(shí)際產(chǎn)出不反應(yīng)生產(chǎn)能力,那末所謂“綜 合生產(chǎn)能力”實(shí)在缺少一個正常概念所應(yīng)起碼具有的具體內(nèi)涵和實(shí)用價值呢。 實(shí)際上1萬億斤產(chǎn)量揭開了第三次糧食過剩的序幕。這次過剩規(guī)模比前兩次有過之無 不及,原因在于沒有充分消化第二次過剩,供求變動周期中的緊缺階段期比較短暫,因 而與前一次過剩有某種疊加性質(zhì)。 過剩仍是通過糧食過量庫存和真實(shí)糧價走勢傳達(dá)它來臨的消息。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì), 1995年末農(nóng)戶人均存糧高達(dá)540公斤。1996年通貨膨脹較低但真實(shí)糧價很高,從經(jīng)濟(jì)收益 上看是拋售存糧的好時機(jī)。結(jié)果1996年年末農(nóng)戶人均庫存量比上年狂泄43公斤,是有該 項(xiàng)統(tǒng)計(jì)以來農(nóng)戶存糧減少最多的一年。假定存糧農(nóng)戶人口總數(shù)為八億,則1996年庫存減 少總量在320億公斤以上。到1997年末,農(nóng)戶人均糧食庫存上升到550公斤的歷史最高水 平。 過剩在國有糧食部門表現(xiàn)得更為明顯。國家于1996年開始高保護(hù)價敞開收購糧食,使 當(dāng)年增產(chǎn)的740億斤糧食以及農(nóng)戶方面約640億斤增加出售的存糧轉(zhuǎn)化為國有部門過量庫 存;1995年創(chuàng)紀(jì)錄的近400億斤凈進(jìn)口糧食形成結(jié)轉(zhuǎn)庫存;僅這三方面因素就估計(jì)使199 6年的國有糧食過量庫存增加了近1800億斤。1997年年末國家糧食庫存量為4000億斤,合 理需要量約為1500億斤。過量庫存超過2000億斤,其中大部分估計(jì)是在1996年形成的。 庫存量異常增長再次形成空前規(guī)模的倉容危機(jī)。國有糧食部門的現(xiàn)有正規(guī)倉容能力在 1500億斤左右,對于實(shí)際周轉(zhuǎn)及儲備需要來說缺口不大,但無法容納4000億斤庫存。過 量糧食庫存有的堆放在空置廠房,兵營,校舍等臨時倉庫內(nèi),更多則不得不戶外露天存 放。糧食庫存在壓占資金利息和經(jīng)營費(fèi)用等資金成本之外,還會發(fā)生顯著的自然損耗。 非正常儲存條件的存糧無疑會更多地發(fā)生實(shí)物性損耗。 反應(yīng)糧食相對過剩市場信號是真實(shí)糧價變動趨勢。從圖3上看,真實(shí)糧價在1995年達(dá) 到周期性高峰水平之后,1996年開始明顯回落。1997年糧價快速下跌,已顯著低于長期 均衡水平,1998年糧價仍在一路下跌。 保護(hù)價新對策 由于“雙推論”邏輯影響,與前兩次過剩實(shí)施市場化改革的應(yīng)對思路迥然不同,這次過 剩時政府一度以價格保護(hù)為中心采取對策。 1996年出臺了兩項(xiàng)極為重要的價格政策:從新糧上市起把國家糧食定購價提高40%左 右,并從秋季開始以定購價為保護(hù)價(即“地板價”)敞開收購農(nóng)民余糧。1996年市場價 仍顯著高于長期均衡價,再次提價使定購價顯著超出市場價,因而上述政策意味著政府 在顯著高于市場均衡價以上確定了干預(yù)性的“地板價(THE FLOOR PRICE)”,高出比例據(jù)估計(jì)約在15-20%以上。 這一價格保護(hù)政策不僅決定了90年代后期糧食政策走勢,對國家財(cái)政帶來巨大負(fù)擔(dān), 在我國糧食政策乃至整個農(nóng)業(yè)政策演變的歷史上具有標(biāo)志性地位,需要細(xì)致分析。 什么是糧食保護(hù)價? 首先要界定兩點(diǎn)概念性問題。第一,區(qū)分“保護(hù)”一詞兩種含義。一種是把日常語言中 “保護(hù)”一詞概念,另一種是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的保護(hù)政策。后者是針對市場經(jīng)濟(jì)基本原則而 言的,手段之一是政府以高于市場價的干預(yù)價收購糧食和農(nóng)產(chǎn)品,替代或限制市場機(jī)制 作用,以達(dá)到某種控制目標(biāo)。保護(hù)價是上述保護(hù)政策的一種形式,即政府通過實(shí)施支持 性的“地板價”對市場價格機(jī)制進(jìn)行干預(yù)的政策工具。 第二,進(jìn)一步區(qū)分兩種保護(hù)價。一種是以刺激糧食產(chǎn)量和并農(nóng)民轉(zhuǎn)移收入的保護(hù)價, 特征是把價位定在均衡價以上,具有提升均衡產(chǎn)量并向糧農(nóng)均衡收入的政策目標(biāo)。另一 種是以市場穩(wěn)定為目標(biāo)的保護(hù)價,特征是把價位定在均衡價以下和周期低谷以上,主要 設(shè)計(jì)功能是降低糧價周期波動振幅,不一定具有提升糧食產(chǎn)量和糧農(nóng)收入的作用。 區(qū)分兩類保護(hù)價關(guān)鍵是政策支持價格與市場均衡價比較價位。從政策實(shí)踐上看政府進(jìn) 行價格干預(yù)的動機(jī)可能是多樣的,往往既有產(chǎn)量和收入動機(jī),也有市場穩(wěn)定考慮,因而 兩類保護(hù)價干預(yù)手段可能會相互滲透而難以區(qū)分。 我國糧食保護(hù)價政策源起和發(fā)展 價格保護(hù)理念和政策可以上溯到第一次糧食過剩和85糧改時期:依據(jù)當(dāng)時政策,如果 市場價格下降到原來的統(tǒng)購價格以下,國家將無限制收購;此后實(shí)際市場價格從未下降 到統(tǒng)購價水平,所以這一承諾從未發(fā)生實(shí)際作用,但是它至少在原則上表達(dá)了政府可能 進(jìn)行價格保護(hù)的意向。 這一思路不斷發(fā)展和具體化。如1990年糧食產(chǎn)量再次達(dá)到歷史最高水平,國務(wù)院44和 55號文件都要求各省,自治區(qū),直轄市制定最低保護(hù)價和最高限價。1993年頒布“中華人 民共和國農(nóng)業(yè)法” 規(guī)定了對糧食及其它有關(guān)國計(jì)民生的重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)行價格保護(hù)原則。1993年國務(wù)院12號 文件等文件,除了重申糧食價格保護(hù)原則,還對實(shí)施方式及資金來源做了規(guī)定。當(dāng)時政 府領(lǐng)導(dǎo)人指出:“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險大,比較利益低,既有自然風(fēng)險,又有市場風(fēng)險,政府必 須給予保護(hù)?!?最重要的是價格保護(hù)。首先從糧食做起,今后逐步擴(kuò)大到其它農(nóng)產(chǎn)品” 。 上述政策演變含義耐人尋味:我國經(jīng)濟(jì),政治和文化傳統(tǒng),似乎導(dǎo)致對糧食價格干預(yù) 具有一種特殊的親和力;糧食價格政策從擠壓到保護(hù)轉(zhuǎn)變是一個連續(xù)的過程,以價格自 由化為基本內(nèi)容之一的糧食市場化改革面臨特殊困難。 我國糧食保護(hù)價政策的實(shí)施 盡管糧食保護(hù)價理念由來已久并呼聲愈高,但從政策實(shí)踐上看,1996年以前還不能說 是真正大規(guī)模地實(shí)施了糧食保護(hù)價政策。85糧改明文規(guī)定的保護(hù)價水平是當(dāng)時的統(tǒng)購價 。統(tǒng)購價經(jīng)濟(jì)功能是通過剪刀差轉(zhuǎn)移農(nóng)民收入,雖經(jīng)1979年提價20%,仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場均 衡價,還可能低于市場周期低谷價,因而以統(tǒng)購價為基準(zhǔn)的保護(hù)價在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上沒有 實(shí)際作用。 90年代初政府規(guī)定的保護(hù)價基準(zhǔn)水平是當(dāng)時的定購價,它與1985年的比例價很相近, 可能已經(jīng)高于市場周期低谷價。然而由于政策還不夠配套,尤其是地方政府因財(cái)政考慮 沒有價格保護(hù)積極性,加上1994年以后隨著市場糧價上升后,保護(hù)價又低于市場價,所 以也沒有實(shí)際作用。 直到1996年以前保護(hù)價并未得到真正實(shí)施。但是1994和1996年兩次大幅度提高定購價 ,使其顯著高于市場均衡價,1996年政府又明確要求國有糧食部門用定購價無限制收購 農(nóng)民糧食,于是糧食保護(hù)價政策終于在多年醞釀準(zhǔn)備后得到大張旗鼓的實(shí)施。 保護(hù)價的成本效益分析 保護(hù)價作為一種政策手段必然既有功效也有成本,可以當(dāng)從成本效益兩方面分析。 糧食價格保護(hù)政策都不是我國原創(chuàng),外國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是在工業(yè)化帶來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn) 變和糧食以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相對甚至絕對下降的形勢下,都曾利用價格支持手段來保護(hù)本國 糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)部門。 這一政策具有吸引力原因之一,在于它能夠刺激本國糧食生產(chǎn)較快發(fā)展,一定時期內(nèi) 改變由于市場經(jīng)濟(jì)比較優(yōu)勢規(guī)律作用糧食生產(chǎn)增速甚至絕對量下降的趨勢。例如,由于 采取保護(hù)政策,歐共體由糧食凈進(jìn)口地區(qū)變?yōu)閮舫隹冢毡?,南韓提高了大米自給率。 但扭曲市場機(jī)制必然要付效率低下的成本,由于保護(hù)政策體現(xiàn)了政府意志,效率損失表 現(xiàn)為財(cái)政補(bǔ)貼費(fèi)用。從國際范圍看,在農(nóng)業(yè)保護(hù)主義盛行的國家和地區(qū),財(cái)政補(bǔ)貼占到 糧食等農(nóng)產(chǎn)品價值的三分之一甚至三分之二以上,政府因此發(fā)生巨額虧損都是常見現(xiàn)象 。糧食保護(hù)價既能刺激增產(chǎn)也會帶來虧損,這既是經(jīng)濟(jì)學(xué)常識,也是普遍的觀察事實(shí)。 我國糧食價格保護(hù)當(dāng)然也會受上述成本效益規(guī)律支配。值得注意的是,國外即便是在 農(nóng)業(yè)保護(hù)政策上走得較遠(yuǎn)的國家,在實(shí)施保護(hù)價收購時仍要根據(jù)財(cái)政支持能力等約束條 件,事先限定保護(hù)收購的數(shù)量。相比之下,我國價格保護(hù)特點(diǎn)是無限制敞開收購,并向 農(nóng)民承諾價格不會變??梢娢覈鴥r格保護(hù)政策的信號更強(qiáng),至少在1996年保護(hù)力度很大 ,從理論邏輯上推論增產(chǎn)成效和虧損代價必然更為顯著。 我國糧食生產(chǎn)繼1995年豐收和1996年特大豐收之后,1997和1998兩年仍是較大豐收年。 與過去談糧食“兩豐一歉”或“兩豐兩歉一平”一類說法,具有很大異常性。反?,F(xiàn)象應(yīng)有 反常原因,這應(yīng)主要是價格保護(hù)政策功勞,在絕對或相對意義上實(shí)現(xiàn)了政府的糧食穩(wěn)定 增長目標(biāo)。同時高價收購也使農(nóng)民得到暫時的實(shí)惠,從農(nóng)民收入來看,1996年農(nóng)村人口 人均純收入增長率高達(dá)9%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1990- 1997年間的4.2%的平均水平,其中高強(qiáng)度的保護(hù)價政策顯然起到了相當(dāng)大作用。這些是 保護(hù)價在增產(chǎn)和增收方面的成效。 另一方面就是財(cái)務(wù)成本。1996年第三次糧食過剩序幕已經(jīng)拉開,真實(shí)市場糧價進(jìn)入改 革以來第三次急速走低的周期下行階段,國有糧食系統(tǒng)用高于市場價格敞開買進(jìn)的大量 糧食,或者鎖定為過量庫存并通過自然損耗和庫存經(jīng)營成本實(shí)現(xiàn)虧損,或者由于在較低 價位上脫手在市場上實(shí)現(xiàn)虧損。1996年到1998年第一季度的短短兩年間,國家糧食虧損 竟高達(dá)近千億元。如同增產(chǎn)增收效果很靈驗(yàn)一樣,虧損效應(yīng)也立竿見影。 巨額糧食虧損有四個原因,其中保護(hù)價最重要。 第一,在市場糧價周期性急速走低時用高于市場均衡價的保護(hù)價敞開收購糧食必然會 通過增加過量庫存而發(fā)生虧損,這是近年糧食虧損激增的最根本原因。1996年糧食市場 名義價格是每斤約一元,國家保護(hù)價顯著高于這一價位,因而估計(jì)1800億斤左右過量庫 存糧食收購費(fèi)用在2000億元之?dāng)?shù)。即便讓最有效率的糧商來執(zhí)行保護(hù)價收購政策也必然 會發(fā)生巨額財(cái)務(wù)虧損。保護(hù)價政策是巨額虧損充分條件。 第二,保護(hù)價與虧損關(guān)系之間因果聯(lián)系不是一次性的,而是具有連續(xù)作用的動態(tài)效果 。保護(hù)價——庫存量——虧損額三者之間存在動態(tài)因果聯(lián)系,是因?yàn)楦哂谑袌鼍鈨r的保護(hù) 價信號會刺激糧食生產(chǎn),使下一年產(chǎn)量比沒有保護(hù)價來得高。在已經(jīng)發(fā)生市場過剩背景 下,增產(chǎn)效應(yīng)會加劇過?;蛞种蒲泳徥袌鰞r格機(jī)制本身對過剩的正常調(diào)節(jié),相應(yīng)使國有 糧食部門過量庫存擴(kuò)大,并通過自然損或不得不低價銷售(包括在國際市場虧本出售, 給別國消費(fèi)者提供補(bǔ)貼)實(shí)現(xiàn)虧損。也就是說,保護(hù)價的動態(tài)效果會使糧食財(cái)務(wù)虧損滾 動發(fā)生和擴(kuò)大。 第三,國有糧食企業(yè)效率低下導(dǎo)致虧損。國有糧食收儲企業(yè)一般比非國有企業(yè)效率低 。CCER在1995年調(diào)查表明,小麥倉儲和加工的經(jīng)營成本對于私營糧商占其收購價格的36 %,而國有糧食企業(yè)則要占到66%。也就是說,即便讓國有企業(yè)完全以贏利為目的經(jīng)營, 不執(zhí)行政策性任務(wù),也會由于效率低而發(fā)生虧損。因?yàn)橹灰皇菄袎艛?,而是?shí)行“雙 軌制”存在非國有企業(yè)經(jīng)營活動,市場價格就可能主要由更有競爭力的非國有企業(yè)成本和 報(bào)價決定,從而使經(jīng)營成本較高的國有企業(yè)發(fā)生虧損。 過去國有糧食部門有可能在特定時期不發(fā)生虧損或虧損較小,前提條件是憑借國家低 價強(qiáng)制收購政策從農(nóng)民那里收購糧食,然后用市場價格賣出去,即用不等價交換設(shè)定的 人為價差來彌補(bǔ)國有企業(yè)的效率損失。 第四是“糧鼠”原因。一是糧食部門個別壞人化公為私犯法行為,二是國有糧食企業(yè)或某 級管理機(jī)構(gòu)違背財(cái)經(jīng)紀(jì)律,挪用糧食收儲資金搞其它經(jīng)營活動,然后把所得收益打入企 業(yè)的經(jīng)營利潤。都會造成糧食虧損(或有利潤時利潤額下降),還會帶來國有存糧帳實(shí) 不符...
第5講第3次過剩
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