第8講半周期改革
1. “松時(shí)放，緊時(shí)收” ——糧棉流通半周期改革現(xiàn)象研究 （1985-2000） 市場(chǎng)化改革推進(jìn)的幾種類型： 1. 較早提出，順利推進(jìn)，較快完成： 如農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革，非大宗性農(nóng)產(chǎn)品流通改革，一般性商品放開(kāi)價(jià)格改革 2. 較遲提出，緩慢推進(jìn)，尚未完成 股份制改革，金融改革，勞保體制改革，行政性壟斷體制改革 3. 較早提出，一再反復(fù)，尚未完成 糧食流通體制改革，棉花流通體制改革 第三類改革： 糧食和棉花流通改革與其供求周期性變化相聯(lián)系表現(xiàn)出“松時(shí)放，緊時(shí)收”情況：“松 時(shí)放”指供求關(guān)系相對(duì)過(guò)剩時(shí)采取市場(chǎng)化取向改革措施，“緊時(shí)收”表示在相對(duì)緊缺時(shí)則采 取加強(qiáng)管制甚至恢復(fù)壟斷的收緊措施，并往往導(dǎo)致早先實(shí)施的改革政策流產(chǎn)。 三個(gè)部分： 第一，通過(guò)觀察糧食市場(chǎng)價(jià)格數(shù)據(jù)和棉花庫(kù)存變化數(shù)據(jù)，說(shuō)明糧食棉花供求關(guān)系變化存 在松緊交替的周期性 第二，觀察改革以來(lái)糧棉流通供求關(guān)系變化三個(gè)周期及其伴隨的流通政策演變情況 第三，概括“松時(shí)放，緊時(shí)收”制度變遷類型特征并分析其原因。 ——糧食流通政策變動(dòng)情況從簡(jiǎn)！ 松緊交替：糧棉供求變化周期性 第一輪“松時(shí)放”（80年代中期） 85改革主要內(nèi)容有四點(diǎn)： （1）明確肯定農(nóng)民在生產(chǎn)決策方面自主權(quán)：“任何單位都不得再向農(nóng)民下達(dá)指令性生 產(chǎn)計(jì)劃”。 （2）糧棉收購(gòu)由強(qiáng)行統(tǒng)購(gòu)改為合同定購(gòu)：由商業(yè)部門在播種季節(jié)前與農(nóng)民協(xié)商，簽 訂糧食和棉花的定購(gòu)合同。糧食合同定購(gòu)價(jià)格確定按“倒三七”比例計(jì)價(jià)收購(gòu)，定購(gòu)的棉 花，北方按‘倒三七’，南方按‘正四六’比例計(jì)價(jià)[1]。 （3）部分放開(kāi)市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)。糧食定購(gòu)合同以外部分可以自由上市，定購(gòu)以外棉花也 允許農(nóng)民上市自銷。 （4）對(duì)糧食還規(guī)定了保護(hù)性的地板價(jià)格。 糧棉周期階段變動(dòng) 市場(chǎng)供求力量和85改革政策發(fā)生調(diào)減產(chǎn)量用。1985年，糧食產(chǎn)量下降2820萬(wàn)噸，降幅 達(dá)6.93%，是1978年以來(lái)最高的年份；該年糧食播種面積下調(diào)4039公頃，降幅為3.58%， 同時(shí)糧食貿(mào)易也由60年代以來(lái)的凈進(jìn)口急劇轉(zhuǎn)變?yōu)閮舫隹凇?棉花1985年面積和單產(chǎn)分別下降了26%和10%，總產(chǎn)下降34%；1986年面積進(jìn)一步下降 16%，總產(chǎn)下降15%，棉花貿(mào)易也發(fā)生了由凈進(jìn)口向凈出口的急劇轉(zhuǎn)變。 價(jià)格，生產(chǎn)，貿(mào)易多重調(diào)節(jié)作用，導(dǎo)致糧棉供求關(guān)系由相對(duì)過(guò)剩向緊缺方向轉(zhuǎn)變。在 緊缺態(tài)勢(shì)形成并加強(qiáng)的背景下，糧棉合同定購(gòu)不順利，并引發(fā)對(duì)改革政策的激烈批評(píng)。 第一輪緊時(shí)收（1986-1991） 糧棉流通改革反復(fù)。集中表現(xiàn)在改變了85改革的合同定購(gòu)性質(zhì)。 棉花流通加強(qiáng)管制并恢復(fù)壟斷。國(guó)家工商局和商業(yè)部于1986年8月發(fā)布通知，強(qiáng)調(diào)在 全國(guó)棉花合同定購(gòu)任務(wù)完成之前，不放開(kāi)棉花市場(chǎng)，已經(jīng)開(kāi)放的棉花市場(chǎng)，一律關(guān)閉。 還強(qiáng)調(diào)除受國(guó)家委托承擔(dān)棉花收購(gòu)，加工，儲(chǔ)存和調(diào)撥供應(yīng)任務(wù)的供銷社及其所屬的棉 花經(jīng)營(yíng)單位外，其他任何部門，單位和個(gè)人不得插手收購(gòu)，販賣棉花。 1988年決定恢復(fù)對(duì)棉花統(tǒng)一收購(gòu)，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，關(guān)閉棉花市場(chǎng)。1989年8月17日國(guó)務(wù)院 發(fā)布加強(qiáng)1989年度棉花收購(gòu)工作通知，指出要堅(jiān)決貫徹執(zhí)行棉花由供銷社統(tǒng)一收購(gòu)，經(jīng) 營(yíng)，不放開(kāi)棉花市場(chǎng)的決定。收購(gòu)季節(jié)由國(guó)務(wù)院派出“棉花收購(gòu)巡視組”，重點(diǎn)到毗鄰省 棉區(qū)巡回檢查，查處問(wèn)題。 第二輪“松時(shí)放”（90年初） 90年代初，出現(xiàn)第二次糧棉相對(duì)過(guò)剩。 1992年糧食流通改革。 決策層再次考慮棉花流通市場(chǎng)化改革。在1992年9月召開(kāi)全國(guó)棉花工作會(huì)議上，形成 “分散決策，逐步推進(jìn)”改革方針，計(jì)劃在三年內(nèi)基本完成棉花流通體制改革。國(guó)務(wù)院發(fā) 布55號(hào)文件，明確提出改革的最終目標(biāo)是放開(kāi)經(jīng)營(yíng)，放開(kāi)市場(chǎng)，放開(kāi)價(jià)格，逐步建立起 在國(guó)家宏觀調(diào)控下，以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主要手段，內(nèi)外貿(mào)互相聯(lián)結(jié)，高效暢通的棉花流通體 制。山東，河南兩省作為當(dāng)年棉花放開(kāi)試點(diǎn)省份（國(guó)務(wù)院，1992）。不久江蘇省被選定 作為第三個(gè)試點(diǎn)省份。 糧棉形勢(shì)再次由松變緊 糧價(jià)上漲問(wèn)題。 棉花減產(chǎn)使由松到緊的轉(zhuǎn)折來(lái)得更早：1992年便開(kāi)始向相對(duì)緊缺方向轉(zhuǎn)變。92棉改計(jì) 劃建立在棉花相對(duì)過(guò)剩預(yù)期之上。然而，實(shí)際情況是我國(guó)棉花供求關(guān)系在1992年以后不 僅沒(méi)有出現(xiàn)相對(duì)過(guò)剩局面，反而急速向相對(duì)緊缺方向轉(zhuǎn)變。一個(gè)沒(méi)有預(yù)料到的因素，是 由于歷史罕見(jiàn)的棉鈴蟲(chóng)災(zāi)害影響，黃河流域棉花主產(chǎn)區(qū)減產(chǎn)一半左右，導(dǎo)致1992年棉花 產(chǎn)量由上年568萬(wàn)噸下降到451萬(wàn)噸，降幅達(dá)26%，比國(guó)務(wù)院研究室92棉改報(bào)告的預(yù)測(cè)產(chǎn)量 低28%，比1992年8月全國(guó)工作會(huì)議時(shí)期決策層接受的預(yù)期產(chǎn)量530萬(wàn)噸也低18%。1993年 宏觀經(jīng)濟(jì)面臨越來(lái)越大越嚴(yán)重的通貨膨脹壓力，棉花市場(chǎng)供不應(yīng)求矛盾也越來(lái)越大越突 出。 第二輪緊時(shí)收 糧食改革政策轉(zhuǎn)變。 棉花因棉鈴蟲(chóng)災(zāi)害，改革政策調(diào)整轉(zhuǎn)變較早。1992年55號(hào)文件下發(fā)不到半年，政府1 993年3月召開(kāi)全國(guó)棉花工作會(huì)議；雖然地方對(duì)于棉改熱情仍很高，“又有四五個(gè)省表示， 也要進(jìn)行全?。藁魍w制的）放開(kāi)試點(diǎn)”，但這次會(huì)議基本精神是對(duì)剛剛鋪開(kāi)的改革 加以約束和限制。強(qiáng)調(diào)放開(kāi)價(jià)格只能在棉花定購(gòu)數(shù)量以外范圍進(jìn)行，而且必須認(rèn)真完成 外調(diào)任務(wù)；強(qiáng)調(diào)搞棉花流通體制改革試點(diǎn)，要在原有的收購(gòu)、加工場(chǎng)所，以供銷社為主 渠道進(jìn)行，不能什么人都搞棉花經(jīng)營(yíng)。強(qiáng)調(diào)棉花市場(chǎng)要規(guī)范化，法制化，現(xiàn)代化，不能 搞“騾馬大會(huì)”式的棉花市場(chǎng)。 1993年9月8日，國(guó)務(wù)院發(fā)布61號(hào)文件，強(qiáng)調(diào)必須保證良好的收購(gòu)秩序，重申國(guó)家合同定 購(gòu)計(jì)劃內(nèi)的棉花，實(shí)行統(tǒng)一的收購(gòu)價(jià)格和政策，并仍由供銷社統(tǒng)一收購(gòu)，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，在 全國(guó)棉花完成定購(gòu)任務(wù)前，不得開(kāi)放棉花市場(chǎng)。非棉花經(jīng)營(yíng)單位和個(gè)人，一律不得經(jīng)營(yíng) 棉花。非改革試點(diǎn)省不得自行決定搞放開(kāi)試點(diǎn)”。有關(guān)政策優(yōu)先序的判斷選擇已發(fā)生實(shí)質(zhì) 性改變：如果說(shuō)1992年9月棉改文件給出了全速前進(jìn)信號(hào)，1993年3月全國(guó)棉花工作會(huì)議 傳達(dá)的已是剎車減速的信號(hào)。 一年后，政策進(jìn)一步轉(zhuǎn)向“三不放開(kāi)”壟斷體制。1994年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布棉花工作文 件提出，棉花流通“當(dāng)前不放開(kāi)經(jīng)營(yíng)，不放開(kāi)市場(chǎng)，不放開(kāi)價(jià)格，繼續(xù)實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一定價(jià) ，由供銷社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”（國(guó)務(wù)院，1994A）。雖然該文件仍然肯定市場(chǎng)化改革長(zhǎng)期目標(biāo)， 但直接政策選擇基本放棄了92棉改部署。92棉改本來(lái)計(jì)劃三年間完成市場(chǎng)化改革，但實(shí) 際上三年內(nèi)不僅沒(méi)有實(shí)現(xiàn)流通市場(chǎng)化，反而回復(fù)到高度集中的壟斷體制。 第三輪“松時(shí)放”（世紀(jì)之交） 開(kāi)始實(shí)行糧食保護(hù)價(jià)政策，但是過(guò)去幾年逐步轉(zhuǎn)向新一輪改革。 1994年9月正式確立“三不放開(kāi)”體制到1999年9月實(shí)施新一輪改革，棉花壟斷流通體制 又維持五年。由于宏觀經(jīng)濟(jì)周期運(yùn)行階段性變化，特別由于1995年開(kāi)始棉花行政定價(jià)過(guò) 高，棉花經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)產(chǎn)量下降背景下供求相對(duì)過(guò)剩，導(dǎo)致空前嚴(yán)重過(guò)量庫(kù)存和全行業(yè)虧損 掛帳問(wèn)題。針對(duì)棉業(yè)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)和新問(wèn)題，政府1998年12月發(fā)布文件，決定從1999棉花 年度開(kāi)始對(duì)棉花流通體制進(jìn)行進(jìn)一步改革：按照建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，棉 花流通體制改革的目標(biāo)是，逐步建立起在國(guó)家宏觀調(diào)控下，主要依靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)棉花 資源配置的新體制”。 1999年改革特點(diǎn)是，在價(jià)格方面很徹底，從“三不放開(kāi)”體制下價(jià)格壟斷一步到位轉(zhuǎn)變?yōu)?由“市場(chǎng)供求關(guān)系決定價(jià)格”；但市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)壟斷改革方面步幅較小。雖然允許“拓寬棉花 經(jīng)營(yíng)渠道，減少流通環(huán)節(jié)”，但在準(zhǔn)入方面規(guī)定了很多限制，如強(qiáng)調(diào)“個(gè)體棉販”一律不得 收購(gòu)，加工棉花；進(jìn)入流通企業(yè)資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)要由省級(jí)人民政府制定，還要充分聽(tīng)取原 壟斷經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)供銷社意見(jiàn)，在投資方面規(guī)定“不得新上籽棉加工項(xiàng)目”。 99棉改價(jià)格放開(kāi)后從1998年的650元/擔(dān)左右下降到380元/擔(dān)。上述政策意圖是通過(guò)維 持事實(shí)壟斷來(lái)減少國(guó)家委托經(jīng)營(yíng)部門棉麻系統(tǒng)的實(shí)際和潛在財(cái)務(wù)虧損。 過(guò)去幾年間，糧食和棉花流通體制逐步全面放開(kāi)，形成第三次松時(shí)放的體制格局。 半周期改革現(xiàn)象及原因探討 糧棉流通體制改革半周期改革的反復(fù)現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在收購(gòu)價(jià)格，收購(gòu)數(shù)量和市場(chǎng)準(zhǔn) 入三方面。 1）收購(gòu)體制價(jià)格自由化改革出現(xiàn)反復(fù)。 2）收購(gòu)數(shù)量上表現(xiàn)為改革時(shí)試圖國(guó)家統(tǒng)購(gòu)改為合同定購(gòu)，但是反復(fù)時(shí)有回到“沒(méi)有統(tǒng) 購(gòu)的統(tǒng)購(gòu)”狀態(tài)。 3）市場(chǎng)準(zhǔn)入方面表現(xiàn)為準(zhǔn)入和放開(kāi)，到收回和重新壟斷。 （一）客觀原因是糧棉供求關(guān)系周期性變化是客觀原因。 改革反復(fù)現(xiàn)象與糧棉供求“松”“緊”變化情況存在規(guī)則性聯(lián)系。相對(duì)過(guò)剩形勢(shì)通常會(huì)推 動(dòng)市場(chǎng)化改革，而相對(duì)緊缺形勢(shì)往往引發(fā)政策向暫時(shí)放棄改革的方向轉(zhuǎn)變。 （二）主觀認(rèn)識(shí)層面看，一再發(fā)生“緊時(shí)收”的回轉(zhuǎn)現(xiàn)象，最重要原因是我們對(duì)新的歷 史條件下糧棉供求周期變化規(guī)律的政策含義重視不夠，對(duì)相對(duì)過(guò)剩與緊缺的可轉(zhuǎn)化性在 心理和應(yīng)對(duì)政策方面準(zhǔn)備不夠，往往把相對(duì)緊缺的再次發(fā)生看成糧食安全或農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)發(fā) 生了危機(jī)，傾向于采用收緊甚至壟斷的手段來(lái)應(yīng)對(duì)并不存在的危機(jī)。 認(rèn)識(shí)偏頗具有歷史背景和社會(huì)心理方面原因。例如它可能與改革前制度性糧食短缺和 “饑荒記憶”造成的心理狀態(tài)存在聯(lián)系。 （三）財(cái)政因素也不可忽視。80年代中期后糧棉收購(gòu)數(shù)量和比例下降，一個(gè)原因是政 府不愿意隨著市場(chǎng)價(jià)格的回升來(lái)相應(yīng)提高85改革規(guī)定的比例收購(gòu)價(jià)，在實(shí)際固定的所謂 合同比例價(jià)與上升的市場(chǎng)價(jià)格相比相偏離并代表了一種稅收負(fù)擔(dān)時(shí)，農(nóng)民的理性反應(yīng)必 然是盡量減少與國(guó)家發(fā)生交易；而當(dāng)國(guó)家要求農(nóng)民按固定的缺乏市場(chǎng)吸引力的價(jià)格交售 糧食棉花時(shí)，合同制改革也就名存實(shí)亡了?？梢?jiàn)財(cái)政約束因素可能會(huì)從旁促使制度變遷 的回轉(zhuǎn)。 財(cái)政因素也曾經(jīng)推動(dòng)市場(chǎng)化制度變遷。例如，80年代后期開(kāi)始到90年代前期全面推開(kāi) 的糧食銷售方面的市場(chǎng)化改革，得力于政府縮減財(cái)政負(fù)擔(dān)動(dòng)機(jī)的推動(dòng)。另外，政府對(duì)財(cái) 政因素的考慮還會(huì)派生出市場(chǎng)化改革政策的某些結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。99棉改采取完全放開(kāi)價(jià)格與 經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)維持半壟斷的政策，動(dòng)機(jī)之一是盡快降低國(guó)有棉花系統(tǒng)過(guò)量庫(kù)存和虧損壓力。 （四）如何看待和應(yīng)對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入過(guò)程中可能發(fā)生的問(wèn)題，也可能成為導(dǎo)致改革反復(fù)的 一個(gè)原因。例如，在棉花流通改革過(guò)程中，農(nóng)民以及其他市場(chǎng)主體進(jìn)入棉花流通領(lǐng)域的 初期，難免會(huì)發(fā)生棉花加工質(zhì)量低下，無(wú)照經(jīng)營(yíng)，偷稅漏稅之類問(wèn)題，對(duì)此無(wú)疑需要政 府有關(guān)部門加以管理和規(guī)范。1993- 94年棉花政策調(diào)整過(guò)程中，政府有關(guān)部門組織了兩次實(shí)地調(diào)查：一是92棉改部署后不久 商業(yè)部組織的對(duì)山東棉花改革試點(diǎn)調(diào)查，二是1994年由體改委，計(jì)委，經(jīng)貿(mào)委等十來(lái)個(gè) 部門組成的調(diào)研組，對(duì)山東，江蘇，湖北等棉花主產(chǎn)區(qū)進(jìn)行棉花流通情況進(jìn)行調(diào)查。兩 次調(diào)研都著重報(bào)告和批評(píng)了流通放開(kāi)后出現(xiàn)的“混亂”現(xiàn)象，第二次調(diào)研報(bào)告更是強(qiáng)調(diào)提 出應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)管制，對(duì)棉花市場(chǎng)“早管，管嚴(yán)，都管，管到底”。強(qiáng)調(diào)管理是正確的，但是 有關(guān)部門在應(yīng)對(duì)方針上不適當(dāng)?shù)夭扇×藟艛嗨悸泛褪侄?，?dǎo)致棉花流通改革出現(xiàn)回復(fù)。 發(fā)韌于80年代初的糧棉流通體制改革，在很多方面取得了持久性進(jìn)展，但在收購(gòu)和市 場(chǎng)準(zhǔn)入方面一再反復(fù)。與其它領(lǐng)域市場(chǎng)化改革相比，糧棉流通制度變遷表現(xiàn)出的“可逆轉(zhuǎn) 性”是一個(gè)引人注目的特點(diǎn)。本文通過(guò)對(duì)糧棉流通改革“松時(shí)放，緊時(shí)收”現(xiàn)象的觀察和梳 理，對(duì)上述周期性反復(fù)現(xiàn)象進(jìn)行了專題研究。 幾點(diǎn)政策含義。第一，糧棉流通改革應(yīng)當(dāng)改變“松時(shí)放，緊時(shí)收”的“半周期調(diào)節(jié)”改革 策略。 第二，導(dǎo)致棉花流通改革反復(fù)的一個(gè)關(guān)鍵原因，是如何看待市場(chǎng)化進(jìn)程中農(nóng)民以及其 它經(jīng)營(yíng)主體的進(jìn)入及其發(fā)生的諸如資格認(rèn)定，質(zhì)量和其它市場(chǎng)管理方面的問(wèn)題。對(duì)于這 些問(wèn)題，政府有關(guān)部門無(wú)疑有職責(zé)加以引導(dǎo)和規(guī)范。然而，行政管理和指導(dǎo)應(yīng)當(dāng)以保護(hù) 和鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為前提，而不宜采用壟斷對(duì)策。 第三，對(duì)我國(guó)這樣世界上人口最多的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，糧食安全和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的重要性 無(wú)論怎樣估計(jì)也不會(huì)過(guò)高。然而，我們也應(yīng)看到，與新中國(guó)建立初期或更早時(shí)期相比， 實(shí)現(xiàn)糧食安全目標(biāo)和培植農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的邊界條件發(fā)生了歷史性的變化。一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 科技進(jìn)步徹底改變了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)能量和物質(zhì)封閉性循環(huán)，為徹底改變歷史上周期性發(fā)生的 糧食匱乏和饑饉提供了技術(shù)條件。另一方面，我國(guó)對(duì)外貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大，使我們有可能 更多地利用國(guó)際糧食和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，更有效率地實(shí)現(xiàn)糧食安全和發(fā)展農(nóng)業(yè)的目標(biāo)。結(jié)合 歷史環(huán)境的變化，重新評(píng)價(jià)關(guān)于糧食安全和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的多方面前提假定，調(diào)整不適應(yīng)當(dāng) 今內(nèi)外發(fā)展條件的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，是最終實(shí)現(xiàn)糧棉流通市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型目標(biāo)的必要條件。 第四，為我國(guó)制度變遷非線性路徑提供了一個(gè)例證，因而也有一些認(rèn)識(shí)參考價(jià)值。首 先，制度變遷權(quán)利交易的參與主體具有不同地位，在短期對(duì)政策走向擁有較大決定權(quán)的 政府，出于對(duì)約束條件和社會(huì)目標(biāo)的意識(shí)，可能會(huì)通過(guò)急劇的政策調(diào)整導(dǎo)致制度變遷移 階段性回轉(zhuǎn)。 其次，本文說(shuō)明財(cái)政因素可能從不同方向?qū)χ贫茸冞w進(jìn)程發(fā)生影響。 最后，社會(huì)科學(xué)分析知識(shí)積累由于能夠擴(kuò)大“制度選擇集”而有助于“從供給方面”推動(dòng)...
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