信息系統(tǒng)審計(jì)與信息系統(tǒng)監(jiān)理比較分析2
信息系統(tǒng)監(jiān)理與信息系統(tǒng)審計(jì)： 中國(guó)的實(shí)踐與美國(guó)的經(jīng)驗(yàn) 孫強(qiáng) 孟秀轉(zhuǎn) [摘要] 建立信息化建設(shè)的第三方監(jiān)督對(duì)保證信息化建設(shè)的效益最大化至關(guān)重要。本文通過(guò)信 息系統(tǒng)監(jiān)理和信息系統(tǒng)審計(jì)的概念、產(chǎn)生動(dòng)因等進(jìn)行比較，分析我國(guó)信息系統(tǒng)監(jiān)理面 臨的新問(wèn)題、新要求，并介紹美國(guó)信息系統(tǒng)審計(jì)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上提出對(duì)我國(guó) 信息系統(tǒng)監(jiān)理事業(yè)發(fā)展的若干建議。 [關(guān)鍵詞] 信息系統(tǒng) 信息系統(tǒng)監(jiān)理 信息系統(tǒng)審計(jì) 比較 獨(dú)立性 1. 引言 “信息化帶動(dòng)工業(yè)化”是我國(guó)長(zhǎng)期的重要發(fā)展戰(zhàn)略，江澤民同志在十六大的報(bào)告中指出 ：“實(shí)現(xiàn)工業(yè)化仍然是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中艱巨的歷史性任務(wù)。信息化是我國(guó)加快實(shí)現(xiàn)工業(yè) 化和現(xiàn)代化的必然選擇。堅(jiān)持以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，以工業(yè)化促進(jìn)信息化，走出一條科 技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型 工業(yè)化路子?！边@段論述表現(xiàn)了我們黨對(duì)信息化建設(shè)的高度重視，也指明信息化帶出一條 新型工業(yè)化路子的光明前景。 目前，各地區(qū)、各部門都在認(rèn)真貫徹十六大精神，十分重視推進(jìn)信息化工作，我國(guó)信 息化建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入新的階段，我國(guó)信息化事業(yè)已發(fā)展到一個(gè)新的階段。各級(jí)政府正在積 極推進(jìn)“電子政務(wù)”，許多城市及企業(yè)也已著手整合與升級(jí)其信息化應(yīng)用系統(tǒng)?？梢灶A(yù)計(jì) ，全國(guó)將有更多、更大的信息系統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目展開(kāi)。但是，在信息化推進(jìn)過(guò)程中，存在不 同程度上的一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在規(guī)劃制訂不夠科學(xué)，項(xiàng)目管理不夠嚴(yán)格，監(jiān)理機(jī)制不 夠健全，系統(tǒng)運(yùn)行效益不夠明顯。致使相當(dāng)一部分信息化項(xiàng)目失敗或未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo) ，浪費(fèi)了大量資源。究其根源主要原因之一是信息化建設(shè)第三方監(jiān)管機(jī)制的缺失和標(biāo)準(zhǔn) 的不健全。 國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐表明：信息化是有風(fēng)險(xiǎn)的，信息系統(tǒng)規(guī)模越大，功能越復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)也就 越大。英國(guó)Kalido于英國(guó)時(shí)間2001年12月12日公布了有關(guān)企業(yè)信息管理的調(diào)查結(jié)果。調(diào) 查顯示，96％的企業(yè)對(duì)于本公司的信息管理系統(tǒng)感到不滿。關(guān)于目前正在使用的信息系 統(tǒng)，認(rèn)為"所制作的報(bào)告缺乏一貫性"或者是"核對(duì)信息花費(fèi)了太多時(shí)間"的企業(yè)約占70％ 。特別引人深思的是該調(diào)查是由美國(guó)Harte- Hanks以全球500強(qiáng)企業(yè)以及財(cái)富1000企業(yè)中的171家公司為對(duì)象通過(guò)問(wèn)卷方式實(shí)施的。調(diào) 查對(duì)象中，40％以上的企業(yè)年交易額超過(guò)20億美元。其他主要調(diào)查結(jié)果如下∶回答目前的 信息系統(tǒng)不能靈活因應(yīng)變化的企業(yè)約占60％；對(duì)于數(shù)據(jù)的精度表示擔(dān)心的企業(yè)約占60％ ；60％以上的企業(yè)正在策劃有關(guān)數(shù)據(jù)及信息的整合計(jì)劃。這充分說(shuō)明，信息系統(tǒng)的建設(shè) 項(xiàng)目較之傳統(tǒng)工業(yè)工程項(xiàng)目成功率更低，風(fēng)險(xiǎn)也更加突出。 中央領(lǐng)導(dǎo)同志在國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議中特別強(qiáng)調(diào)：信息化建設(shè)一定要講求 效益，不能搞花架子。因此建立并逐步完善我國(guó)信息系統(tǒng)審計(jì)制度是健康、有序地推進(jìn) 信息化和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議精神的一項(xiàng)重要措施。 目前，在國(guó)內(nèi)的信息化項(xiàng)目工程建設(shè)中，絕大多數(shù)用戶（業(yè)主）無(wú)法組織隊(duì)伍對(duì)信息 系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)行專業(yè)化管理，難以勝任從可行性分析、規(guī)劃設(shè)計(jì)、招標(biāo)、方案評(píng)審到工程 監(jiān)理和工程驗(yàn)收全過(guò)程的管理與組織協(xié)調(diào)工作，建設(shè)方和承建方在信息建設(shè)過(guò)程中存在 嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題。這表現(xiàn)為借助外援進(jìn)行工程管理咨詢的案例越來(lái)越多，一些省 市的行業(yè)主管部門也開(kāi)始在信息系統(tǒng)建設(shè)中推行由監(jiān)理進(jìn)行工程質(zhì)量管理的做法。但是 ，監(jiān)理介入信息系統(tǒng)在我國(guó)還處于一個(gè)探索的過(guò)程中。 我國(guó)加入WTO后，鑒于我國(guó)IT服務(wù)業(yè)未來(lái)巨大的增長(zhǎng)空間，國(guó)際知名咨詢顧問(wèn)公司、 專業(yè)技術(shù)服務(wù)提供商等紛紛搶灘我國(guó)市場(chǎng)。在信息系統(tǒng)第三方鑒證業(yè)務(wù)方面，他們提供 符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的信息系統(tǒng)審計(jì)服務(wù)。因此當(dāng)前監(jiān)理事業(yè)的發(fā)展面臨新的形勢(shì)，監(jiān)理工作 外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，勢(shì)將對(duì)我國(guó)監(jiān)理企業(yè)形成嚴(yán)重沖擊，本土監(jiān)理企業(yè)面臨前所 未有的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。監(jiān)理事業(yè)往何處去？這是擺在每一個(gè)監(jiān)理人面前的重大課題。每一個(gè) 監(jiān)理企業(yè)必須以發(fā)展的眼光、動(dòng)態(tài)的觀點(diǎn)、創(chuàng)新的思想和創(chuàng)新的理論正確認(rèn)識(shí)和判斷當(dāng) 前的監(jiān)理形勢(shì)，增強(qiáng)危機(jī)感和緊迫感，迎接新的挑戰(zhàn)。 2. 信息系統(tǒng)監(jiān)理 1. 信息系統(tǒng)監(jiān)理概念 依據(jù)信息產(chǎn)業(yè)部《信息系統(tǒng)工程監(jiān)理暫行規(guī)定》，信息系統(tǒng)工程監(jiān)理是指依法設(shè)立且具 備相應(yīng)資質(zhì)的信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位，受業(yè)主單位委托，依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)、技術(shù) 標(biāo)準(zhǔn)和信息系統(tǒng)工程監(jiān)理合同，對(duì)信息系統(tǒng)工程項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)督管理。 2. 信息系統(tǒng)監(jiān)理產(chǎn)生動(dòng)因及其發(fā)展 1、信息系統(tǒng)監(jiān)理產(chǎn)生動(dòng)因分析 監(jiān)理工作、監(jiān)理企業(yè)是我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中在建設(shè)領(lǐng)域中應(yīng)運(yùn)而 生的，并取得了有目共睹的顯著成效，直接促進(jìn)了工程監(jiān)理業(yè)的繁榮發(fā)展，這也導(dǎo)致在 通信業(yè)工程建設(shè)、信息系統(tǒng)建設(shè)等方面監(jiān)理的出現(xiàn)。因此，回顧建設(shè)工程監(jiān)理的發(fā)展， 將有助于對(duì)信息系統(tǒng)監(jiān)理的認(rèn)識(shí)。 1988年7月建設(shè)部發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》，隨后又于1988年11月印發(fā) 了《關(guān)于開(kāi)展建設(shè)監(jiān)理試點(diǎn)問(wèn)題的若干意見(jiàn)》，使得試點(diǎn)工作有章可循。1989年，根據(jù)初 步試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)，建設(shè)部制定了《建設(shè)監(jiān)理試行規(guī)定》，這是我國(guó)第一個(gè)比較完備的關(guān) 于工程建設(shè)監(jiān)理的法規(guī)文件，勾畫出具有我國(guó)特色的工程建設(shè)監(jiān)理制度的初步框架。19 91年又分別制定頒發(fā)了《建設(shè)監(jiān)理單位資質(zhì)管理試行辦法》和《監(jiān)理工程師資格考試及注冊(cè) 試行辦法》，建設(shè)監(jiān)理法規(guī)制度進(jìn)一步配套完善。1993年，上海市開(kāi)始了工程設(shè)備監(jiān)理制 度的試點(diǎn)工作。1998年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后賦予了國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局“協(xié)調(diào)建立設(shè)備工 程監(jiān)理制度”的職能要求，隨后，國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局?jǐn)M定了《協(xié)調(diào)建立設(shè)備工程監(jiān)理制 度的方案》，在國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)的指導(dǎo)和具體參與下，會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門，在國(guó)內(nèi) 有關(guān)技術(shù)及咨詢機(jī)構(gòu)的幫助、支持下,完成了設(shè)備監(jiān)理制度中有關(guān)規(guī)章的起草工作。此間 ，世界銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等亦曾規(guī)定，其貸款的有關(guān)項(xiàng)目要有監(jiān)理公司監(jiān)理，并作為 申請(qǐng)貸款的項(xiàng)目單位獲得貸款的基本條件。由此開(kāi)始推行建設(shè)工程監(jiān)理制度，監(jiān)理事業(yè) 得到持續(xù)快速發(fā)展，從而積累了一定經(jīng)驗(yàn)，取得了積極成效。發(fā)展至今建立了一套比較 完整的監(jiān)理法規(guī)體系，組成了一支規(guī)模較大的監(jiān)理隊(duì)伍，監(jiān)理出一批優(yōu)良的工程項(xiàng)目， 監(jiān)理工作在工程建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，得到了各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持，得到了社會(huì)的普遍認(rèn) 可，正逐步向規(guī)范化、制度化、科學(xué)化方向邁進(jìn)。 但同時(shí)我國(guó)工程監(jiān)理事業(yè)經(jīng)過(guò)十多年的發(fā)展，雖然取得了一定成績(jī)，但也存在不少問(wèn) 題。如：監(jiān)理人員整體素質(zhì)不高、監(jiān)理工作缺位、監(jiān)理取費(fèi)普遍較低、監(jiān)理市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī) 制不健全、監(jiān)理企業(yè)缺乏自我積累和發(fā)展能力、監(jiān)理責(zé)任不明確、監(jiān)理工作缺乏系統(tǒng)的 理論研究、宣傳工作滯后等問(wèn)題比較突出。 2、信息系統(tǒng)監(jiān)理的發(fā)展 目前信息系統(tǒng)工程的現(xiàn)狀類似于二十世紀(jì)八十年代以前建筑工程的狀態(tài)。自1988年建 設(shè)部頒布《關(guān)于開(kāi)展建設(shè)監(jiān)理工作的通知》以后，特別是1996年建設(shè)監(jiān)理全面推行后，建 筑工程的質(zhì)量普遍提高，業(yè)主和承建商之間的糾紛普遍減少，凡是出問(wèn)題的工程，監(jiān)理 也有問(wèn)題。因此，要求參考建筑工程的管理辦法對(duì)信息工程實(shí)施監(jiān)理的呼聲日益高漲， 這既是信息工程用戶（業(yè)主）的愿望，也是系統(tǒng)集成商的愿望，信息工程市場(chǎng)呼喚“第三 方”—信息系統(tǒng)工程監(jiān)理的出現(xiàn)。 早在1995年，原電子工業(yè)部就出臺(tái)了《電子工程建設(shè)監(jiān)理規(guī)定（試行）》。1996年，深 圳市成立了全國(guó)第一家信息工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)—信息工程質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)總站。1998年，西 安協(xié)同軟件股份有限公司經(jīng)西安技術(shù)監(jiān)督局和西安市科委批準(zhǔn)，獲得“計(jì)算機(jī)管理信息系 統(tǒng)工程監(jiān)理”資質(zhì)認(rèn)證，成為國(guó)內(nèi)第一家獲此資格的公司。1999年6月，深圳市政府在國(guó) 內(nèi)率先出臺(tái)了包括實(shí)施信息工程監(jiān)理?xiàng)l款在內(nèi)的《深圳市信息工程管理辦法》，并要求首 屆我國(guó)國(guó)際高新技術(shù)成果交易會(huì)信息網(wǎng)絡(luò)工程實(shí)施監(jiān)理。2000年7月，深圳市信息化建設(shè) 委員會(huì)辦公室制訂了《深圳市信息工程建設(shè)管理辦法實(shí)施意見(jiàn)》，要求“市、區(qū)、鎮(zhèn)人民政 府及其所屬部門使用財(cái)政性資金（包括預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、事業(yè)收入等），投資 規(guī)模在100萬(wàn)元以上的信息工程建設(shè)項(xiàng)目必須遵照本實(shí)施意見(jiàn)進(jìn)行立項(xiàng)、招投標(biāo)、監(jiān)理、 質(zhì)量監(jiān)督、驗(yàn)收”。2002年7月，北京市信息化工作辦公室制定了《北京市信息系統(tǒng)工程監(jiān) 理管理辦法（試行）》，要求“本市推行信息系統(tǒng)工程監(jiān)理制度，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)通過(guò)協(xié)議 或者招標(biāo)的方式優(yōu)先選擇具有相應(yīng)資質(zhì)等級(jí)的信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位承擔(dān)監(jiān)理業(yè)務(wù)。各 級(jí)財(cái)政全部補(bǔ)助或者部分補(bǔ)助以及為社會(huì)提供公共服務(wù)的重大信息化工程項(xiàng)目必須通過(guò) 招標(biāo)的方式選擇信息系統(tǒng)工程監(jiān)理單位，實(shí)行強(qiáng)制監(jiān)理?！?2002年11月，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局公布《設(shè)備監(jiān)理單位資格管理辦法》，在該管理 辦法的21類設(shè)備工程專業(yè)中，涉及信息工程的共有三類，即信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、信息資源開(kāi) 發(fā)系統(tǒng)和信息應(yīng)用系統(tǒng)。最近，在國(guó)家信息辦和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)管理委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)下，信息 化系統(tǒng)監(jiān)理規(guī)范化項(xiàng)目正在加緊制定中，并且是作為電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目的一個(gè)子項(xiàng)目 而提出的。預(yù)計(jì)在今年年底，監(jiān)理規(guī)范就要完成，經(jīng)過(guò)試用和修改后，將上升為國(guó)家標(biāo) 準(zhǔn)。 2002年12月，信息產(chǎn)業(yè)部在廣泛征求意見(jiàn)和開(kāi)展試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，正式頒布《信息系統(tǒng) 工程監(jiān)理暫行規(guī)定》，這標(biāo)志著我國(guó)信息工程監(jiān)理開(kāi)始邁向科學(xué)化、專業(yè)化和規(guī)范化，也 預(yù)示著在我國(guó)即將出現(xiàn)一個(gè)新的中介服務(wù)行業(yè)，將很快涌現(xiàn)一批監(jiān)理機(jī)構(gòu)和執(zhí)業(yè)人員， 從此信息系統(tǒng)工程監(jiān)理工程師也將逐步成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的“警察”。 但我國(guó)的信息系統(tǒng)工程監(jiān)理目前僅僅是處在起步階段，事實(shí)上根據(jù)對(duì)國(guó)內(nèi)信息化應(yīng)用 程度較高的行業(yè)部門（如銀行、證券、保險(xiǎn)、氣象、社保、旅游等）和部分大型企業(yè)（ 如華北制藥、哈爾濱軸承集團(tuán)、哈爾濱飛機(jī)制造企業(yè)、躍進(jìn)汽車集團(tuán)、我國(guó)石化等）30 個(gè)樣本作為調(diào)查對(duì)象的調(diào)查結(jié)果顯示，對(duì)于大多數(shù)企業(yè)來(lái)說(shuō)，項(xiàng)目監(jiān)理是個(gè)新概念。只 有30%的被調(diào)查者表示在某些信息化項(xiàng)目中使用過(guò)監(jiān)理服務(wù)。在70%未使用過(guò)項(xiàng)目監(jiān)理的 被調(diào)查者中，5%表示聽(tīng)說(shuō)過(guò)，95%表示知道建筑工程有監(jiān)理，但在IT信息化項(xiàng)目中引入監(jiān) 理還是第一次聽(tīng)說(shuō)。 圖1 監(jiān)理服務(wù)內(nèi)容重要程度（引自胡敏《市場(chǎng)呼喚項(xiàng)目監(jiān)理》） 目前，我國(guó)還沒(méi)有一套完善的IT項(xiàng)目監(jiān)理制度，相應(yīng)的監(jiān)理法規(guī)、監(jiān)理內(nèi)容、收費(fèi)標(biāo) 準(zhǔn)等也都沒(méi)有制定。特別是收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，大多數(shù)用戶采用協(xié)商解決。以北京城域網(wǎng)項(xiàng) 目的監(jiān)理費(fèi)為例，其采用了建筑行業(yè)的監(jiān)理服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（2%- 10%），支付的服務(wù)費(fèi)占整個(gè)項(xiàng)目資金支出的2%。廣大用戶也反映，項(xiàng)目監(jiān)理的標(biāo)準(zhǔn)如何 才能做到公正、科學(xué)，項(xiàng)目監(jiān)理的工作流程是否也應(yīng)該規(guī)范，如何界定和權(quán)衡監(jiān)理公司 、用戶、IT廠商三方利益？監(jiān)理過(guò)程中出了問(wèn)題，該怎么辦？，這一系列問(wèn)題都需要不 斷探索。原北京市信息中心主任華平瀾表示，只有使監(jiān)理更加規(guī)范化，才能更好地推進(jìn) 監(jiān)理工作，才能使信息系統(tǒng)的建設(shè)更加順利。事實(shí)上，與建筑等其他發(fā)展很成熟的行業(yè) 的監(jiān)理相比，對(duì)IT項(xiàng)目的監(jiān)理要難得多。并且由于信息技術(shù)是一個(gè)新興技術(shù)，它本身還 在不斷發(fā)展和完善，因此，即使制定出的監(jiān)理的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)也不能僵化，需要不斷地變 更和完善。 3. 信息系統(tǒng)監(jiān)理的基本理論 信息系統(tǒng)監(jiān)理的中心任務(wù)是科學(xué)地規(guī)劃和控制工程項(xiàng)目的投資、進(jìn)度和質(zhì)量三大目標(biāo) ;監(jiān)理的基本方法是目標(biāo)規(guī)劃、動(dòng)態(tài)控制、組織協(xié)調(diào)和合同管理；監(jiān)理工作貫穿規(guī)劃、設(shè) 計(jì)、實(shí)施和驗(yàn)收的全過(guò)程。信息工程監(jiān)理正是通過(guò)投資控制、進(jìn)度控制、質(zhì)量控制以及 合同管理和信息管理來(lái)對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和管理，保證工程的順利進(jìn)行和工程質(zhì)量。 1、成本控制 成本控制的任務(wù)，主要是在建設(shè)前期進(jìn)行可行性研究，協(xié)助建設(shè)單位正確地進(jìn)行投資 決策；在設(shè)計(jì)階段對(duì)設(shè)計(jì)方案、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、總概（預(yù)）算進(jìn)行審查；在建設(shè)準(zhǔn)備階段協(xié) 助確定標(biāo)底和合同造價(jià)；在實(shí)施階段審核設(shè)計(jì)變更，核實(shí)已完成的工程量，進(jìn)行工程進(jìn) 度款簽證和索賠控制；在工程竣工階段審核工程結(jié)算。 2、進(jìn)度控制 進(jìn)度控制首先要在建設(shè)前期通過(guò)周密分析研究確定合理的工期目標(biāo)，并在實(shí)施前將工 期要求納入承包合同；在建設(shè)實(shí)施期通過(guò)運(yùn)籌學(xué)、網(wǎng)絡(luò)計(jì)劃技術(shù)等科學(xué)手段，審查、修 改實(shí)施組織設(shè)計(jì)和進(jìn)度計(jì)劃，做好協(xié)調(diào)與監(jiān)督，排除干擾，使單項(xiàng)工程及其分階段目標(biāo) 工期逐步實(shí)現(xiàn)，最終保證項(xiàng)目建設(shè)總工期的實(shí)現(xiàn)。 3、質(zhì)量控制 質(zhì)量控制要貫穿在項(xiàng)目建設(shè)從可行性研究、設(shè)計(jì)、建設(shè)準(zhǔn)備、實(shí)施、竣工、啟用及用 后維護(hù)的全過(guò)程。主要包括組織設(shè)計(jì)方案評(píng)比，進(jìn)行設(shè)計(jì)方案磋商及圖紙審核，控制設(shè) 計(jì)變更；在施工前通過(guò)審查承建單位資質(zhì)等；在施工中通過(guò)多種控制手段檢查監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn) 、規(guī)范的貫徹；以及通過(guò)階段驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收把好質(zhì)量關(guān)等。 3、合同管理 合同管理是...
信息系統(tǒng)審計(jì)與信息系統(tǒng)監(jiān)理比較分析2