廈門涌動改革潮
廈門涌動改革潮 ——廈門開展政府投資工程建設(shè)組織實施方式改革情況的調(diào)研報告 中國建設(shè)報 2003-09-01 　　編者按： 　　建筑市場治本抓什么？今年，建設(shè)部提出要爭取實現(xiàn)5大突破。其中，政府投資工程 管理方式改革首當(dāng)其沖，成為重中之重。深圳、珠海、上海、廈門、重慶等城市先行一 步，對政府投資工程管理方式的改革進(jìn)行了有益的探索，取得了很好的成效。 　　為進(jìn)一步了解地方開展政府投資工程建設(shè)組織實施方式改革試點工作的情況，2003 年7月21日～22日，建設(shè)部建筑市場管理司招投標(biāo)監(jiān)管處處長劉宇昕和郭正學(xué)赴廈門市對 政府投資項目實施代建制度的情況進(jìn)行了調(diào)研。調(diào)研期間他們聽取了廈門市建設(shè)局的工 作匯報，參觀了具體的項目工程，并與項目參與代建的各方主體進(jìn)行了座談?，F(xiàn)將報告 整理刊登，期望廈門的經(jīng)驗對我國其它城市政府投資工程管理方式的改革能起到較好的 借鑒作用。 改革的基本情況和成效 　　項目代建制度的由來 　　從1993年開始，廈門市在深化工程建設(shè)管理體制改革的過程中，針對市級財政性投 融資社會事業(yè)建設(shè)項目管理中“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的弊端，以及由此導(dǎo)致的工 程項目難以依法建設(shè)、工程建設(shè)管理水平低下和貪污腐敗等問題，通過采用招標(biāo)或直接 委托等方式，將一些基礎(chǔ)設(shè)施和社會公益性的政府投資項目委托給一些有實力的專業(yè)公 司，由這些公司代替業(yè)主對項目實施建設(shè)，并在改革中不斷對這種方法加以完善，逐步 發(fā)展成為了現(xiàn)在的項目代建制度。2001年7月，廈門市開始在重點工程建設(shè)項目上全面實 施項目代建制。2002年3月開始在土建投資總額1500萬元以上的市級財政性投融資建設(shè)的 社會公益性工程項目中實施項目代建制度。 　　項目代建制度的內(nèi)容 　　廈門市建委在2001年7月下發(fā)了《廈門市重點工程建設(shè)項目代建管理暫行辦法》（深編 [2001]63號）文件，規(guī)定“市重點工程建設(shè)項目代建是指財政投融資的我市重點工程項目 通過委托方式，將建設(shè)單位的項目法人責(zé)任事項交由熟悉建設(shè)程序和建設(shè)規(guī)定、具有較 強經(jīng)濟和技術(shù)力量、且符合資格條件的企業(yè)或機構(gòu)進(jìn)行項目的管理工作。”由此確定了代 建制度的定義以及代建制度的適用范圍。同時在該文件中還規(guī)定了代建單位的資質(zhì)管理 、代建單位招投標(biāo)和代建的管理監(jiān)督等內(nèi)容。 　　2002年3月，廈門市政府轉(zhuǎn)發(fā)了廈門市計委、建設(shè)局、財政局關(guān)于《廈門市市級財政 性投融資社會事業(yè)建設(shè)項目代建管理試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）?！对囆修k法》規(guī) 定"為完善市級財政性投融資建設(shè)的社會事業(yè)項目代建制度，明確項目業(yè)主、代建單位雙 方的責(zé)、權(quán)、利，提高工程建設(shè)管理水平和質(zhì)量、投資效益，制定本管理辦法。"將實施 代建制的項目范圍進(jìn)一步擴大?！对囆修k法》還要求“業(yè)主在項目獲準(zhǔn)后將整個建設(shè)項目的 前期準(zhǔn)備、實施、竣工驗收、以及項目建設(shè)工程、質(zhì)量、投資控制全部工作任務(wù)，委托 給具有相應(yīng)代建資質(zhì)的單位進(jìn)行建設(shè)管理?！贝_定了代建單位在項目代建中的具體工作任 務(wù)。 　　實施進(jìn)展情況 　　目前，廈門市實施項目代建制度由計劃、建設(shè)、財政等幾個部門分頭管理。總體上 講，廈門市實行代建制的工程項目是成功的，一些較大的或較有影響的項目如廈門市市 政府和市政協(xié)項目的建設(shè)都采用了項目代建制，并取得了很好的效果，為代建制度在廈 門市的推廣起到了有力地促進(jìn)作用。近期廈門市實施代建制度的項目有20個，總投資21 .5億元，代建費總額近4200萬元，平均每個項目的代建費占單個項目總投資的1.95％。 這些項目包括學(xué)校、醫(yī)院、體育場館、文化場館及一些市政工程，其中投資額最高的是 國家會計學(xué)院，總投資達(dá)5億元，投資額最低的是狐尾山污水利用工程，投資額為100萬 元。 　　經(jīng)驗和成效 　　通過完善有關(guān)法規(guī)，使項目代建制度做到有法可依，使各方主體能夠依法辦事。廈 門市對政府投資工程實施代建制以來，通過不斷探索和研究，逐步建立起有關(guān)代建制度 的法律法規(guī)，起草并制定了《廈門市市級財政性投融資社會事業(yè)建設(shè)項目代建管理試行辦 法》，明確了代建制度的概念、適用范圍、代建單位的選擇、業(yè)主與代建單位的權(quán)利和義 務(wù)等內(nèi)容，對于代建管理費的收取和撥付、合同、獎懲辦法以及具體的項目變更、代建 單位在項目上的配置人員等也作了詳細(xì)的規(guī)定，使項目代建制度的實施做到了有法可依 。為了便于實際操作，廈門市制定了《廈門市市級財政性投融資社會事業(yè)建設(shè)項目代建管 理招標(biāo)投標(biāo)實施細(xì)則（試行）》，規(guī)范了代建單位的選擇方式，還制定了《代建管理合同 》，通過合同使業(yè)主單位和代建單位的責(zé)、權(quán)、利進(jìn)一步明確。 　　政府投資項目實現(xiàn)了專業(yè)化的相對集中管理。廈門市在選擇代建單位時，將選擇目 標(biāo)定在實力強、信譽好，且專業(yè)性比較強的單位。按《試行辦法》規(guī)定，可以參與代建的 單位應(yīng)具有"一、二級房地產(chǎn)開發(fā)，甲、乙級監(jiān)理，甲級工程咨詢，特級、一級施工總承 包其中之一資質(zhì)的單位。"目前在廈門市參與代建的單位有10家左右，主要是房地產(chǎn)開發(fā) 企業(yè)和少數(shù)監(jiān)理單位。這些代建單位通過多年建設(shè)管理，已經(jīng)建立了比較完善的工程質(zhì) 量、工期、投資控制等制度體系，積累了豐富的項目建設(shè)管理經(jīng)驗。通過相對集中管理 ，改變了以往政府投資項目管理分散性、臨時性的狀況，消除了機構(gòu)臨時拼湊、人員不 穩(wěn)定、業(yè)務(wù)不熟悉、管理不到位、教訓(xùn)多經(jīng)驗少等諸多弊端。 　　轉(zhuǎn)變了政府職能，減小了政府壓力。對政府投資項目實施代建制度，實際上就是充 分發(fā)揮了社會化分工的優(yōu)勢，通過將政府投資項目交給專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行建設(shè)管理，理順了 政府投資工程中各方主體的責(zé)、權(quán)、利，從而使政府從工程的組織建設(shè)上解脫出來，促 進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變，使政府投資項目的“建設(shè)、監(jiān)管”實現(xiàn)了分離，政府從項目的具體實 施者，變成了真正對項目實施監(jiān)督的監(jiān)管者，使工程項目的監(jiān)管得到加強，同時也減少 了腐敗行為的發(fā)生。 　　充分利用代建單位的專業(yè)優(yōu)勢，提高了政府投資工程整體的建設(shè)水平。參與代建的 專業(yè)公司通過將以往項目管理采用的專業(yè)手段注入到政府投資項目中，有效的保證了工 程質(zhì)量和進(jìn)度，并對工程的成本和投資進(jìn)行了有效的控制。如他們可以通過優(yōu)化建設(shè)方 案，為項目節(jié)省投資，提高政府投資項目的投資效益；可以嚴(yán)格按照規(guī)范的招投標(biāo)程序 ，選出優(yōu)秀的施工隊伍；可以準(zhǔn)確的核定工程量和工程進(jìn)度，避免施工單位搞“釣魚工程 ”等。 　　有利于落實責(zé)任制。對于實施代建制的項目，業(yè)主單位和代建單位要通過簽訂合同 來確定雙方的責(zé)任，由于責(zé)任相對明確，避免了過去那種臨時機構(gòu)撤銷后，對項目出現(xiàn) 的質(zhì)量、安全等問題無人負(fù)責(zé)的狀況，促使各方主體更好地履行各自的職責(zé)。 　　廈門運用市場機制，對政府投資項目實施代建制度的做法，在一定程度上解決了以 往政府投資項目“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的問題，通過對項目進(jìn)行專業(yè)化、規(guī)范化 的組織建設(shè)與管理，提高了工程建設(shè)管理水平，并在控制建設(shè)規(guī)模，防止腐敗等方面起 到了積極的作用，得到了政府、有關(guān)部門和單位的廣泛認(rèn)可，可以說廈門市實施項目代 建制度的嘗試取得了一定成效。 思考和認(rèn)識 　　代建制度還存在一些亟待解決的管理漏洞 　　在《試行辦法》中，沒有明確規(guī)定對代建工作實施監(jiān)管的具體管理部門，由于主管部 門不明確，對代建單位的招投標(biāo)、簽訂代建合同等工作就無法實施必要的監(jiān)控。如果在 項目具體實施的過程中出現(xiàn)問題，就無法及時發(fā)現(xiàn)和糾正，為將來項目的順利實施埋下 隱患?！对囆修k法》規(guī)定，業(yè)主單位的管理費不超過建設(shè)管理費的20％。按廈門市有關(guān)文 件的規(guī)定，一般的房屋建筑的建設(shè)管理費為項目總投資的3％，也就是說代建單位的代建 費最高可達(dá)到項目總投資的3％。但在《試行辦法》和相關(guān)文件中沒有明確設(shè)置代建費取費 下限和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，因此各代建單位在投標(biāo)中存在無序競爭的現(xiàn)象，使代建費一降再降 。廈門市某個項目代建單位中標(biāo)的代建費僅占項目總投資的0.7％。由于沒有擔(dān)保、保險 等相應(yīng)的配套措施，這種做法很可能會將代建單位的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁到對項目的管理水平上。 　　工程項目具體的實施方式不一致，不利于明確各方主體的責(zé)權(quán)利。如在實施代建制 度的項目中，有的項目是施工單位和代建單位簽訂施工合同，有的項目的施工單位則是 業(yè)主單位簽訂的施工合同。這就容易導(dǎo)致責(zé)任不清，互相推諉。對于政府投資工程，其 項目的具體實施方式是否應(yīng)該相對固定值得研究。 　　業(yè)主的職責(zé)還需進(jìn)一步明確，避免出現(xiàn)越權(quán)干預(yù)項目管理的行為 　　政府投資工程建設(shè)組織實施方式改革的一個目標(biāo)就是要解決“建設(shè)、監(jiān)管、使用”多 位一體的矛盾，但在代建制的實施過程中，有些項目的“建設(shè)”和“使用”并沒有實現(xiàn)真正 的分離。我們在調(diào)研中了解到，一些業(yè)主單位為了部門利益，原本就不希望將項目交給 代建單位管理，因而在選定了代建單位后，一些業(yè)主單位并沒有嚴(yán)格按照廈門市制定的 《代建管理合同》的條款簽訂合同，而在項目實施過程中，仍然對一些本屬于代建單位應(yīng) 做的工作進(jìn)行干預(yù)。這些行為在一定程度上影響了代建單位對項目的管理，也影響了代 建單位的積極性和主動性，進(jìn)而影響到項目的順利實施。 　　代建費偏低，代建單位缺乏動力 　　我們在與廈門市建設(shè)局和代建項目各方主體座談時，大家都提出了代建費用低的問 題，特別是對于一些房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)，其主業(yè)本身就是利潤較高的行業(yè)，因此其參與代 建項目的動力并不完全是為了經(jīng)濟利益。但廈門市最近出臺規(guī)定，代建項目不再作為房 地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的業(yè)績，而房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)下屬的監(jiān)理單位不得對該房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)代建 的政府投資項目實施監(jiān)理。這兩個規(guī)定使房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)參與政府投資項目代建的熱情 大大降低。 　　我們認(rèn)為，代建隊伍的選擇主要應(yīng)考察其項目管理的水平、公司的業(yè)績以及項目班 子的構(gòu)成等，而不應(yīng)將費用高低作為選擇代建單位的主要依據(jù)。而且，代建費用過低不 利于吸引高素質(zhì)的代建隊伍參與項目管理，不利于提高工程項目的建設(shè)水平，不利于代 建單位吸引人才，提高代建單位的工程管理水平，更不利于體現(xiàn)代建制度的優(yōu)越性。這 個問題已成為推廣項目代建制度的一個絆腳石。 　　代建單位的水平還需要進(jìn)一步提高 　　在一些項目上，個別代建單位存在工作不到位的現(xiàn)象，一方面表現(xiàn)在代建單位在項 目上的人員配備不足，有的項目甚至出現(xiàn)過業(yè)主單位還要考核代建單位人員配置和出勤 情況的現(xiàn)象；另一方面表現(xiàn)在部分項目人員素質(zhì)和能力不夠，特別是對于在功能方面的 要求專業(yè)性較強的代建項目（如學(xué)校、醫(yī)院等），代建單位缺乏這方面的專業(yè)人才。出 現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因既有主觀原因，也有客觀原因，主觀原因是目前代建單位可選擇的范 圍過小，競爭不是很激烈，因此部分代建單位的服務(wù)意識和責(zé)任感不強；客觀原因是由 于代建費用偏低，代建單位無力提供足夠的人員或高水平的專業(yè)人員。 進(jìn)一步實施改革的建議 　　引入項目管理制度，積極培育工程項目管理公司。在調(diào)研過程中我們感覺到，無論 是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)還是監(jiān)理單位，雖然都具有一定的專業(yè)水平，但由于項目管理均不是 其主業(yè)，他們在對項目進(jìn)行建設(shè)組織管理時都有一定的局限性。首先是這些企業(yè)從事的 主業(yè)只是在某一方面與項目管理存在密切聯(lián)系，而在項目管理的其他方面不很擅長，像 房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對項目的投資、組織等業(yè)務(wù)比較熟悉，對具體工程的質(zhì)量安全管理了解 相對較少；而監(jiān)理單位對項目的質(zhì)量安全管理比較熟悉，但對項目的前期組織又了解不 多。其次是作為副業(yè)，這些企業(yè)會不會重視項目管理這項業(yè)務(wù)的發(fā)展，如果他們沒有把 項目管理作為企業(yè)一項重要經(jīng)濟來源加以重視，就不會主動提高這方面的業(yè)務(wù)水平，而 項目的建設(shè)管理水平也就無法提高了。 　　工程項目管理是一種國際通行的工程建設(shè)項目組織實施的方式，是指從事工程項目 管理的企業(yè)（以下簡稱工程項目管理企業(yè)）受業(yè)主委托，按照合同約定，代表業(yè)主對工 程項目的組織實施進(jìn)行全過程或若干階段的管理和服務(wù)，其實質(zhì)與項目代建制度基本相 同，但內(nèi)容更加多樣化。因此，積極推行工程項目管理，培育專門的工程項目管理公司 ，是深化我國工程建設(shè)項目組織實施方式改革，提高工程建設(shè)管理水平，保證工程質(zhì)量 和投資效益，規(guī)范建筑市場秩序的重要措施。 　　作為政府投資工程建設(shè)組織實施方式改革的一種有益的探索，我們對項目代建制度 還需作進(jìn)一步的研究，特別是如何能夠真正實現(xiàn)“建設(shè)、監(jiān)管、使用”相分離，如何進(jìn)一 步明確業(yè)主單位和代建單位的責(zé)權(quán)利，如何通過引入工程擔(dān)保和保險等制約有效的方法 規(guī)范各方主體的行為等，使項目代建制度更加完善，在政府投資項目上發(fā)揮更積極的作 用。 　　對于沒有開展政府投資工程建設(shè)組織實施方式...
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