完善“代建制”的政策建議
完善“代建制”的政策建議 2005-05-11 18:42更新 來源：轉(zhuǎn)載文章 　　實行“代建制”，將政府投資項目進行適當?shù)募?、統(tǒng)一管理，有利于提高政府投資 項目管理的專業(yè)化水平，對于控制投資和提高投資效益可以發(fā)揮積極作用。 　　 　　○ 吳亞平 　　“代建制”是地方政府在改革政府投資項目建設(shè)實施模式中的一項制度創(chuàng)新。《國務(wù)院 關(guān)于投資體制改革的決定》也提出對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。但從各地 實踐看，對“代建制”的認識和做法還存在較大差異。 　　代建機構(gòu) 　　以常設(shè)性事業(yè)單位為主 　　政府投資項目代建單位的組建或選定，主要有兩種方式： 　　組建常設(shè)的事業(yè)單位性質(zhì)的建設(shè)管理機構(gòu)。 　　如深圳市建筑工務(wù)署、安徽省公益性項目建設(shè)管理中心、珠海市政府投資建設(shè)工程 管理中心。從一些事業(yè)單位性質(zhì)的建管機構(gòu)隸屬關(guān)系看。有的隸屬政府投資主管部門， 如安徽省公益性項目建設(shè)管理中心為安徽省發(fā)展改革委的直屬事業(yè)單位；有的隸屬政府 建設(shè)主管部門，如珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心即為珠海市建設(shè)局管理的事業(yè)單位 ；有的是獨立于投資、建設(shè)主管部門的政府直屬的事業(yè)機構(gòu)，如深圳市建筑工務(wù)署。 　　選擇社會中介性質(zhì)的項目管理公司。 　　具體包括兩種方式：一是短名單或有限選定代建機構(gòu)的方式，如武漢市通過招標選 定了3家項目管理公司作為代建單位，對于某個具體項目，由政府投資主管部門從這3家 單位中選擇一家作為代建單位。又如，上海市選定11家單位作為首批承擔政府投資項目 的工程管理公司。二是通過公開招標或招募方式選定代建單位，如北京市、重慶市通過 公開招標方式擇優(yōu)選定社會中介性質(zhì)的項目管理公司作為代建單位。 　　這兩種方式各有所長，而第一種方式即組建常設(shè)的事業(yè)性質(zhì)的建管機構(gòu)，更為可取 。 　　企業(yè)性質(zhì)的項目管理公司的服務(wù)對象主要應(yīng)是企業(yè)投資項目，尤其是不具備項目管 理經(jīng)驗和能力的企業(yè)投資建設(shè)項目?！　∈聵I(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，不以盈利為目的且 具有很強的獨立性，在項目建設(shè)實施中并沒有自身特殊的利益，為政府把關(guān)和節(jié)約項目 投資資金的責任心相對更強，更適合充當項目建設(shè)實施階段的責任主體或項目法人。而 通過第二種方式選定的代建機構(gòu)均為以盈利為主要目的經(jīng)濟實體，項目投資規(guī)模和建設(shè) 標準在一定程度上與其有利益關(guān)系，如投資規(guī)模越大，其獲得的項目管理費可能越高， 因而為政府把關(guān)和節(jié)約項目投資的動力“天然”不足。 　　設(shè)立事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位，并由其作為政府投資項目建設(shè)實施階段的責任主體 和集中統(tǒng)一建設(shè)項目，從根本上解決了長期以來政府投資項目建設(shè)單位特別是工程發(fā)包 方分散的問題：工程勘察、設(shè)計、施工和設(shè)備采購等工作或任務(wù)的發(fā)包方不再是臨時性 建管機構(gòu)或項目使用單位，也不是投資主管部門、建設(shè)主管部門、財政主管部門或行業(yè) 主管部門，而是專業(yè)化的代建機構(gòu)。而通過社會中介服務(wù)機構(gòu)“代建”政府投資項目的模 式，并沒有解決政府投資項目建設(shè)單位或工程發(fā)包方分散的問題。由誰作為發(fā)包方與社 會中介服務(wù)公司簽訂“代建”合同？是臨時性建管機構(gòu)、項目使用單位，還是投資主管部 門、建設(shè)主管部門、財政主管部門或行業(yè)主管部門？由于沒有解決長期以來存在的政府 投資項目建設(shè)單位分散的問題，選擇社會中介服務(wù)公司作為政府投資項目代建機構(gòu)的作 法顯然受到很大的限制。 　　事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位為非盈利性機構(gòu)，政府可直接核定其事業(yè)經(jīng)費，從而減少 項目建設(shè)管理費支出；而企業(yè)性質(zhì)的代建機構(gòu)，需要通過實施項目管理活動獲得利潤， 因此政府所需支付的項目建設(shè)管理費要高得多。當然，在實踐中這兩種模式并不是相互 排斥的：在事業(yè)性質(zhì)的建設(shè)管理單位承擔多數(shù)政府投資項目建管任務(wù)的基礎(chǔ)上，對個別 政府投資項目，也可嘗試通過招標或招募的方式，選定社會上的項目管理公司承擔建管 任務(wù)。 　　從各地實踐看，實行政府投資項目代建制的地區(qū)（城市），絕大多數(shù)選擇了組建常 設(shè)性事業(yè)單位的方式。 　　項目范圍 　　基本集中 抓大放小 　　常設(shè)性代建機構(gòu)承接代建項目的范圍，應(yīng)與該機構(gòu)的規(guī)模相協(xié)調(diào)。但從各地實踐看 ，不同地區(qū)代建機構(gòu)承接代建項目的范圍差異較大，而且界定不是很準確。如深圳市工 務(wù)局負責“除規(guī)劃國土、交通、水務(wù)、公安、教育五個系統(tǒng)外政府項目的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督 管理工作”，安徽省公益性項目建設(shè)管理中心代建項目集中在省直公共房屋建筑領(lǐng)域，河 北省社會公益項目建設(shè)管理中心負責“總投資500萬元以上（含500萬元）的省直培訓、接 待、技術(shù)業(yè)務(wù)用房、公共設(shè)施等社會公益性項目”建設(shè)期間的組織管理。 　　為充分發(fā)揮代建機構(gòu)在人才及管理經(jīng)驗等方面的優(yōu)勢，提高政府投資工程項目管理 水平，代建機構(gòu)可按照“基本集中”和“抓大放小”的原則確定代建項目范圍。 　　基本集中 　　原則上，公益性項目及以社會、環(huán)境效益為主的準公益性項目均應(yīng)納入代建范圍。 對于建設(shè)任務(wù)較重，且具有相應(yīng)項目建設(shè)管理機構(gòu)，或有特殊要求的交通、水利、林業(yè) 、國防、公安等部門的政府投資項目，可暫由相關(guān)部門繼續(xù)承擔建設(shè)管理職責，或設(shè)立 項目法人并由項目法人負責項目全過程管理。其余項目，包括政府出資建設(shè)的市政工程 、黨政單位辦公和業(yè)務(wù)用房以及科教文衛(wèi)體等社會性基礎(chǔ)設(shè)施，原則上均應(yīng)納入代建范 圍。 　　抓大放小 　　每年政府投資項目很多，且投資規(guī)模相差很大。代建制作為一種新的建設(shè)模式，在 我國還出于探索階段，對于上述幾個部門以外的政府投資項目，全部納入代建范圍的難 度也可能很大，至少需要大量的人力資源支撐。有鑒于此，納入代建范圍的項目的投資 或建設(shè)規(guī)模最好在一定限額以上，各地可自行確定限額。 　　代建職責 全過程負責 　　從國內(nèi)實踐看，不同地區(qū)常設(shè)性代建機構(gòu)的職能界定也存在相當大的差距。借鑒國 外設(shè)立代建機構(gòu)的經(jīng)驗，總結(jié)國內(nèi)一些地區(qū)的做法，建議應(yīng)按照“盡量全過程負責”的原 則，設(shè)定代建機構(gòu)的職責，包括：　?。?）參與或主持“無明確行業(yè)主管部門”的政府投 資項目的策劃、項目建議書編制，主持項目可行性研究、初步設(shè)計和概算編制（不包括 單獨成立項目法人的項目）； 　?。?）參與代建項目的項目建議書編制工作；根據(jù)項目使用單位對使用功能的要求， 主持項目可行性研究、初步設(shè)計和概算編制工作； 　?。?）根據(jù)投資主管部門下達的政府投資計劃，組織施工圖設(shè)計與審查，編制項目總 預(yù)算，并報投資主管部門核定； 　　（4）負責項目招標投標、委托監(jiān)理、簽訂合同、質(zhì)監(jiān)登記、安監(jiān)登記、開工報告報 批和施工報建等施工準備工作； 　?。?）負責項目建設(shè)實施過程的協(xié)調(diào)和監(jiān)管，包括組織投資主管部門、建設(shè)部門和設(shè) 計、監(jiān)理、施工單位參加的現(xiàn)場簽證（非施工單位原因造成的工程內(nèi)容及工程量的增加 ）和設(shè)計變更工作； 　?。?）負責編制項目的結(jié)算、竣工決算并送審，組織有關(guān)單位進行工程竣工驗收，辦 理產(chǎn)權(quán)登記和資產(chǎn)移交手續(xù)。 　　人員規(guī)模 適度擴大 　　對政府投資項目實行集中統(tǒng)一管理的發(fā)達國家和地區(qū)，有一個突出特點，就是代建 機構(gòu)的規(guī)模都比較龐大。如香港工務(wù)局，下轄7個專業(yè)署，擁有約2萬公務(wù)員；加拿大的 公共工程和政府服務(wù)部，下轄5個地區(qū)辦公室，共有1.4萬公務(wù)員；美國負責公共建筑建 設(shè)和管理的聯(lián)邦總務(wù)署，其工作人員曾多達4.5萬人，目前仍有1.4萬人。 　　從國內(nèi)情況看，目前實行政府投資項目集中管理的地區(qū)，代建機構(gòu)的規(guī)模普遍太小 。據(jù)調(diào)查，除深圳市建筑工務(wù)署人員達到300人外，珠海市政府投資建設(shè)工程管理中心正 式編制只有20人，安徽省公益性項目建設(shè)管理中心則只有15人。除去行政后勤人員，這 些代建機構(gòu)的專業(yè)項目管理人員就更少。過小的規(guī)模對這些代建機構(gòu)有效或高效履行建 管職責形成了巨大的挑戰(zhàn)。由于一個專業(yè)人員有效管理工程的能力和精力是有限的，因 此既定人員規(guī)模的代建機構(gòu)的管理能力也是有限的。 　　與發(fā)達國家和地區(qū)相比，我國各地設(shè)立的政府投資項目代建機構(gòu)的人員規(guī)模明顯偏 小，而承擔的建管任務(wù)普遍偏重。今后應(yīng)該逐步擴大代建機構(gòu)人員規(guī)模，或至少在事業(yè) 經(jīng)費核定上適當加大投入，以使其能聘用一些非事業(yè)編制或臨時性的專業(yè)項目管理人員 。 　?。ㄗ髡撸簢野l(fā)改委投資研究所副研究員） 　　來源：《中國投資》
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