政策性負(fù)擔(dān)與企業(yè)的預(yù)算軟約束來自中國的實(shí)證研究
政策性負(fù)擔(dān)與企業(yè)的預(yù)算軟約束 來自中國的實(shí)證研究 林毅夫 劉明興 章奇 No. C2003008 2003年5月8日 政策性負(fù)擔(dān)與企業(yè)的預(yù)算軟約束 來自中國的實(shí)證研究 林毅夫 劉明興 章奇[1] 2003年4月 政策性負(fù)擔(dān)與企業(yè)的預(yù)算軟約束：來自中國的實(shí)證研究 社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)中的國有企業(yè)一旦發(fā)生虧損，政府常常要追加投資、增加貸款、減少稅 收、并提供財(cái)政補(bǔ)貼，這種現(xiàn)象被亞諾什·科爾奈 (Kornai，1986) 稱為“預(yù)算軟約束”。勿庸置疑，預(yù)算軟約束的存在將扭曲企業(yè)的微觀行為，導(dǎo)致企業(yè)資 金配置和經(jīng)營的低效率。究竟是什么原因?qū)е铝祟A(yù)算軟約束的存在，是理論界爭論的熱 點(diǎn)問題之一?？茽柲伪救思皣鴥?nèi)發(fā)表的許多論文認(rèn)為，預(yù)算軟約束是源于國有企業(yè)的公 有制的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。但是，由于預(yù)算軟約束的現(xiàn)象并非社會(huì)主義國家或者公有制企業(yè)所獨(dú) 有，所以國外有些學(xué)者則主張前后期投資的時(shí)間不一致性是預(yù)算軟約束產(chǎn)生的根源（De waatripont and Maskin, 1995； Qian 1994）。林毅夫及其合作者（1994、1997、1998、1999a、1999b）在一系列論文和著述 中提出了與上述觀點(diǎn)不同的解釋，認(rèn)為企業(yè)預(yù)算軟約束產(chǎn)生的主要原因不在于所有制本 身，而是由于諸種政策性負(fù)擔(dān)的存在。明確預(yù)算軟約束的實(shí)際根源是十分重要的，因?yàn)?不同的理論觀點(diǎn)在如何消除預(yù)算軟約束的政策結(jié)論上是完全不同的。本文的目的在于用 中國工業(yè)企業(yè)的統(tǒng)計(jì)資料來檢驗(yàn)政策性負(fù)擔(dān)對(duì)預(yù)算軟約束的影響，以及其他競(jìng)爭性理論 觀點(diǎn)的正確性和可靠性。 一、企業(yè)預(yù)算軟約束的根源 （一）理論簡述 關(guān)于預(yù)算軟約束的文獻(xiàn)十分豐富，Dewatripont, Maskin和Roland (1996)， 以及Maskin (1996) 對(duì)已有的文獻(xiàn)作了相當(dāng)全面的綜述。根據(jù)科爾奈（1998）的討論，對(duì)預(yù)算軟約束的存在 有外生和內(nèi)生兩種解釋。第一種解釋將預(yù)算軟約束的存在歸咎于各種外生原因，包括社 會(huì)主義國家的父愛主義（Kornai 1986），國家追求就業(yè)目標(biāo)或領(lǐng)導(dǎo)人獲取政治上的支持 (Shleifer and Vishny 1994) 等等。第二種解釋將預(yù)算軟約束視為內(nèi)生的現(xiàn)象，起因于時(shí)間非一致性問題（time inconsistent problem）（Dewatripont和Maskin，1995），即對(duì)于一個(gè)未完工的無效率投資項(xiàng)目，政 府或貸款者有積極性追加投資，因?yàn)樽芳油顿Y的邊際收益可能大于項(xiàng)目廢棄產(chǎn)生的邊際 成本。目前在文獻(xiàn)中，該理論框架被廣泛應(yīng)用。例如，錢穎一（1994）將社會(huì)主義經(jīng)濟(jì) 的物資短缺也歸因于這種由時(shí)間非一致性產(chǎn)生的預(yù)算軟約束；Huang和Xu（1999）即使用 該框架來解釋東亞金融危機(jī)。錢穎一和Roland(1999)還進(jìn)一步在此基礎(chǔ)上，分析了政府 財(cái)政分權(quán)與貨幣集權(quán)化對(duì)于預(yù)算軟約束的影響，等等。 從對(duì)現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)狀況的解釋力出發(fā)，上述兩種理論觀點(diǎn)均有一定缺陷。就科爾奈的看法 而言，其難以解釋為什么許多前社會(huì)主義國家在進(jìn)行了大規(guī)模的私有化和政治體制改革 已經(jīng)10年以后，企業(yè)預(yù)算軟約束的現(xiàn)象仍舊普遍存在(World Bank 2002, pp. 53- 4)，且許多以私有制為基礎(chǔ)的發(fā)展中國家也不能幸免。而按照內(nèi)生預(yù)算軟約束的理論邏 輯，固能解釋美、日、歐洲等發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家出現(xiàn)的個(gè)別案例，但在社會(huì)主義經(jīng)濟(jì) 和某些發(fā)展中國家預(yù)算軟約束的情形普遍而且長期存在于許許多多的企業(yè)，很難令人信 服這些長期、普遍、不斷重復(fù)出現(xiàn)的預(yù)算軟約束起因于對(duì)投資項(xiàng)目的信息不充分，出現(xiàn) 時(shí)間非一致性所致。 林毅夫和其合作者認(rèn)為，社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)和許多發(fā)展中國家普遍存在的 預(yù)算軟約束的根源在于這些有軟約束的企業(yè)承擔(dān)了某種政策性負(fù)擔(dān)，而有政策性的虧損 ，從而可以將投資、經(jīng)營失敗的責(zé)任推卸到政府一方，政府對(duì)此虧損負(fù)有責(zé)任，只好給 與補(bǔ)貼，但是因?yàn)榧?lì)不相容，企業(yè)會(huì)將所有虧損，包括經(jīng)營性虧損和政策性虧損，都 歸因于政策性原因，在信息不對(duì)稱的情況下，政府分不清楚這兩種虧損的差別，只有都 給與補(bǔ)貼，于是產(chǎn)生了預(yù)算軟約束的現(xiàn)象。注意，從邏輯上講，這一觀點(diǎn)可以被視為對(duì) 外生預(yù)算軟約束理論的進(jìn)一步發(fā)展，同時(shí)對(duì)內(nèi)生預(yù)算軟約束理論具有互補(bǔ)性。 （二）政策性負(fù)擔(dān)與企業(yè)的自生能力 在社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)、和許多發(fā)展中國家，政策性負(fù)擔(dān)主要由企業(yè)的自生能 力所產(chǎn)生的戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)和由于承擔(dān)冗員、社會(huì)養(yǎng)老問題的社會(huì)性負(fù)擔(dān)兩部分組成。 自生能力（viability）是根據(jù)一個(gè)企業(yè)的預(yù)期利潤率來定義的。在一個(gè)自由競(jìng)爭的 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，一個(gè)正常經(jīng)營、管理的企業(yè)在沒有外部扶持的條件下，如果能夠獲得不低 于社會(huì)可接受的正常利潤率水平的預(yù)期利潤率，則這個(gè)企業(yè)就是有自生能力。在開放的 經(jīng)濟(jì)中，一個(gè)企業(yè)的自生能力決定于這個(gè)企業(yè)所選擇的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)是否和這個(gè)經(jīng) 濟(jì)的要素稟賦結(jié)構(gòu)所決定的比較優(yōu)勢(shì)一致而定（Lin 2003）。如果一個(gè)企業(yè)不具自生能力，在正常經(jīng)營時(shí)的預(yù)期利潤率低于社會(huì)可接受的水 平，則不會(huì)有人投資于這個(gè)企業(yè)，這樣的企業(yè)只有靠政府的扶持才能夠生存。 一般發(fā)展中國家的要素稟賦特征是勞動(dòng)力相對(duì)豐富，資本極端短缺。在開放競(jìng)爭的市 場(chǎng)環(huán)境下，企業(yè)可以具有自生能力的是勞動(dòng)密集的產(chǎn)業(yè)或資本密集產(chǎn)業(yè)中的勞動(dòng)密集區(qū) 段。但在一般人的理解中，資本越密集的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)，代表著越先進(jìn)的產(chǎn)業(yè)、技術(shù)，因 此，發(fā)展中國家的政府經(jīng)常為了追求產(chǎn)業(yè)、技術(shù)的先進(jìn)性，而鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)入資本過度密 集而沒有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)區(qū)段，從而致使響應(yīng)政府號(hào)召的企業(yè)在開放競(jìng)爭的市場(chǎng) 中缺乏自生能力（Lin 1999和林、蔡、李1997）。因此，政府必須給與這些企業(yè)保護(hù)和補(bǔ)貼。轉(zhuǎn)型前我國和其 他社會(huì)主義國家傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制中，人為扭曲價(jià)格體系、建立相應(yīng)的以行政手段配置資源 的計(jì)劃體制、剝奪企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，這些做法實(shí)質(zhì)上是在資金極端稀缺的要素稟賦結(jié) 構(gòu)下，推行資金密集的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，為了使實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略意圖但在市場(chǎng)競(jìng)爭中 不具自生能力的企業(yè)能夠被建立和生存的必要制度安排（Lin 2003和林、蔡、李1994，第2章）。在進(jìn)行了市場(chǎng)化的改革以后，經(jīng)濟(jì)制度結(jié)構(gòu)雖然已經(jīng) 有了很大改觀，但是許多國有企業(yè)或是私有化了的企業(yè)，其產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、技術(shù)選擇尚未 改變，在開放、競(jìng)爭的市場(chǎng)中不具自生能力的問題依舊存在，對(duì)這類由于政府的發(fā)展戰(zhàn) 略選擇而致使企業(yè)缺乏自生能力的問題，我們稱之為戰(zhàn)略性政策負(fù)擔(dān)。這類問題在推行 進(jìn)口替代戰(zhàn)略以及重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的非社會(huì)主義發(fā)展中國家也普遍存在（Krueger 1992），并成為這些國家的政府干預(yù)金融市場(chǎng)和外貿(mào)體系的原因。 在中國和其他轉(zhuǎn)型中國家，除了戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)外，許多企業(yè)還承擔(dān)著另外一種社會(huì)性負(fù)擔(dān) 。在改革前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，推行的是資金密集的重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，投資很多，創(chuàng)造的就 業(yè)機(jī)會(huì)很少，但政府對(duì)城市居民的就業(yè)負(fù)有責(zé)任，為了滿足新增就業(yè)的需要，經(jīng)常將一 個(gè)工作崗位分給多個(gè)職工來就業(yè)，由于當(dāng)時(shí)推行的統(tǒng)收統(tǒng)支制度，工人的工資直接由財(cái) 政撥款來支付，對(duì)企業(yè)來說冗員多并不是一個(gè)負(fù)擔(dān)。同時(shí)，當(dāng)時(shí)實(shí)行的是低工資政策， 工資只夠職工當(dāng)前的消費(fèi)，職工退休后的養(yǎng)老、醫(yī)療費(fèi)和其他需求，同樣由政府以財(cái)政 撥款的方式透過企業(yè)來支付，對(duì)企業(yè)也非額外的負(fù)擔(dān)。但是，經(jīng)營管理體制改革后，工 人的工資和退休職工的退休金的支付，成為企業(yè)自己的責(zé)任。為了保持社會(huì)穩(wěn)定，國有 企業(yè)不被允許淘汰冗員，同時(shí)，國有企業(yè)建立的時(shí)間越長，退休職工就越多，退休金和 社會(huì)福利支出負(fù)擔(dān)也就越重。由上述兩種原因形成的負(fù)擔(dān)可稱為社會(huì)性政策負(fù)擔(dān)。 （三）政策性負(fù)擔(dān)與企業(yè)的預(yù)算軟約束 政策性負(fù)擔(dān)，不管是戰(zhàn)略性的還是社會(huì)性的，使企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭中和沒有這些負(fù)擔(dān) 的企業(yè)相比，處于不利的地位。政策性負(fù)擔(dān)所帶來政策性虧損，政府必須為之負(fù)起責(zé)任 ，結(jié)果也就導(dǎo)致了預(yù)算軟約束。這種狀況在中國經(jīng)濟(jì)體制改革的前后都是極為普遍的。 在改革以前，國有企業(yè)為國家所有，但國家作為所有者并不直接參與企業(yè)的經(jīng)營， 而是委托經(jīng)理人員來經(jīng)營，因此，和任何大型企業(yè)一樣，必然會(huì)產(chǎn)生激勵(lì)不相容和信息 不對(duì)稱的問題。而在扭曲的宏觀政策環(huán)境下，一個(gè)企業(yè)盈虧不反映其經(jīng)營狀況，而在計(jì) 劃取代了市場(chǎng)以后，企業(yè)之間不再有競(jìng)爭，一個(gè)企業(yè)到底是該贏多少或虧多少，也沒有 一個(gè)參考的標(biāo)準(zhǔn)。在這種狀況下，如果企業(yè)經(jīng)理享有經(jīng)營自主權(quán)，必然會(huì)有積極性增加 在職消費(fèi)、職工福利等損公肥私的“道德風(fēng)險(xiǎn)”行為。為了保證國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展意圖不至 于被國有企業(yè)經(jīng)理人員的自利行為所影響，國家就要?jiǎng)儕Z國有企業(yè)在“人、財(cái)、物、產(chǎn)、 供、銷”上的一切經(jīng)營自主權(quán)。企業(yè)的職能僅在于實(shí)施上級(jí)下達(dá)的生產(chǎn)計(jì)劃、投資計(jì)劃。 但是，由于計(jì)劃協(xié)調(diào)問題，政府所做的有關(guān)投資和生產(chǎn)的決策往往是錯(cuò)誤的，并且不能 及時(shí)提供原材料和投入品。結(jié)果，在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中，是政府而不是國有企業(yè)必須對(duì) 企業(yè)的投資、經(jīng)營失敗負(fù)責(zé)，政府只好追加信貸和提供其他援助給國有企業(yè)，以便完成 投資和生產(chǎn)，這是在改革前預(yù)算軟約束產(chǎn)生的原因。 進(jìn)行市場(chǎng)化改革以后，市場(chǎng)在投資和生產(chǎn)上的資源配置作用增加，但國有企業(yè)卻從傳 統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)中繼承下來一系列的政策性負(fù)擔(dān)，而有了政策性虧損，企業(yè)虧損的責(zé)任歸 屬仍然在于政府，因此，政府必須給與國有企業(yè)各種事前的政策性優(yōu)惠和事后的政策性 補(bǔ)貼[2]。政策性負(fù)擔(dān)成為在市場(chǎng)條件下，國有企業(yè)預(yù)算軟約束繼續(xù)存在的原因。不管是 在計(jì)劃條件下或是在市場(chǎng)條件下，由于激勵(lì)不相容國有企業(yè)的經(jīng)理人員會(huì)將投資、經(jīng)營 不善所造成的問題也歸咎于政府，而由于信息不對(duì)稱，政府分不清楚政策性虧損和經(jīng)營 性虧損，只好對(duì)所有的虧損都給與補(bǔ)貼[3]，預(yù)算軟約束現(xiàn)象就繼續(xù)存在。 上述中國的經(jīng)驗(yàn)具有一定的普遍性，許多發(fā)展中國家的政府為了達(dá)到其發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo) ，對(duì)企業(yè)施加了一系列的政策干預(yù)，結(jié)果只好給予這種企業(yè)以政策性補(bǔ)貼、優(yōu)惠、和保 護(hù)。在發(fā)達(dá)國家則正好相反，原先勞動(dòng)力相對(duì)密集產(chǎn)業(yè)中的有自生能力企業(yè)，在要素稟 賦結(jié)構(gòu)的水平提高以后，隨著產(chǎn)業(yè)升級(jí)，可能變?yōu)闆]有自生能力，如果沒有政府的保護(hù) ，這些企業(yè)將在市場(chǎng)競(jìng)爭中被淘汰，但發(fā)達(dá)國家的政府往往為了維持勞動(dòng)者的就業(yè)，而 給予這些企業(yè)以各種保護(hù)和扶持。總之，如果政府企圖建立沒有自生能力的產(chǎn)業(yè)部門， 或者給企業(yè)強(qiáng)加其他政策性負(fù)擔(dān)，均會(huì)導(dǎo)致預(yù)算軟約束。例如，70年代南韓政府為了發(fā) 展不符合比較優(yōu)勢(shì)、不具自生能力的重型機(jī)械和重化工業(yè)對(duì)大企業(yè)集團(tuán)的扶持，是一個(gè) 十分顯著的例子。英國政府對(duì)為了增加就業(yè)，給煤炭采掘業(yè)的保護(hù)是另一個(gè)例子。如果 國家要求企業(yè)雇傭更多的工人，將電力、運(yùn)輸和郵電服務(wù)的價(jià)格壓到低于市場(chǎng)供需平衡 的水平，或者采取其它行動(dòng)增加企業(yè)成本，那么政策性負(fù)擔(dān)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中也會(huì)出現(xiàn)。除 非這些價(jià)格扭曲程度和成本很容易計(jì)量，相應(yīng)的抵補(bǔ)政策是透明的，否則預(yù)算軟約束現(xiàn) 象在任何類型的經(jīng)濟(jì)中都會(huì)存在。從這一角度上講，我們實(shí)際上是對(duì)外生預(yù)算軟約束理 論進(jìn)行了重新闡述，把分析擴(kuò)大到整個(gè)的發(fā)展中國家、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌國家、以及奉行國家干 預(yù)主義的某些發(fā)達(dá)國家[4]。 應(yīng)當(dāng)指出的是，中國改革開發(fā)二十年來，為硬化國有企業(yè)預(yù)算約束、改善國有企業(yè)經(jīng) 營績效，已經(jīng)進(jìn)行了一系列的改革，推行了承包制、股份制、現(xiàn)代企業(yè)制度以及對(duì)上市 公司進(jìn)行的各種制度設(shè)計(jì)，其目的都是為了硬化國有企業(yè)的預(yù)算約束。但是，預(yù)算軟預(yù) 算的問題仍然存在，其原因在于國有企業(yè)的預(yù)算軟約束內(nèi)生于政策性負(fù)擔(dān)，上述改革沒 有消除政策性負(fù)擔(dān)，所以這些改革只是治標(biāo)而非治本之策。在企業(yè)的預(yù)算無法硬化的情 況之下，任何給與企業(yè)更多自主權(quán)的公司治理或是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改革都是對(duì)改革前剝奪企 業(yè)人財(cái)物產(chǎn)供銷自主權(quán)的"次優(yōu)"制度安排的背離，從國家作為所有者來說只會(huì)是更糟糕 而不會(huì)是更好。只要是存在政策性負(fù)擔(dān)，而國家又不能讓企業(yè)破產(chǎn)，即使是將國有企業(yè) 私有化，國家對(duì)企業(yè)的虧損還是負(fù)有責(zé)任，而且，私有化了以后，企業(yè)向國家要優(yōu)惠、 要補(bǔ)貼的積極性會(huì)更高，國家要為此付出的代價(jià)也就會(huì)更大，東歐和前蘇聯(lián)私有化以后 各種政策性補(bǔ)貼不減反增的事實(shí)證明了這一點(diǎn) (World Bank, 1996 p.45；World Bank 2002，pp. 53- 4)。中國和其他轉(zhuǎn)型中國家國有企業(yè)預(yù)算約束的硬化，改革的最終成功有賴于政策負(fù)擔(dān) 的消除。 二、實(shí)證分析 本節(jié)的目的主要在于利用1995年中國工業(yè)普查的數(shù)據(jù)資料，來檢驗(yàn)林毅夫和其合作者 所提出的政策性負(fù)擔(dān)導(dǎo)致預(yù)算軟約束的假說及其它相關(guān)的理論[5]。 （一）變量測(cè)量和模型設(shè)定 1995年工業(yè)普查的資料中有按省份和七種所有制分類和按省...
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