?釁髜I改制法律方法
錢衛(wèi)清:《國有企業(yè)改制法律方法》 國有企業(yè)改制法律方法 ——從傳統(tǒng)形態(tài)向現(xiàn)代機(jī)制轉(zhuǎn)變 第一章 緒論 第一節(jié) 國有企業(yè)改制的歷史回顧 我國的國有企業(yè)改制之路，始于七十年代末改革開放之初。從1956年到1979年的二十多 年的社會主義經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的實踐證明，如果再堅持原來的計劃經(jīng)濟(jì)體制和企業(yè)制度不變的 話，國有企業(yè)的前途和命運(yùn)將岌岌可危，無法長久維持，因此國有企業(yè)改制勢在必行。 但是凡事都有一個摸索、探討、學(xué)習(xí)的過程，無法一蹴而就；蘇聯(lián)和東歐的社會主義國 家的有益經(jīng)驗和慘痛教訓(xùn)、西方發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)和企業(yè)理論以及成功經(jīng)驗，雖然能夠為 我國國有企業(yè)改制提供有益的經(jīng)驗和教訓(xùn)，但畢竟無法從根本上解決我國的經(jīng)濟(jì)體制問 題。經(jīng)過近二十年的探索和實踐，國有企業(yè)改制已經(jīng)觸及到最深層次的問題，即經(jīng)濟(jì)體 制的根本變革問題?？梢赃@么認(rèn)為，長期以來困擾國有企業(yè)的政企不分，是由于政府的 社會經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)所有者的職能不分所致；企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)難以落實， 是由于企業(yè)財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰所致；企業(yè)自我調(diào)整機(jī)制不健全的背后是缺乏產(chǎn)權(quán)硬性約束 ；而企業(yè)行為不規(guī)范的背后則是所有者的缺位。許多學(xué)者和企業(yè)家都認(rèn)為，民營化是國 有企業(yè)的最有效和最有希望的出路。 這是我國國有企業(yè)改革付出了沉重代價后獲得的最有益、最重大的成果之一。 一般認(rèn)為，我國國有企業(yè)改制的歷史可以分為以下幾個階段： 第一階段從1979年到1983年（有人認(rèn)為是1984年），是所謂“放權(quán)讓利”、擴(kuò)大企業(yè)自主 權(quán)的試點階段。中國共產(chǎn)黨的第十一屆三中全會將經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)體制改革作為新時期 黨的工作重點，拉開了改革開放的序幕。先是在農(nóng)村實行所謂聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，然后是 在城市開始經(jīng)濟(jì)體制改革。1979年7月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大國營企業(yè)經(jīng)營管理自主 權(quán)的若干規(guī)定》，該規(guī)定給與國有企業(yè)一定的自主權(quán)，包括生產(chǎn)經(jīng)營、產(chǎn)品產(chǎn)銷、機(jī)構(gòu)設(shè) 置、職工錄用、資金運(yùn)用、拒絕攤派等各方面的自主權(quán)；同時還發(fā)布了《關(guān)于國營企業(yè)實 行利潤留成的規(guī)定》等諸多文件，規(guī)定凡是實行獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算并且經(jīng)營有盈利的企業(yè)都可 以實行利潤留成制度。留成比例原則上一經(jīng)核定三年不變。該階段后期國務(wù)院批轉(zhuǎn)國家 經(jīng)委《關(guān)于擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試點工作情況和今后意見的報告》并發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大國營 工業(yè)企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》等文件，以改變政府與企業(yè)之間的關(guān)系，試圖使國有企業(yè)從 政府機(jī)關(guān)的附屬部門，向具有一定自主權(quán)和相對獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)實體轉(zhuǎn)變。這一階段國 有企業(yè)改革的基本思路是：改革高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)管理體制，通過擴(kuò)大國有企業(yè)的經(jīng) 營管理自主權(quán)來增強(qiáng)企業(yè)活力。行政機(jī)關(guān)對于企業(yè)經(jīng)營的權(quán)限有所下放，如產(chǎn)品銷售、 利潤存留以及計劃制定等方面，尤其是企業(yè)利潤存留制度，使國有企業(yè)在發(fā)展生產(chǎn)、改 善職工集體福利和獎勵職工等方面有了一定的財力，調(diào)動了企業(yè)和職工的生產(chǎn)經(jīng)營積極 性，初期取得了一定的效果。 這一以放權(quán)讓利為主要內(nèi)容的改革，確實在一定程度上緩解國有企業(yè)的困境，改變了以 往舊體制下國有企業(yè)被動地根據(jù)行政機(jī)關(guān)所制定的指令性計劃進(jìn)行生產(chǎn)的狀況；由于利 潤留成制度的施行和生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的下放，使得國有企業(yè)具有超額完成計劃和增產(chǎn)增 收的主動性。尤為重要的是，這些措施的實施極大地沖擊了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制，暴露了國有 企業(yè)長期以來存在的積弊和問題，為以后改革的方向和措施提供了有益的實踐經(jīng)驗，其 影響是巨大和全面的。由于這一舉動，中國大陸掀開了經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕。改革一旦 開始就以銳不可當(dāng)之勢向前發(fā)展，堅持計劃經(jīng)濟(jì)體制的某些保守勢力無力回天?？梢哉f ，放權(quán)讓利的政策打開了經(jīng)濟(jì)體制改革的大門，而且一旦打開就再也無法關(guān)閉。 但同時應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，放權(quán)讓利只能暫時緩解國有企業(yè)的困境，而不能從根本上解決問題 ；而且由于放權(quán)讓利的同時沒有強(qiáng)化預(yù)算的約束，其他方面的改革也沒有予以配合， 因此出現(xiàn)了很多弊端。例如利潤留成制度，雖然有利于企業(yè)，但是在處理政府和企業(yè)的 分配關(guān)系上具有較大的隨意性，即不利于政府收入的穩(wěn)定，也不利于企業(yè)財產(chǎn)的穩(wěn)定。 總的來說，這一階段改革的結(jié)果雖然使國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)有所落實和擴(kuò)大，但是企 業(yè)仍然沒有擺脫行政機(jī)關(guān)附屬物的地位；國有企業(yè)和職工的生產(chǎn)經(jīng)營積極性雖然有所提 高，但是有效的激勵機(jī)制仍然沒有真正建立起來，職工對于企業(yè)的利益漠不關(guān)心；企業(yè) 對于價格信號和稅制信號反應(yīng)遲鈍的事實，也說明這時的國有企業(yè)還不是真正的市場主 體。通過暫時的放權(quán)讓利雖然可以使國有企業(yè)狀況有所改善，但是計劃經(jīng)濟(jì)體制的存在 本身和企業(yè)試圖獨(dú)立自主生產(chǎn)經(jīng)營就是相悖的，因此實行起來也非常困難。與同時期的 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)、中外合資、合作企業(yè)以及外國獨(dú)資企業(yè)等的快速發(fā)展相比，國有 企業(yè)的狀況相當(dāng)糟糕：缺乏資金、效益低下，虧損嚴(yán)重，發(fā)展緩慢，負(fù)擔(dān)沉重，后勁不 足，國有經(jīng)濟(jì)在整個國民經(jīng)濟(jì)中的比例不斷下降。因此第一階段國企改制還未觸及到舊 的計劃經(jīng)濟(jì)體制本身。 第二階段從1984年10月到1986年底，是以實行以承包責(zé)任制為主體的多種經(jīng)營方式的階 段。本階段是土地承包經(jīng)營制改革在農(nóng)村取得較大成功后向城市的推進(jìn)，其目的是解決 城市國有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和積極性低下的問題。在第一階段實行放權(quán)讓利之后，由于其 本身的缺陷，再加上原來的非強(qiáng)制征收的上繳利潤形式，也越來越無法適應(yīng)新的形式的 需要，企業(yè)自身的利益與國家財政利益發(fā)生了較為激烈的沖突，中央政府的財政能力不 斷下降。 1984年10月，中國共產(chǎn)黨第十二屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》 這一重要決議，使國有企業(yè)的改制實踐從擴(kuò)權(quán)試點轉(zhuǎn)入正式啟動階段。該決議明確指出 ，“我國經(jīng)濟(jì)體制改革的中心環(huán)節(jié)是增強(qiáng)企業(yè)活力，特別是增強(qiáng)全民所有制的大中型企業(yè) 的活力，對國有企業(yè)必須實行政企職責(zé)分開，企業(yè)必須成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的相對 獨(dú)立的社會主義商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，充分發(fā)揮企業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性?！边@一 的階段的國有企業(yè)改制思路是：強(qiáng)調(diào)政企分開，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分開，實行多種經(jīng)營方 式。許多國有企業(yè)實行了承包經(jīng)營，也有部分中小企業(yè)實行了租賃經(jīng)營，公司制改造的 試點也開始展開。這一階段國有企業(yè)的改革，主要以“兩權(quán)分離”理論為依據(jù)。其中一個 重要的措施是所謂“利改稅”，即把國營企業(yè)應(yīng)當(dāng)上繳的利潤改為按照有關(guān)法律規(guī)定的稅 種及稅率繳納的稅款；稅后利潤完全由企業(yè)自身支配。這一措施把政府與國有企業(yè)之間 的分配關(guān)系以稅收的形式固定下來，涉及到許多政府部門權(quán)力的重新調(diào)整和國家財政收 入結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，其目的是解決政府與國有企業(yè)之間的分配關(guān)系，從而促進(jìn)國有企業(yè) 朝著獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的方向發(fā)展。利改稅的措施是逐漸實施和展開的，分為兩個步 驟：第一步，1983年4月國務(wù)院批準(zhǔn)了財政部提出的《關(guān)于國營企業(yè)利改稅的推行方法》， 將所有大中型企業(yè)由過去直接向主管部門上交利潤，改為向國家繳納實現(xiàn)利潤的55％作 為企業(yè)所得稅，稅后利潤較多的企業(yè)與主管部門再實行利潤分成，或者向政府交納調(diào)節(jié) 稅，也就是對企業(yè)開征企業(yè)所得稅。第二步，從1984年10月國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部擬定的《國 營企業(yè)第二步利改稅試行辦法》時起，國有企業(yè)繳納所得稅后再區(qū)分不同情況征收調(diào)節(jié)稅 ，改變第一步存在的利稅并存的狀況。具體辦法是將工商稅按照不同對縣區(qū)分為產(chǎn)品稅 、增值稅、營業(yè)稅和鹽稅；改進(jìn)所得稅和調(diào)節(jié)稅，增加資源稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅和 車船使用稅等等。以上措施實施的結(jié)果是通過法定稅率的方式確定了政府和企業(yè)之間的 分配關(guān)系，相對合理地照顧了國有企業(yè)職工的利益，有利于調(diào)動三方的積極性；利改稅 可以比較清楚地反映國有企業(yè)年度經(jīng)營狀況；有利于不同性質(zhì)的企業(yè)實體在同等條件下 開展競爭。財政收入結(jié)構(gòu)也由過去的利稅并存改變?yōu)橐远悶橹鳌?以稅代利在規(guī)范政府與企業(yè)之間的關(guān)系上是一個大的變革。它開始以法律形式代替行政 命令形式來明確政府與企業(yè)之間的利益分配關(guān)系，這是政府從財政法規(guī)上將企業(yè)利潤留 成制度化、法律化，有利于保護(hù)企業(yè)的利益和促進(jìn)企業(yè)的發(fā)展。稅收改革和稅種稅率的 確定，表明企業(yè)的剩余索取權(quán)（收益權(quán)）得到了改革實踐和國家法律的肯定和認(rèn)可。利 改稅和企業(yè)承包經(jīng)營的實施改變了長期以來政府對于企業(yè)的支配關(guān)系，使企業(yè)從一個按 照上級機(jī)關(guān)的命令行事的被動的附屬機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬Κ?dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營主體；部分改變 了改革開放前幾十年來，政府既作為國家代表憑借政治權(quán)力收取稅費(fèi)，又作為企業(yè)財產(chǎn) 所有者和經(jīng)營者參與投資和分配利潤活動的雙重角色；改變了長期以來國家直接經(jīng)營管 理企業(yè)的機(jī)制，首次承認(rèn)了企業(yè)自身特殊而獨(dú)立的利益和對企業(yè)財產(chǎn)占有、使用、收益 的權(quán)利。企業(yè)在實行利改稅后財經(jīng)紀(jì)律有所加強(qiáng)，對成本的分析水平有所提高，浪費(fèi)現(xiàn) 象有所改善，占用、擠壓等分散國家財力的現(xiàn)象有所減少。 當(dāng)然，由于認(rèn)識深度以及觀念更新程度等問題，這一階段的企業(yè)改革并未一蹴而就，沒 有從根本上解決國有企業(yè)的改制問題。就政府與企業(yè)之間的分配關(guān)系而言，無論是“以稅 代利”還是“以利代稅”都沒有本質(zhì)區(qū)別，僅僅改變了政府財政收入結(jié)構(gòu)，不因企業(yè)效益的 好壞而有變化。因為其改制是以承認(rèn)國家對企業(yè)和企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán)以及計劃經(jīng)濟(jì)體制 為前提的。利改稅本身并不能保證企業(yè)在平等有序的競爭環(huán)境下進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營，企業(yè)的 激勵機(jī)制問題并沒有得到根本解決。國有企業(yè)對行政機(jī)關(guān)的行政依賴和預(yù)算約束問題依 然存在，企業(yè)仍然無法真正自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。另外由于企業(yè)所得稅稅率較高，這意 味著企業(yè)利潤的55％要交給政府，因此企業(yè)缺乏創(chuàng)造利潤的積極性。隨著1986年以后經(jīng) 濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)的宏觀緊縮，企業(yè)利潤和政府收入大為減少，開始陷入資金緊張的窘境。為 解決這一問題，必須提出新的改革思路和途徑，股份制改造應(yīng)運(yùn)而生。國有企業(yè)的改制 隨后進(jìn)入第三階段。 第三階段從1987年到1993年底，以轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制為主要內(nèi)容。這一階段強(qiáng)調(diào)國有企 業(yè)改制的方向，必須從放權(quán)讓利轉(zhuǎn)變到轉(zhuǎn)換企業(yè)的經(jīng)營機(jī)制上來。本階段的改革從內(nèi)容 上看，仍然以完善承包責(zé)任制為主。隨著指令性計劃的減少、商品價格的放開，國有企 業(yè)被推向了市場，被迫按照市場的要求進(jìn)行生產(chǎn)和經(jīng)營。為了保證這一目標(biāo)的實現(xiàn)，最 高立法機(jī)關(guān)先后通過的《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企 業(yè)法》（以下分別簡稱《民法通則》和《企業(yè)法》）等法律，以法律條文的形式賦予和規(guī)定了 企業(yè)的經(jīng)營管理自主權(quán)； 國務(wù)院則先后頒布了《關(guān)于深化企業(yè)改革、增強(qiáng)企業(yè)活力的若干規(guī)定》、《全民所有制工業(yè) 企業(yè)承包經(jīng)營責(zé)任制暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）、《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng) 營機(jī)制條例》、《實施條例》等一系列行政法規(guī)，詳細(xì)規(guī)定了國有企業(yè)的14項經(jīng)營 管理自主權(quán)利；并以利稅分流、資金分賬、風(fēng)險抵押等措施強(qiáng)化國有企業(yè)自主經(jīng)營、自 負(fù)盈虧的能力，使國有企業(yè)作為法人的權(quán)利能力和行為能力得到進(jìn)一步加強(qiáng)，使政府對 企業(yè)的行政干預(yù)受到法律和合同的雙重制約。 根據(jù)《暫行條例》第8條的規(guī)定，承包責(zé)任制的主要內(nèi)容是“包上交國家利潤，包完成技術(shù) 改造，實行工資總額與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤?！背邪咭允褂闷髽I(yè)財產(chǎn)所獲得的利潤作為擔(dān)保， 對經(jīng)營后果負(fù)責(zé)。該《暫行條例》規(guī)定在實行承包責(zé)任制的國有企業(yè)建立資金分賬制度， 將企業(yè)資金分為“國家資金”和“企業(yè)資金”分別入賬。如將承包前企業(yè)占用的固定資金和 流動資金列為國家資金，而將承包期間所取得的利潤留成列為企業(yè)資金。這似乎是試圖 區(qū)分國家投資（股權(quán)）與企業(yè)法人的財產(chǎn)（企業(yè)產(chǎn)權(quán)）。但是《暫行條例》第14條規(guī)定， “企業(yè)資金屬全民所有制性質(zhì)。”而《企業(yè)法》第2條規(guī)定，企業(yè)資金的最終所有權(quán)仍然屬于 國家。從此規(guī)定可以看出，承包制下的國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)仍然不夠明晰。另外，根據(jù)民法 學(xué)原理，孳息收取權(quán)應(yīng)當(dāng)屬于物權(quán)（所有權(quán)和某些他物權(quán)，如質(zhì)權(quán)、留置權(quán)等）權(quán)利人 ；企業(yè)財產(chǎn)作為一項整體應(yīng)當(dāng)屬于企業(yè)法人自身所有；但是根據(jù)上述《暫行規(guī)定》和《企業(yè) 法》，本屬國家所有的財產(chǎn)所產(chǎn)生的利潤卻由承包經(jīng)營者取得，而企業(yè)的財產(chǎn)又分別由國 家和企業(yè)享有部分權(quán)利，并以法律形式予以確認(rèn)，有悖于民法的“一物一權(quán)”原則和孳息 的附隨性質(zhì)，因此頗為民法學(xué)者所詬病。而且將企業(yè)資金作為承包者的風(fēng)險抵押資金與 企業(yè)資金的所有權(quán)屬于國家本身就是矛盾的，這樣等于國家以自己的財產(chǎn)，來為作為債 務(wù)人的承包者清償對于國家的債務(wù)提供擔(dān)保。這是非常荒謬的。 承包制是放權(quán)讓利的進(jìn)一步發(fā)展，是在政企職責(zé)尚未完全分離、競爭性市場尚未建立、 企業(yè)組織制度尚不可能進(jìn)...
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