控股公司組建的原則、步驟和方法
控股公司組建的原則、步驟和方法 控股公司作為新型有資產(chǎn)管理體制中的重要一環(huán)，它的構(gòu)建必須符合社會主義市場經(jīng)濟(jì) 的要求，服從于國有企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)新的需要。針對我國傳統(tǒng)國有資產(chǎn)管理體 制下存在的政企不分、政資不分等種種弊端，控股公司的組建和運(yùn)行必須遵循以下原則 ： （一） 控股公司組建的原則 1． 政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能分開。 在傳統(tǒng)體制之下，中央人民政府既是國家政權(quán)的社會經(jīng)濟(jì)管理者，同時又是全民所有制 資產(chǎn)（即國有資產(chǎn)）所有權(quán)的代表者。政府部門集社會經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)所有權(quán) 管理職能于一身。其結(jié)果帶來一系列矛盾和弊端： 第一，造成政企不分。政府作為社會管理者，是企業(yè)的"婆婆"；作為所有者，同時又是 企業(yè)的"老板"。政府通過雙重權(quán)力，干預(yù)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動。這是造成政企職責(zé)不分， 對企業(yè)管得過多、統(tǒng)得過死的一個重要根源。在這種情況下，企業(yè)既不能自主經(jīng)營，更 不能自負(fù)盈虧。改革開放以來，為了實(shí)現(xiàn)政企分開，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，政府制定了許 多政策措施。從1979年擴(kuò)大企業(yè)企業(yè)自主權(quán)開始，到1992年頒布全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn) 換經(jīng)營機(jī)制條例。但至今企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)也沒有得到全面地落實(shí)，政企仍然處于難分 狀態(tài)。這除了財稅體制不合理等問題外，根本原因就在于國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理體制的改革 ，始終沒有沿著政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能與國有資產(chǎn)所有者職能分開的方向進(jìn)行。因此 ，政企不分的根源在于政資不分。只要政府繼續(xù)集兩種職能于一身，政企就不可能完全 分開，從而企業(yè)經(jīng)營機(jī)制也就難以轉(zhuǎn)換。 第二，用社會目標(biāo)沖擊盈利目標(biāo)。各級政府面對國有企業(yè)具有雙重身份，既是行政管理 者，又是所有者。這樣，在日常管理活動中，難以分清所有者行為與行政管理者行為的 邊界，其結(jié)果，一方面用行政手段行使所有者職能，另一方面以所有者權(quán)能達(dá)到行政目 的。后者主要表現(xiàn)在用社會目標(biāo)沖擊盈利目標(biāo)，如國家作為社會管理者，要求企業(yè)承擔(dān) 安排就業(yè)、穩(wěn)定物價等種種社會責(zé)任。這不僅直接影響企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的提高，而且對企 業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的狀況，也難以做出正確的評價。 第三，所有者職能也會沖擊行政職能。在兩種職能不分的情況下，各級政府的經(jīng)濟(jì)管理 部門，大部分精力用于管理國有企業(yè)，甚至只能管到預(yù)算內(nèi)企業(yè)、歸口企業(yè)。對其他經(jīng) 濟(jì)成份的企業(yè)則無力顧及，調(diào)控不力。這是所有者職能影響或沖擊社會管理者職能的具 體表現(xiàn)。 第四，混淆了兩種預(yù)算資金的界限。依靠政權(quán)職能，通過稅收集中的資金，其性質(zhì)屬于 恩格斯講的"社會扣除"，應(yīng)納入政府公共預(yù)算，主要用于維持國家機(jī)器的正常盍和社會 發(fā)展所必需的無償投入。依靠所有者職能，通過上交利潤集中的資金，其性質(zhì)是資本收 益，應(yīng)納入國有資本建設(shè)性預(yù)算，主要用于再投入。災(zāi)兩種預(yù)算應(yīng)分開，避免混收、混 用、混管。 有鑒于此，新的國有資產(chǎn)管理體制必須堅持政企分開。政府兩種職能之所以分開，從根 本上說，是因為它們是兩種不同的職能，應(yīng)當(dāng)由兩個主體分別行使。 第一， 兩種職能產(chǎn)生的依據(jù)不同。所有者職能產(chǎn)生的依據(jù)是財產(chǎn)權(quán)；社會經(jīng)濟(jì)管理職能產(chǎn)生的 依據(jù)是政權(quán)。馬克思曾經(jīng)指出："在我們面前是兩種權(quán)力：一種是財產(chǎn)權(quán)，也就是所有者 的權(quán)力，另一種是政治權(quán)力，即國家的權(quán)力。"（《馬恩選集》第1卷第170頁）。財產(chǎn)權(quán)即 國家所有權(quán)和行政權(quán)是兩種不同性質(zhì)的權(quán)力。國家所有權(quán)是由國家對財產(chǎn)所享有的占有 、使用、收益和處分權(quán)構(gòu)成的，是依據(jù)民法所確認(rèn)的一種財產(chǎn)權(quán)形式。所有權(quán)的客體是 國有資產(chǎn)。行政權(quán)是依據(jù)行政法規(guī)定的權(quán)力，由國家各級行政機(jī)關(guān)發(fā)布法規(guī)、命令，采 用強(qiáng)制手段實(shí)行的。既然如此，由財產(chǎn)權(quán)和行政權(quán)這兩種不同性質(zhì)的權(quán)力產(chǎn)生的政府的 社會經(jīng)濟(jì)管理職能和財產(chǎn)所有者職能也是不同的，因而應(yīng)當(dāng)分開。 第二， 兩種職能行使的范圍不同。政府作為所有者，其行使職能的范圍僅限于國有資產(chǎn)的企業(yè) ，不論這些企業(yè)是在國境之內(nèi)，還是在國境之外；作為社會經(jīng)濟(jì)管理者，其行使職能的 對象是全社會，其職能范圍遍及各種不同的所有制企業(yè)，但僅限于國境之內(nèi)。 第三， 行使兩種職能的實(shí)際工作內(nèi)容不同。作為所有者，主要是管理和經(jīng)營國有資產(chǎn)；作為社 會經(jīng)濟(jì)管理者，則主要是管理包括經(jīng)濟(jì)活動在內(nèi)的各種社會活動。 第四， 兩種職能所追求的目標(biāo)不同，作為所有者，追求的主要是經(jīng)濟(jì)（商業(yè)）目標(biāo)，是盈利目 標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增殖；作為社會經(jīng)濟(jì)管理者，追求的主要是社會目標(biāo)，是整 個宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和社會經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定以及保障社會就業(yè)等。 第五， 行使兩種職能的手段不同。行使所有者的職能，主要是通過控制產(chǎn)權(quán)，從內(nèi)部去影響企 業(yè)行為，從而貫徹所有者的意圖；行使社會管理者職能，則是利用政權(quán)發(fā)布各種法規(guī)、 指令，從外部約束企業(yè)行為。 從以上五個方面可以看出，政府的社會經(jīng)濟(jì)管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能是兩種不同 職能它們各自的性質(zhì)、管理目標(biāo)和行使方式是不同的，因此，政府兩種職能應(yīng)該分開。 2． 出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)相分離，維護(hù)所有者權(quán)益，不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)。 現(xiàn)代企業(yè)制度的一個重要特征是產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，即企業(yè)中的國有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國家， 企業(yè)擁有包括國家在內(nèi)的出資者投資形成的全部法人財產(chǎn)權(quán)，成為享有民事權(quán)利、承擔(dān) 民事義務(wù)的法人實(shí)體?？毓晒臼乾F(xiàn)代企業(yè)的組織形式，它在行使產(chǎn)權(quán)管理時需遵循出 資人所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)相分離的原則，只行使出資者（股東）的權(quán)利，不得干預(yù) 企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)。這一原則相對于中國長期以來政府直接管理和經(jīng)營國營企業(yè)的舊體制 ，具有十分重要的意義。 依據(jù)十四屆三中全會《決定》，出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)相分離這一原則的基本內(nèi) 容是：企業(yè)中的國有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國家，企業(yè)擁有包括國家在內(nèi)的出資者投資形成的 全部法人財產(chǎn)權(quán)，成為享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事責(zé)任的法人實(shí)體；企業(yè)以其全部法人財 產(chǎn)，依法自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，照章納稅，對出資者承擔(dān)資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，出資者 按投入企業(yè)的資本額享有所有者的權(quán)益，即資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等權(quán)利， 企業(yè)破產(chǎn)時，出資者只以投入企業(yè)的資金額對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任。 出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)相分離的原則，要求正確處理好出資人所有權(quán)與企業(yè)法人 財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。這里，需注意以下幾點(diǎn)： 1． 企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)與出資人所有權(quán)是緊密相關(guān)的。在現(xiàn)代企業(yè)中，資本來源分散化、多元 化，乃至社會化，導(dǎo)致企業(yè)的整體資本所有權(quán)不再歸屬于某一單個出資人，而屬于出資 人群體的集合。企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)作為出資者整體所有權(quán)的體現(xiàn)，是出資人所有權(quán)的一種 表現(xiàn)形式。真實(shí)的出資人所有權(quán)是構(gòu)成企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的實(shí)體。離開了出資人，法律不 能憑空創(chuàng)造企業(yè)法人，財產(chǎn)權(quán)。任何企業(yè)法人的設(shè)立，都必須要有出資人真實(shí)的資本財 產(chǎn)投入沒有出資人，也就沒有企業(yè)法人。因此，那種企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)可以脫離出資人的 所有權(quán)而獨(dú)立存在的觀點(diǎn)是值得商榷的。中國國有企業(yè)制度的癥結(jié)就在于沒有明確出資 人所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)的關(guān)系，并使之規(guī)范化。其中最突出的一點(diǎn)是國有企業(yè)出資 人虛置，沒有具體的、與切身利益相關(guān)的出資人主體來有效地維護(hù)、承擔(dān)和行使所有權(quán) 。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，出資人與債權(quán)人混淆，導(dǎo)致許多政府機(jī)構(gòu)都以所有者身份來 管企業(yè)。而當(dāng)企業(yè)虧損以至破產(chǎn)時，卻搞不清楚應(yīng)由誰來承擔(dān)什么樣的責(zé)任和破了哪一 個具體出資人的產(chǎn)。因此，不解決國有企業(yè)出資人身份問題，只是把原來就是法人的國 有企業(yè)再冠以"真正的法人"，并再三強(qiáng)調(diào)法人財產(chǎn)權(quán)的獨(dú)立性，并不能真正解決國有企 業(yè)面臨的種種問題。 2． 法人財產(chǎn)權(quán)的相對獨(dú)立性。說法人財產(chǎn)權(quán)與出資人所有權(quán)是密切相連的，這并不等于說 法人財產(chǎn)權(quán)和出資人所有權(quán)就是一回事。其實(shí)，企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)是有相對獨(dú)立性，這主 要表現(xiàn)在： 第一， 獨(dú)立的財產(chǎn)權(quán)。根據(jù)公司法中的資本不變原則，出資人一旦投資入股就不能抽回資本， 出資人對現(xiàn)實(shí)資本的占有支配權(quán)就一次性地讓渡給法人公司，法人公司因此而形成了自 身獨(dú)立的財產(chǎn)。嚴(yán)格意義上講，出資人只能說他擁有該公司的股權(quán)而不是財產(chǎn)權(quán)，由出 資人投資形成的現(xiàn)實(shí)資本現(xiàn)在成了只有法人公司才能實(shí)際占有的對象，成了法人公司的 財產(chǎn)。 第二， 獨(dú)立的經(jīng)營管理權(quán)。法人公司既然有獨(dú)立的財產(chǎn)，那么，它也就擁有對自己財產(chǎn)的獨(dú)立 經(jīng)營管理權(quán)。可以自己確定經(jīng)營目標(biāo)，法人公司可以像自然人那樣占有支配和依法處置 公司資產(chǎn)，可以分配和使用資產(chǎn)收益。它還可以與其他法人或自然人發(fā)生各種社會經(jīng)濟(jì) 關(guān)系，并獨(dú)立承擔(dān)一切法律后果。因此，法人公司的經(jīng)營管理權(quán)是獨(dú)立的和完整的。 總之，出資人所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)之間的關(guān)系是既密切相關(guān)，又相對獨(dú)立。在實(shí)踐 中，要把保障出資人所有權(quán)與落實(shí)企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)結(jié)合起來。 結(jié)合中國國有資產(chǎn)管理體制改革的實(shí)際，出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)相分離原則要 求正確處理好控股公司與下屬企業(yè)的集、分權(quán)關(guān)系，防止國有控股公司對子公司的過度 集權(quán)。世界銀行研究報告認(rèn)為，隨著一國工業(yè)化的深化、市場的復(fù)雜性和競爭性的加強(qiáng) ，那種對國有企業(yè)死板僵化和官僚主義的管理模式將被淘汰，分權(quán)程度較高的管理結(jié)構(gòu) 具有了客觀必然性。從國際經(jīng)驗看，國有綜合性控股公司的經(jīng)驗之所以失敗，是因為綜 合性控股公司常常機(jī)構(gòu)臃腫，對工業(yè)活動所特有的瞬息萬變反映遲鈍，容易導(dǎo)致過多的 政府干預(yù)。因此，進(jìn)行報告建議，如果建立專業(yè)性控股公司，政府應(yīng)該保證權(quán)力下放的 過程并不停留在控股公司董事會這一層上，而應(yīng)該將權(quán)力下放到業(yè)務(wù)公司（企業(yè)）的董 事會和管理層。 中國在組建控股公司試點(diǎn)過程中，很多同志對控股公司這一"中間層次"表示擔(dān)憂，怕因 而上收了企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。也有人擔(dān)心，政資分開后，原來只有行政主管部門，現(xiàn)在 又有了控股公司，增加了新的"婆婆"，把下面的企業(yè)管得更死。在各地主管部門改組成 為控股公司的實(shí)踐中，確實(shí)存在著主管部門變成行政性"翻牌公司"的危險。有些地方成 立控股公司后，主管部門仍然保留，且兩個機(jī)構(gòu)的正職可以兼任。有些地方的控股公司 仍承擔(dān)部分政府職能和行業(yè)管理職能。凡此種種做法都增加控股公司成為行政性公司的 潛在危險。 因此，組建控股公司過程中必須嚴(yán)格遵循出資者所有權(quán)與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)相分離的原則 。控股公司只行使產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）管理職能，不干預(yù)企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，更不能上收企業(yè)的 經(jīng)營自主權(quán)。如果這一原則遭到破壞，那么，我們所有搞活國有企業(yè)的改革措施都將付 之東流！ 3． 促進(jìn)國有資產(chǎn)的優(yōu)化配置和合理使用，實(shí)行跨行業(yè)、跨地區(qū)經(jīng)營，提高國有資產(chǎn)的整體 運(yùn)營效益。 如前所述，控股公司是一個跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制，甚至跨國界的經(jīng)濟(jì)組織，它可 以在更大范圍內(nèi)和更廣闊的區(qū)域內(nèi)組織國有資產(chǎn)的合理流動和優(yōu)化配置，從而提高國有 資產(chǎn)的整體運(yùn)營效益。 在完善的產(chǎn)權(quán)交易市場上，控股公司將成為產(chǎn)權(quán)交易主體，通過購入股份，實(shí)行參股、 控股，優(yōu)化企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)合理配置。國有企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán) 屬于全民所有，即國家所有，由國務(wù)院統(tǒng)一行使，企業(yè)只擁有經(jīng)營權(quán)，國有企業(yè)本身不 能出讓自己。國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的出讓方必須是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)運(yùn)營機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)階段，國有資產(chǎn) 產(chǎn)權(quán)運(yùn)營機(jī)構(gòu)或稱投資主體，主要包括國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)或者國家授權(quán)的部門。 國家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)是指國家投資公司、國家控股公司、國有資產(chǎn)經(jīng)營公司以及有條件 的企業(yè)集團(tuán)的集團(tuán)公司。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，產(chǎn)權(quán)交易市場的健全和完善，控股公司 將成為產(chǎn)權(quán)交易市場上產(chǎn)權(quán)交易的重要主體。這是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢。 控股公司按照市場經(jīng)濟(jì)的原則，通過資本金運(yùn)營和自身組織功能，組織國有企業(yè)兼并、 拍賣、租賃及閑置資產(chǎn)調(diào)劑，使國有資產(chǎn)打破過去的封閉凝固狀態(tài)和條塊分割，進(jìn)入市 場運(yùn)營、流動、實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置。從中國各地初步發(fā)育的產(chǎn)權(quán)交易市場行為看，企業(yè)兼并 收到了比較明顯的效果。生產(chǎn)要素經(jīng)過優(yōu)化組合，提高了整體經(jīng)濟(jì)效益。對于整個社會 來說，這種資產(chǎn)存量在企業(yè)間的重組，可以有效地利用現(xiàn)有資產(chǎn)，增加總供給，使存量 資產(chǎn)發(fā)揮較好的效益。另一方面，通過企業(yè)兼并，在競爭中實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，推動了經(jīng)濟(jì) 結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整。此外，控股公司對國有資產(chǎn)實(shí)行價值化、證券化管理，通過在證券交 易市場上以入、轉(zhuǎn)讓、出售企業(yè)股權(quán)的活動，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流動和優(yōu)化重組。 4． 防止壟斷，公平競爭。 現(xiàn)在，各地主管部門改組的一個普遍做法是，一個行業(yè)主管局只改組為一個國有資產(chǎn)經(jīng) 營公司，國有資產(chǎn)近似封閉，缺乏流動性，這不利于同行業(yè)間展開競爭，也不利于國有 資產(chǎn)的優(yōu)化組合。我們認(rèn)為，控股公司應(yīng)采取開...
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