改制資料
錢衛(wèi)清:《國有企業(yè)改制法律方法》 國有企業(yè)改制法律方法 ——從傳統(tǒng)形態(tài)向現代機制轉變 第一章 緒論 第一節(jié) 國有企業(yè)改制的歷史回顧 我國的國有企業(yè)改制之路，始于七十年代末改革開放之初。從1956年到1979年的二十多 年的社會主義經濟運行的實踐證明，如果再堅持原來的計劃經濟體制和企業(yè)制度不變的 話，國有企業(yè)的前途和命運將岌岌可危，無法長久維持，因此國有企業(yè)改制勢在必行。 但是凡事都有一個摸索、探討、學習的過程，無法一蹴而就；蘇聯和東歐的社會主義國 家的有益經驗和慘痛教訓、西方發(fā)達國家的經濟和企業(yè)理論以及成功經驗，雖然能夠為 我國國有企業(yè)改制提供有益的經驗和教訓，但畢竟無法從根本上解決我國的經濟體制問 題。經過近二十年的探索和實踐，國有企業(yè)改制已經觸及到最深層次的問題，即經濟體 制的根本變革問題?？梢赃@么認為，長期以來困擾國有企業(yè)的政企不分，是由于政府的 社會經濟管理職能和國有資產所有者的職能不分所致；企業(yè)生產經營自主權難以落實， 是由于企業(yè)財產產權不明晰所致；企業(yè)自我調整機制不健全的背后是缺乏產權硬性約束 ；而企業(yè)行為不規(guī)范的背后則是所有者的缺位。許多學者和企業(yè)家都認為，民營化是國 有企業(yè)的最有效和最有希望的出路。 這是我國國有企業(yè)改革付出了沉重代價后獲得的最有益、最重大的成果之一。 一般認為，我國國有企業(yè)改制的歷史可以分為以下幾個階段： 第一階段從1979年到1983年（有人認為是1984年），是所謂“放權讓利”、擴大企業(yè)自主 權的試點階段。中國共產黨的第十一屆三中全會將經濟建設和經濟體制改革作為新時期 黨的工作重點，拉開了改革開放的序幕。先是在農村實行所謂聯產承包責任制，然后是 在城市開始經濟體制改革。1979年7月，國務院發(fā)布了《關于擴大國營企業(yè)經營管理自主 權的若干規(guī)定》，該規(guī)定給與國有企業(yè)一定的自主權，包括生產經營、產品產銷、機構設 置、職工錄用、資金運用、拒絕攤派等各方面的自主權；同時還發(fā)布了《關于國營企業(yè)實 行利潤留成的規(guī)定》等諸多文件，規(guī)定凡是實行獨立經濟核算并且經營有盈利的企業(yè)都可 以實行利潤留成制度。留成比例原則上一經核定三年不變。該階段后期國務院批轉國家 經委《關于擴大企業(yè)自主權試點工作情況和今后意見的報告》并發(fā)布《關于進一步擴大國營 工業(yè)企業(yè)自主權的暫行規(guī)定》等文件，以改變政府與企業(yè)之間的關系，試圖使國有企業(yè)從 政府機關的附屬部門，向具有一定自主權和相對獨立利益的經濟實體轉變。這一階段國 有企業(yè)改革的基本思路是：改革高度集中的計劃經濟管理體制，通過擴大國有企業(yè)的經 營管理自主權來增強企業(yè)活力。行政機關對于企業(yè)經營的權限有所下放，如產品銷售、 利潤存留以及計劃制定等方面，尤其是企業(yè)利潤存留制度，使國有企業(yè)在發(fā)展生產、改 善職工集體福利和獎勵職工等方面有了一定的財力，調動了企業(yè)和職工的生產經營積極 性，初期取得了一定的效果。 這一以放權讓利為主要內容的改革，確實在一定程度上緩解國有企業(yè)的困境，改變了以 往舊體制下國有企業(yè)被動地根據行政機關所制定的指令性計劃進行生產的狀況；由于利 潤留成制度的施行和生產經營自主權的下放，使得國有企業(yè)具有超額完成計劃和增產增 收的主動性。尤為重要的是，這些措施的實施極大地沖擊了傳統(tǒng)經濟體制，暴露了國有 企業(yè)長期以來存在的積弊和問題，為以后改革的方向和措施提供了有益的實踐經驗，其 影響是巨大和全面的。由于這一舉動，中國大陸掀開了經濟體制改革的序幕。改革一旦 開始就以銳不可當之勢向前發(fā)展，堅持計劃經濟體制的某些保守勢力無力回天?？梢哉f ，放權讓利的政策打開了經濟體制改革的大門，而且一旦打開就再也無法關閉。 但同時應當認識到，放權讓利只能暫時緩解國有企業(yè)的困境，而不能從根本上解決問題 ；而且由于放權讓利的同時沒有強化預算的約束，其他方面的改革也沒有予以配合， 因此出現了很多弊端。例如利潤留成制度，雖然有利于企業(yè)，但是在處理政府和企業(yè)的 分配關系上具有較大的隨意性，即不利于政府收入的穩(wěn)定，也不利于企業(yè)財產的穩(wěn)定。 總的來說，這一階段改革的結果雖然使國有企業(yè)的經營自主權有所落實和擴大，但是企 業(yè)仍然沒有擺脫行政機關附屬物的地位；國有企業(yè)和職工的生產經營積極性雖然有所提 高，但是有效的激勵機制仍然沒有真正建立起來，職工對于企業(yè)的利益漠不關心；企業(yè) 對于價格信號和稅制信號反應遲鈍的事實，也說明這時的國有企業(yè)還不是真正的市場主 體。通過暫時的放權讓利雖然可以使國有企業(yè)狀況有所改善，但是計劃經濟體制的存在 本身和企業(yè)試圖獨立自主生產經營就是相悖的，因此實行起來也非常困難。與同時期的 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、私營企業(yè)、中外合資、合作企業(yè)以及外國獨資企業(yè)等的快速發(fā)展相比，國有 企業(yè)的狀況相當糟糕：缺乏資金、效益低下，虧損嚴重，發(fā)展緩慢，負擔沉重，后勁不 足，國有經濟在整個國民經濟中的比例不斷下降。因此第一階段國企改制還未觸及到舊 的計劃經濟體制本身。 第二階段從1984年10月到1986年底，是以實行以承包責任制為主體的多種經營方式的階 段。本階段是土地承包經營制改革在農村取得較大成功后向城市的推進，其目的是解決 城市國有企業(yè)的經濟效益和積極性低下的問題。在第一階段實行放權讓利之后，由于其 本身的缺陷，再加上原來的非強制征收的上繳利潤形式，也越來越無法適應新的形式的 需要，企業(yè)自身的利益與國家財政利益發(fā)生了較為激烈的沖突，中央政府的財政能力不 斷下降。 1984年10月，中國共產黨第十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》 這一重要決議，使國有企業(yè)的改制實踐從擴權試點轉入正式啟動階段。該決議明確指出 ，“我國經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)是增強企業(yè)活力，特別是增強全民所有制的大中型企業(yè) 的活力，對國有企業(yè)必須實行政企職責分開，企業(yè)必須成為自主經營、自負盈虧的相對 獨立的社會主義商品生產者和經營者，充分發(fā)揮企業(yè)的積極性、主動性和創(chuàng)造性?！边@一 的階段的國有企業(yè)改制思路是：強調政企分開，所有權與經營權分開，實行多種經營方 式。許多國有企業(yè)實行了承包經營，也有部分中小企業(yè)實行了租賃經營，公司制改造的 試點也開始展開。這一階段國有企業(yè)的改革，主要以“兩權分離”理論為依據。其中一個 重要的措施是所謂“利改稅”，即把國營企業(yè)應當上繳的利潤改為按照有關法律規(guī)定的稅 種及稅率繳納的稅款；稅后利潤完全由企業(yè)自身支配。這一措施把政府與國有企業(yè)之間 的分配關系以稅收的形式固定下來，涉及到許多政府部門權力的重新調整和國家財政收 入結構的重大調整，其目的是解決政府與國有企業(yè)之間的分配關系，從而促進國有企業(yè) 朝著獨立經營、自負盈虧的方向發(fā)展。利改稅的措施是逐漸實施和展開的，分為兩個步 驟：第一步，1983年4月國務院批準了財政部提出的《關于國營企業(yè)利改稅的推行方法》， 將所有大中型企業(yè)由過去直接向主管部門上交利潤，改為向國家繳納實現利潤的55％作 為企業(yè)所得稅，稅后利潤較多的企業(yè)與主管部門再實行利潤分成，或者向政府交納調節(jié) 稅，也就是對企業(yè)開征企業(yè)所得稅。第二步，從1984年10月國務院批轉財政部擬定的《國 營企業(yè)第二步利改稅試行辦法》時起，國有企業(yè)繳納所得稅后再區(qū)分不同情況征收調節(jié)稅 ，改變第一步存在的利稅并存的狀況。具體辦法是將工商稅按照不同對縣區(qū)分為產品稅 、增值稅、營業(yè)稅和鹽稅；改進所得稅和調節(jié)稅，增加資源稅、房產稅、土地使用稅和 車船使用稅等等。以上措施實施的結果是通過法定稅率的方式確定了政府和企業(yè)之間的 分配關系，相對合理地照顧了國有企業(yè)職工的利益，有利于調動三方的積極性；利改稅 可以比較清楚地反映國有企業(yè)年度經營狀況；有利于不同性質的企業(yè)實體在同等條件下 開展競爭。財政收入結構也由過去的利稅并存改變?yōu)橐远悶橹鳌?以稅代利在規(guī)范政府與企業(yè)之間的關系上是一個大的變革。它開始以法律形式代替行政 命令形式來明確政府與企業(yè)之間的利益分配關系，這是政府從財政法規(guī)上將企業(yè)利潤留 成制度化、法律化，有利于保護企業(yè)的利益和促進企業(yè)的發(fā)展。稅收改革和稅種稅率的 確定，表明企業(yè)的剩余索取權（收益權）得到了改革實踐和國家法律的肯定和認可。利 改稅和企業(yè)承包經營的實施改變了長期以來政府對于企業(yè)的支配關系，使企業(yè)從一個按 照上級機關的命令行事的被動的附屬機構，轉變?yōu)橄鄬Κ毩⒌纳a經營主體；部分改變 了改革開放前幾十年來，政府既作為國家代表憑借政治權力收取稅費，又作為企業(yè)財產 所有者和經營者參與投資和分配利潤活動的雙重角色；改變了長期以來國家直接經營管 理企業(yè)的機制，首次承認了企業(yè)自身特殊而獨立的利益和對企業(yè)財產占有、使用、收益 的權利。企業(yè)在實行利改稅后財經紀律有所加強，對成本的分析水平有所提高，浪費現 象有所改善，占用、擠壓等分散國家財力的現象有所減少。 當然，由于認識深度以及觀念更新程度等問題，這一階段的企業(yè)改革并未一蹴而就，沒 有從根本上解決國有企業(yè)的改制問題。就政府與企業(yè)之間的分配關系而言，無論是“以稅 代利”還是“以利代稅”都沒有本質區(qū)別，僅僅改變了政府財政收入結構，不因企業(yè)效益的 好壞而有變化。因為其改制是以承認國家對企業(yè)和企業(yè)財產的所有權以及計劃經濟體制 為前提的。利改稅本身并不能保證企業(yè)在平等有序的競爭環(huán)境下進行生產經營，企業(yè)的 激勵機制問題并沒有得到根本解決。國有企業(yè)對行政機關的行政依賴和預算約束問題依 然存在，企業(yè)仍然無法真正自主經營、自負盈虧。另外由于企業(yè)所得稅稅率較高，這意 味著企業(yè)利潤的55％要交給政府，因此企業(yè)缺乏創(chuàng)造利潤的積極性。隨著1986年以后經 濟領域出現的宏觀緊縮，企業(yè)利潤和政府收入大為減少，開始陷入資金緊張的窘境。為 解決這一問題，必須提出新的改革思路和途徑，股份制改造應運而生。國有企業(yè)的改制 隨后進入第三階段。 第三階段從1987年到1993年底，以轉換企業(yè)經營機制為主要內容。這一階段強調國有企 業(yè)改制的方向，必須從放權讓利轉變到轉換企業(yè)的經營機制上來。本階段的改革從內容 上看，仍然以完善承包責任制為主。隨著指令性計劃的減少、商品價格的放開，國有企 業(yè)被推向了市場，被迫按照市場的要求進行生產和經營。為了保證這一目標的實現，最 高立法機關先后通過的《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企 業(yè)法》（以下分別簡稱《民法通則》和《企業(yè)法》）等法律，以法律條文的形式賦予和規(guī)定了 企業(yè)的經營管理自主權； 國務院則先后頒布了《關于深化企業(yè)改革、增強企業(yè)活力的若干規(guī)定》、《全民所有制工業(yè) 企業(yè)承包經營責任制暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）、《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉換經 營機制條例》、《實施條例》等一系列行政法規(guī)，詳細規(guī)定了國有企業(yè)的14項經營 管理自主權利；并以利稅分流、資金分賬、風險抵押等措施強化國有企業(yè)自主經營、自 負盈虧的能力，使國有企業(yè)作為法人的權利能力和行為能力得到進一步加強，使政府對 企業(yè)的行政干預受到法律和合同的雙重制約。 根據《暫行條例》第8條的規(guī)定，承包責任制的主要內容是“包上交國家利潤，包完成技術 改造，實行工資總額與經濟效益掛鉤?！背邪咭允褂闷髽I(yè)財產所獲得的利潤作為擔保， 對經營后果負責。該《暫行條例》規(guī)定在實行承包責任制的國有企業(yè)建立資金分賬制度， 將企業(yè)資金分為“國家資金”和“企業(yè)資金”分別入賬。如將承包前企業(yè)占用的固定資金和 流動資金列為國家資金，而將承包期間所取得的利潤留成列為企業(yè)資金。這似乎是試圖 區(qū)分國家投資（股權）與企業(yè)法人的財產（企業(yè)產權）。但是《暫行條例》第14條規(guī)定， “企業(yè)資金屬全民所有制性質。”而《企業(yè)法》第2條規(guī)定，企業(yè)資金的最終所有權仍然屬于 國家。從此規(guī)定可以看出，承包制下的國有企業(yè)的產權仍然不夠明晰。另外，根據民法 學原理，孳息收取權應當屬于物權（所有權和某些他物權，如質權、留置權等）權利人 ；企業(yè)財產作為一項整體應當屬于企業(yè)法人自身所有；但是根據上述《暫行規(guī)定》和《企業(yè) 法》，本屬國家所有的財產所產生的利潤卻由承包經營者取得，而企業(yè)的財產又分別由國 家和企業(yè)享有部分權利，并以法律形式予以確認，有悖于民法的“一物一權”原則和孳息 的附隨性質，因此頗為民法學者所詬病。而且將企業(yè)資金作為承包者的風險抵押資金與 企業(yè)資金的所有權屬于國家本身就是矛盾的，這樣等于國家以自己的財產，來為作為債 務人的承包者清償對于國家的債務提供擔保。這是非?；闹嚨摹?承包制是放權讓利的進一步發(fā)展，是在政企職責尚未完全分離、競爭性市場尚未建立、 企業(yè)組織制度尚不可能進...
改制資料