能級管理典型案例研究
能級管理改革：案例研究與社會意義 南京市地方稅務局 從1998年底提出在全系統(tǒng)實行能級管理改革。經(jīng)過4年多的努力，南京市地稅局已經(jīng) 成功地在系統(tǒng)全體干部中實行了能級管理，并受到了國家稅務總局和上級組織人事部門 的高度關注。國家稅務總局《稅務簡報》、《光明日報》、《工人日報》、《北京日報》先后介 紹了南京市地稅局能級管理改革。 本文擬在分析南京市地稅局能級管理改革過程的基礎上，揭示一些對于人力資源管 理和干部人事制度改革具有普遍指導意義的經(jīng)驗。 一、能級管理改革歷程 1996年4月，南京市地稅局率先在南京市實行科級領導干部競爭上崗，1997年實行處 （分局）長助理競爭上崗。到1998年底，領導職位資源變得十分稀缺，激勵手段日趨減 少，發(fā)展動力漸趨不足，迫切需要根據(jù)地稅干部的年齡結(jié)構(gòu)、知識和素質(zhì)結(jié)構(gòu)的特點， 利用稅務部門的優(yōu)勢，創(chuàng)設組織長遠發(fā)展的動力機制。適應這一迫切需要，南京市地稅 局提出了能級管理設想。能級管理改革大致經(jīng)歷了調(diào)研論證階段、改革試點階段、分步 推進階段、縱深突破階段等四個階段： 1、調(diào)研論證階段。1998年底，市局首次提出要試行能級制（也就是后來的能級管理 改革）。1999年上半年，市局先后赴北京、青島和岳陽等地，調(diào)研這三市地稅局實行人 員等級管理情況。1999年6月，在理性思考的基礎上，依靠上級組織人事部門，征求有關 專家意見，形成了實行能級制的試點實施方案。 2、改革試點階段。1999年7月，從城區(qū)和郊區(qū)分別選擇建鄴分局和雨花臺分局試點 。經(jīng)過制定方案、宣傳發(fā)動、個人申報、復習迎考、考試考核、確定能級、總結(jié)講評等 七個步驟，到9月底兩個試點單位完成了能級管理改革試點。經(jīng)過試點，能級管理的科學 性和合理性逐漸為廣大干部所認識和理解。 3、分步推進階段。2000年3月，完成對城郊12個分局的849名干部的能級測評。200 0年6月，完成對市局機關及縣局的331名干部的能級測評。 4、縱深突破階段。2001年3月起，在鼓樓、棲霞和雨花臺分局推行按能上崗試點,隨 后推廣到各分局、縣局。5月，完成處級干部能級測評，能級管理改革突破最后難點，在 整合中繼續(xù)向縱深推進。在這一階段，對能級管理改革經(jīng)驗進行了較為系統(tǒng)的總結(jié)，能 級管理改革經(jīng)驗初步上升到知識層次。 二、能級管理改革的內(nèi)容和特點 能級管理改革不同于一般的單項改革，而是一項圍繞能力管理而展開的綜合改革， 涉及到人力資源管理的各個方面，并與其他配套制度共同形成一個關于人力資源管理的 完整體系。 （一）能級管理改革的內(nèi)容 按照能本管理的思想，設計了能級管理制度。這一制度是根據(jù)國家公務員管理規(guī)定 ，通過建立科學合理的評價體系，對稅務人員的崗位能力進行評定分級，據(jù)此決定其使 用、責任和待遇的一種管理制度。其核心是《南京市地方稅務局能級管理暫行規(guī)定》，共 6章,36條，主要包括以下幾個方面內(nèi)容： 1、明確能力內(nèi)涵。能級管理所指的能力，特指履行崗位職責所需要的能力，包含三 個層次的內(nèi)涵：首先是指知識水平和知識結(jié)構(gòu)。這里的知識，是從廣義上定義的知識， 既包括顯性知識，也包括隱性知識。知識水平和知識結(jié)構(gòu)從縱向和橫向兩個角度規(guī)定了 能力的內(nèi)涵，既是能力的標志，也是能力的核心。其次是指以情感、意志為主要成分的 非理性因素。非理性因素是主體能動性的表現(xiàn)，是能力結(jié)構(gòu)中的動力因素，是個人排除 外界干擾、爭取目的實現(xiàn)的重要源泉所在。第三是指人本身的自然力。人本身的自然力 ，是體力發(fā)動的物質(zhì)載體和主體感知、思維功能的物質(zhì)基礎。在能級管理實踐中，往往 把個人具備履行崗位所需要的自然力作為假定的前提，并假設所有人具備相同的自然力 ，而不去考察各人自然力的差異。 2、確認能力范圍。在明確能力內(nèi)涵的基礎上，按照組織和個人雙重需要的原則，確 認能力范圍。能級管理從崗位能力這一界定出發(fā)，把地稅干部所具有的能力劃分兩類： 一是公共能力，即從事稅務工作所必須具備的最基本能力。在實踐中，通過崗位綜合知 識來界定。另一是專業(yè)能力，即從事某一類別崗位所必須具備的特殊能力。在實踐中， 通過崗位專業(yè)知識來界定。由于人的能力由多個方面所構(gòu)成，有許多能力并不是從事稅 務工作所必須的，因此，每個人只有一部分能力得到組織確認。 3、劃分能力類別。根據(jù)履行崗位職責所需要的能力性質(zhì)不同，將能力劃分為不同的 類別。在能級管理實踐中，通過劃分工作崗位類別的辦法來劃分能力類別。從理論上講 ，能力類別劃分越細，越能準確反映某一崗位所需要的能力，越能反映該崗位干部能力 的實際情況。但是，能力類別劃分過細，將會給后期的能力測試帶來困難，也不利于干 部綜合能力的培養(yǎng)。因此，必須把握好能力劃分類別的粗細程度。在能級管理實踐中， 將全系統(tǒng)的工作崗位劃分為四類，即行政管理類、稽查業(yè)務類、征管業(yè)務類、計算機信 息類，并將各個具體崗位歸入以上四個大類。 4、確立測評體系。測評體系主要包括能力測試與能力考核兩部分，所占比重為6： 4。能力測試包括筆試、模擬操作測試、結(jié)構(gòu)化面試和文件筐測試；能力考核包括民主測 評、組織考核和專業(yè)資歷評定。 5、組織能級測評。按照設計的測評體系分步實施。在測試方式下，首先確定考試的 知識點，再采用筆試和結(jié)構(gòu)化面試等多種方法進行考試。在考核方式下，采用組織考核 、民主測評和專業(yè)資歷考核等三種方式。最后將測試與考核的結(jié)果按照比例折算為能力 測評總分，作為能級評定的依據(jù)。 6、劃分能力等級。根據(jù)一定標準，把能力劃分為不同等級，簡稱為能級。要指出的是， 能級中所稱的能力是綜合能力，而不是單項能力。在能級管理實踐中，將能力劃分為六 個等級，從低到高分別為一至六級。能級劃分后，要相應提出不同能級所應具備的條件 和要求。 7、確定能級津貼。不同能級的干部，應該享受不同的報酬待遇，高能級干部獲得高報酬 ，低能級干部獲得低報酬。能級管理實踐中，把與能級高低相應的報酬稱為能級津貼。 能級津貼實際上是對干部過去能力和過去工作業(yè)績的肯定。各個能級之間的能級津貼應 保持合理差距。 8、按能配置干部。在崗位評價的基礎上，將不同能級的干部安排到適應其能力特點和能 級高低的崗位上。由于崗位的有限性和干部的有限性，任何一個崗位都難以找到完全合 適的干部，任何一個干部也都難以找到完全合適的崗位，因此，崗位與干部難以達到完 全匹配，只能達到相對匹配。在考慮干部與崗位的匹配關系時，要充分考慮不同干部對 能級匹配程度的要求。在能級管理實踐中，對一般崗位實行按能上崗，對領導崗位實行 競爭上崗。 9、考核能力發(fā)揮。從理論上講，在相同努力程度下，對于同一項工作，高能級干部的完 成水平應高于低能級（當然，這里面有一個崗位問題，還有一個工作性質(zhì)問題），因此 ，對于同樣的工作水平應區(qū)別干部能級不同，適用不同的考核標準，對高能級干部應適 用更高的考核標準，對低能級干部適用更低的考核標準。在實踐中，通過增強高能級干 部工作崗位難度，而降低低能級干部工作崗位難度的辦法，簡接地解決了不同能級適用 于不同考核標準問題。 10、開發(fā)干部能力。根據(jù)干部的不同特點采用不同的教育培訓方式，選擇不同的教育培 訓內(nèi)容，確定不同的教育培訓重點，采用不同的教育培訓方法，有針對性地開發(fā)干部能 力。開發(fā)干部能力的重點是挖掘干部潛能。 （二）能級管理改革的特點 能級管理改革在制度創(chuàng)新、管理范圍、實施力度等方面均有所突破，集中體現(xiàn)在以 下幾方面的特點： 1、理念先進。倡導能力本位理念，按照能力本位理念設計能級管理改革思路和管理 制度，把能力本位理念貫穿到能級管理改革過程始終。 2、動態(tài)管理。以四年作為一個評定周期，間隔兩年安排一次輪中能級申報評定，對 全體干部能級進行重新評定，打破能級評定終身制，激勵干部不斷學習、不斷進取，不 斷提高自身素質(zhì)，有效解決了動力機制不足的問題。 3、量化測評。按照組織和個人的“雙重需要”確定有效能力，采取考試加考核的方法 建立能力測評體系，全面、客觀、量化地評定干部能力等級。 4、能級匹配。按照能級匹配原理的要求，合理安排各個能級的人數(shù)比例，尤其是控 制高能級的比例，使各個能級之間形成合理的匹配關系。 5、能崗匹配。在能級評定的基礎上，科學分析崗位能力要求，按照“不同能級者高 能級優(yōu)先、相同能級者能力傾向相似優(yōu)先”的原則和“自主擇崗、雙向選擇、組織確定”的 方法實行按能上崗，有效解決人力資源的優(yōu)化配置問題。 6、能績?nèi)〕?。在分配制度上，完善三級崗位責任制考核體系，憑個人能力和工作業(yè) 績，高能多得，多勞多得，將干部的崗位、能級、工作業(yè)績和干部的個人待遇掛鉤，打 破了分配上的平均主義。 7、分類培訓。通過能級評定，發(fā)現(xiàn)干部能力中的不足，有針對性地分類加強干部的 后續(xù)培養(yǎng)。包括：通過綜合性教育培訓提高人的全面能力；按組織發(fā)展需要有意識、有 目的地培養(yǎng)專門能力；在機制上促使干部根據(jù)個人發(fā)展需要自覺地長期開發(fā)和提升能力 。 8、覆蓋全局。以往干部人事制度改革往往只涉及一部分人，總是有一部分人沒有納 入改革范圍。能級管理改革是一項全面性的改革，將全體地稅干部都納入改革范圍。 三、能級管理改革的實際效果 能級管理改革初步實現(xiàn)了“四個創(chuàng)新”： （一）初步實現(xiàn)了管理理念創(chuàng)新。能級管理提倡能力本位的管理理念，把能力作為 管理的根本價值追求和根本立足點，突出個人能力在自我發(fā)展和組織目標實現(xiàn)中的重要 作用。能力本位理念有力地沖擊了“官本位”、“權(quán)本位”、“錢本位”等傳統(tǒng)價值觀念，使 廣大干部初步走出了傳統(tǒng)價值觀念的樊籬?，F(xiàn)在，依靠能力贏得競爭實力、依靠能力實 現(xiàn)自我價值和組織目標的理念正逐步深入人心，以刻苦學習提高能力、以勤奮敬業(yè)發(fā)揮 能力、以出色業(yè)績證明能力的認識正在形成。全系統(tǒng)報考會計師、經(jīng)濟師、注冊稅務師 和注冊會計師的人數(shù)不斷增加，參加各類學歷考試、技能考試的人數(shù)也不斷增多。 （二）初步實現(xiàn)了管理制度創(chuàng)新。在能本理念指導下設計出來的能級管理制度，具 有與以往干部人事制度明顯不同的內(nèi)容和特征，使人力資源管理制度在改革中得到了創(chuàng) 新，突出表現(xiàn)在兩個方面：一是人力資源配置制度的創(chuàng)新。能級管理制度按照“能者有其 位”的思想，打破人情原則、關系原則，按照能力高低選人用人。在對全體干部的能級進 行科學測評的基礎上，能級管理制度規(guī)定，一定職級的干部必須達到相應的能級，并實 行競爭上崗和任前公示，初步實現(xiàn)了開放式選人。對一般干部，實行按能上崗，即按其 能級類別和能級高低配置到不同性質(zhì)、不同難度的工作崗位上，初步實現(xiàn)了能力與崗位 的匹配，提高人力資源的配置效率。二是人力資源報酬制度的創(chuàng)新。能級管理制度規(guī)定 ，不同能級的干部享有的不同能級津貼，不同性質(zhì)、不同難度的工作崗位對應不同的獎 金系數(shù)，在工資外收入上初步實現(xiàn)了“按能級分配”，打破了收入分配上的平均主義。 （三）初步實現(xiàn)了管理機制創(chuàng)新。能級管理改革把機制創(chuàng)新作為鞏固能級管理改革 成果，推進能級管理改革進程的重要措施。能級管理改革使管理機制在以下三個方面得 到了創(chuàng)新： 1、能力建設機制創(chuàng)新。能級管理改革的根本目的就是要提高全體地稅干部的能力， 因此，能級管理制度將能力建設貫穿于能力發(fā)現(xiàn)、能力使用和能力開發(fā)等各個環(huán)節(jié)，實 現(xiàn)了人力資源能力建設機制的創(chuàng)新。 2、組織學習機制創(chuàng)新。實行能級管理改革的過程，就是組織學習的過程，也是組織 學習機制創(chuàng)新的過程。能級管理改革使南京市地稅局形成了較為完善的組織學習過程模 式。按照組織學習理論，組織學習大致包括四個過程，即發(fā)現(xiàn)、發(fā)明、執(zhí)行、推廣等。 在能級管理改革中，組織學習經(jīng)過了七個階段，即發(fā)現(xiàn)問題、理性分析、提出方案、試 點實施、分步推進、理性總結(jié)、社會推廣等。發(fā)現(xiàn)問題相當于組織學習理論中的學習過 程，理性分析、提出方案相當于組織學習理論中的發(fā)明過程，試點實施、分步推進相當 于組織學習理論中的執(zhí)行過程，理性總結(jié)、社會推廣相當于組織學習理論中的推廣過程 。目前，能級管理改革正處于新一輪組織學習循環(huán)的起點上。 能級管理改革使南京市地稅局初步實現(xiàn)了組織學習方式的創(chuàng)新。組織學習方式由單 環(huán)學習轉(zhuǎn)向雙環(huán)學習、三環(huán)學習，由適應型學習轉(zhuǎn)向原創(chuàng)型學習，由維持型學習轉(zhuǎn)向變 革型學習，由學習如何做轉(zhuǎn)向?qū)W習為什么。單環(huán)學習，就是指在組織規(guī)范與目標本身不 變的前提下進行的學習過程。雙環(huán)學習，就是指重新評價組織目標的本質(zhì)、價值和基本 假設的學習過程。三環(huán)學習，就是指對學習過程、學習方式本身進行改進的過程。 單環(huán)學習 雙環(huán)學習 （說明：1表示感知、監(jiān)測環(huán)境的變化；2表...
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